Справа № 2-а-2202/10/0212
Головуючий у 1-й інстанції: Овсюк Є.М.
Суддя-доповідач: Залімський І. Г.
08 лютого 2011 року м. Вінниця
Вінницький апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого-судді: Залімського І. Г., суддів: Аліменка В.О., Мельник-Томенко Ж.М.
при секретарі: Зелінській І.В.
за участю представників сторін:
прокурор - Мельниченко В.М.
позивача - ОСОБА_2, ОСОБА_3
відповідача - Швед Р.В.
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Ленінського районного суду м. