ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА
01025, м. Київ, вул. Десятинна, 4/6, тел. 278-43-43
м. Київ
04 квітня 2011 року 14:25 год. № 2а-2166/11/2670
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Баранова Д.О. за участю секретаря судового засідання Наумець О.В., розглянув у відкритому судовому засіданні адміністративну справу
за позовом Приватного підприємства «А.Т.Н.»
до Київської обласної державної адміністрації
провизнання дій незаконними та зобов'язання утриматись від вчинення дій
ПП «А.Т.Н.»звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Київської обласної державної адміністрації про визнання незаконними дій з організації перевезень автомобільним транспортом на міжміських та приміських автобусних маршрутах загального користування та зобов'язання утриматись від вчинення дій з організації перевезень.
Позовні вимоги мотивовані тим, що Київська обласна державна адміністрація прийняла розпорядження про оголошення конкурсу з перевезення пасажирів на приміських та міжміських автобусних маршрутах, оскільки в неї не було на це повноважень, з тих підстав, що відповідно до ч. 1 ст. 7 Закону України «Про автомобільний транспорт» обов'язок по організації перевезень пасажирів на міжміських та приміських маршрутах покладений на урядовий орган державного управління на автомобільному транспорті, а не обласну адміністрацію.
Відповідач проти позову заперечив, оскільки розпорядження прийняті відповідно до ст. 7 закону України «Про автомобільний транспорт»та постанови Кабінету Міністрів України №1081 від 03.12.2008р., згідно якої організатором конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування на міжміському і приміському маршрутах, які не виходять за межі території АРК, області (внутрішньо обласний маршрут), у тому числі, які проходять від м. Києва до населених пунктів Київської області та від м. Севастополя до населених пунктів АРК є Рада міністрів АРК, обласні держадміністрації.
Розглянувши подані документи і матеріали, заслухавши пояснення представників сторін, всебічно і повно з'ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд, -
Розпорядженнями голови Київської обласної державної адміністрації №1016 від 14.09.2010р. «Про проведення обласного конкурсу на перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, віднесених до компетенції Київської обласної державної адміністрації», №1386 від 29.11.2010р. «Про проведення обласного конкурсу на перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, віднесених до компетенції Київської обласної державної адміністрації», №1387 від 29.11.2010р. «Про проведення обласного конкурсу на перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, віднесених до компетенції Київської обласної державної адміністрації»були прийняті рішення провести відповідно 21.10.2010р., 29.12.2010р. та 30.12.2010р. конкурси на перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, віднесених до компетенції Київської обласної державної адміністрації.
В розпорядженнях були визначенні умови проведення конкурсу (тендеру) щодо здійснення перевезень на автобусних маршрутах між відповідними пунктами Київської області та містом Києвом, тобто маршрути, які виходять за межі Київської області.
В газеті «Київська правда»№105 від 16.09.2010р. та №134 від 30.11.2010р. було опубліковано оголошення про проведення Київською обласною адміністрацією конкурсу з перевезення пасажирів на приміських та міжміських автобусних маршрутах загального користування на 22.10.2010р., 29.12.2010р. та 30.12.2010р.
Рішенням Господарського суду міста Києва від 18.12.2007р. у справі №30/294 за позовом ПП «А.Т.Н.»до Київської обласної державної адміністрації визнано незаконним рішення Київської обласної державної адміністрації про оголошення конкурсу на право організації перевезень пасажирів на приміських та міжміських автобусних маршрутах загального користування, які не виходять за межі території області, в частині щодо організації проведення конкурсу на організацію перевезень пасажирів на міжміських та приміських маршрутах, які виходять за межі області, кінцевим пунктом яких є місто Київ, а саме, на маршрутах, початковий чи кінцевий пункт призначення (в одному направленні) яких знаходяться на території міста Києва.
Зазначене рішення залишене без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 20.03.2008р. та постановою Вищого господарського суду України від 12.08.2008р. Ухвалою Верховного Суду України від 16.10.2008р. відмовлено в порушенні касаційного провадження з перегляду постанови Вищого господарського суду України від 12.08.2008р. у справі №30/294.
Вказаними судовими рішеннями встановлено наступне.
Систему адміністративно-територіального устрою згідно з ч. 1 ст. 133 Конституції України складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села. Міста Київ та Севастополь мають спеціальний статус, який визначається законами України.
Відповідно до ч. 2 ст. 133 Конституції України зазначено, що до складу України входять: Автономна Республіка Крим, Вінницька, Волинська, Дніпропетровська, Донецька, Житомирська, Закарпатська, Запорізька, Івано-Франківська, Київська, Кіровоградська, Луганська, Львівська, Миколаївська, Одеська, Полтавська, Рівненська, Сумська, Тернопільська, Харківська, Херсонська, Хмельницька, Черкаська, Чернівецька, Чернігівська області, міста Київ та Севастополь.
Враховуючи викладене вище, місто Київ та Київська область розглядаються (розмежовуються) як окремі територіальні частини (одиниці) України, і тим самим вказується на їх, в певній мірі, рівнозначний правовий статус, як окремих адміністративно-територіальних одиниць.
У відповідності до рішення Конституційного Суду України №11-рп/2001 від 13.07.01., адміністративно-територіальна одиниця - це комплексна частина єдиної території України, що є просторовою основою для організації і діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
Згідно з ч. 2 ст. 118 та ч. 2 ст. 140 Конституції України, особливості здійснення виконавчої влади і місцевого самоврядування в місті Києві як місті зі медіальним статусом (ч. З ст. 133) визначаються окремими законами України. Таким чином, Конституція України передбачила можливість встановлення Законом особливостей здійснення виконавчої влади і місцевого самоврядування у м. Києві, порівняно із загальним порядком здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування в інших адміністративно-територіальних одиницях відповідно до законів України "Про місцеве самоврядування в Україні" та "Про місцеві державні адміністрації".
У відповідності до ст. 1 Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ», місто Київ як столиця України є політичним та адміністративним центром держави.
Відповідно до ст. 6 Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ», місцеве самоврядування у місті Києві здійснюється територіальною громадою міста як безпосередньо, так і через Київську міську раду, районні в місті ради та їх виконавчі органи.
Місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні відповідним радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними радами.
Згідно ст. 7 Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ», Система місцевого самоврядування у місті Києві включає: територіальну громаду міста; міського голову; міську раду; виконавчий орган міської ради; районні ради; виконавчі органи районних у місті рад; органи самоорганізації населення.
Таким чином, місто Київ, як адміністративно-територіальна одиниця є рівнозначною складовою частиною України, а тому повноваження органів місцевого самоврядування Київської області та їх виконавчих органів не розповсюджуються на територію міста Києва. Свої повноваження зазначені органи, мають право реалізовувати тільки на «підлеглій»їм території, а саме виключно такої адміністративно-територіальної одиниці України як Київська область.
Місто Київ, в силу зазначеного не є складовою частиною Київської області, і відповідно повноваження Київської обласної державної адміністрації не поширюються на його територію.
Органи виконавчої влади (місцеві державні адміністрації) окремих рівнозначних за своїм статусом адміністративно-територіальних одиниць України, в тому числі таких як місто Київ та Київська область, здійснюють (реалізують) свою діяльність виключно в рамках наданих ним повноважень та на підпорядкованій їм території.
Відповідно до ст. 3 Закону України «Про автомобільний транспорт»визначено, що даний законодавчий акт регулює відносини між: автомобільними перевізниками, замовниками транспортних послуг, органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, пасажирами, власниками транспортних засобів, а також їх відносини з юридичними та фізичними особами - суб'єктами підприємницької діяльності, які забезпечують діяльність автомобільного транспорту та безпеку перевезень .
У відповідності до ч. 8 ст. 6 Закону України «Про автомобільний транспорт»вказується на те що Рада міністрів Автономної Республіки Крим та обласні державні адміністрації формують у приміському та міжміському сполученні мережу автобусних маршрутів загального користування, які не виходять за межі території Автономної Республіки Крим чи області, та здійснюють контроль за виконанням транспортного законодавства на відповідній території згідно з повноваженнями, визначеними законами України.
Відповідно до ч. 2 абз. 1 ст. 7 Закону України «Про автомобільний транспорт», організація пасажирських перевезень на міжміських та приміських автобусних маршрутах загального користування, які не виходять за межі території області (внутрішньо-обласні маршрути ) покладається на Раду міністрів автономної Республіки Крим чи обласні держадміністрації.
Згідно з ч. 1 абз. 1 ст. 7 Закону України «Про автомобільний транспорт»визначено, що організація пасажирських перевезень на міжнародних та міжміських і приміських автобусних маршрутах загального користування, які виходять за межі території області (міжобласні маршрути) покладається на урядовий орган державного управління на автомобільному транспорті.
Таким чином, враховуючи вищевикладене, господарськими судами встановлено, що відповідні державні обласні адміністрації наділені повноваженнями щодо формування виключно мережі автобусних маршрутів загального користування які не виходять за межі області, тобто за межі певної адміністративно-територіальної одиниці. Всі маршрути які виходять за межі окремих адміністративно-територіальної одиниці, а саме таких як Автономна Республіка Крим, області, міста Київ та Севастополь, - це повноваження спеціального урядового органу.
Отже суд приходить до висновку, що Київська обласна державна адміністрація має повноваження щодо організації автобусних маршрутів загального користування, які не виходять за територію підлеглої їй адміністративно-територіальної одиниці.
Крім цього, постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 16.05.2008р. у справі №5/62 задоволено позовні вимоги ПП «А.Т.Н.»до Державного департаменту автомобільного транспорту та визнано протиправною бездіяльність щодо невиконання покладеного на нього відповідно до приписів ч. 1 ст. 7 Закону України «Про автомобільний транспорт»обов'язку по організації пасажирських перевезень на міжміських і приміських автобусних маршрутах загального користування які виходять за межі території Київської області, та зобов'язано належним чином виконувати обов'язки по організації пасажирських перевезень.
Щодо покликань відповідача на положення постанови Кабінету Міністрів України №1081 від 03.12.2008р. «Про затвердження Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування»(із змінами, внесеними згідно з постановою Кабінету Міністрів України №609 від 21.07.2010р.) суд не бере їх до уваги з огляду на наступне.
Згідно п. 4 Порядку організатором на автобусному маршруті загального користування є:
Державтотрансадміністрація - на міжміському і приміському маршрутах, які виходять за межі території області (міжобласний маршрут);
Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні держадміністрації - на міжміському і приміському маршрутах, які не виходять за межі території Автономної Республіки Крим, області (внутрішньообласний маршрут), у тому числі, які проходять від м. Києва до населених пунктів Київської області та від м. Севастополя до населених пунктів Автономної Республіки Крим;
виконавчий орган сільської, селищної, міської ради відповідного населеного пункту - на автобусному маршруті, що проходить у межах населеного пункту (міський маршрут).
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною 1 ст. 9 КАС України встановлено, що суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ч. 1, 2 ст. 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності
Відповідно до ст. 162 Кодексу адміністративного судочинства України при вирішенні справи по суті суд може задовольнити адміністративний позов повністю або частково чи відмовити в його задоволенні повністю або частково, у разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти постанову про визнання протиправними рішення суб'єкта владних повноважень чи окремих його положень, дій чи бездіяльності і про скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень, про поворот виконання цього рішення чи окремих його положень із зазначенням способу його здійснення.
Суд може прийняти іншу постанову, яка б гарантувала дотримання і захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Враховуючи, що положення п. 4 Порядку затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №1081 від 03.12.2008р. в частині визначення організатором конкурсу на міжміському і приміському маршрутах, які не виходять за межі області (внутрішньообласний маршрут) -обласної адміністрації суперечить положенням Конституції України та Закону України «Про автомобільний транспорт», суд вважає, що в цій частині постанова не підлягає застосуванню.
Згідно з ч. 3 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відповідно до ч. 1, 2 ст. 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності.
Враховуючи, що Законом України «Про автомобільний транспорт»не передбачено повноважень обласної адміністрації щодо організації конкурсу з перевезень пасажирів автомобільним транспортом на міжміських та приміських автобусних маршрутах загального користування, початковий та кінцевий пункти призначення яких (кожного окремо взятого автобусного маршруту в одному напрямку) знаходиться на територіях двох відмінних адміністративно-територіальних одиниць України, суд дійшов висновку, що позовні вимоги про зобов'язання відповідача утриматись від вчинення дій з організації перевезень підлягають задоволенню.
Крім цього, суд дійшов висновку, що в задоволенні вимог про визнання незаконними дій Київської обласної державної адміністрації з організації перевезень пасажирів автомобільним транспортом на міжміських та приміських автобусних маршрутах загального користування слід відмовити, оскільки при проведенні конкурсу відповідач діяв в межах повноважень, визначених постановою Кабінету Міністрів України №1081 від 03.12.2008р.
Відповідно до ч. 1 ст. 94 КАС України якщо судове рішення ухвалене на користь сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, суд присуджує всі здійснені нею документально підтверджені судові витрати з Державного бюджету України (або відповідного місцевого бюджету, якщо іншою стороною був орган місцевого самоврядування, його посадова чи службова особа).
Керуючись ст.ст. 71, 86, 94, ст. 105, 158-163 КАС України, адміністративний суд, -
1. Позов задовольнити частково.
2. Зобов'язати Київську обласну державну адміністрацію утриматись від вчинення дій з організації перевезень пасажирів автомобільним транспортом на міжміських та приміських автобусних маршрутах загального користування, початковий та кінцевий пункти призначення яких (кожного окремо взятого автобусного маршруту в одному напрямку) знаходиться на територіях двох відмінних адміністративно-територіальних одиниць України: міста Києва та на території Київської області.
3. В задоволенні решти позовних вимог відмовити.
4. Судові витрати в сумі 1,70 грн. присудити на користь Приватного підприємства «А.Т.Н.»за рахунок Державного бюджету України.
Постанова набирає законної сили в порядку, встановленому ст. 254 Кодексу адміністративного судочинства України.
Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку та в строки, встановлені ст.186 Кодексу адміністративного судочинства України.
Суддя Д.О. Баранов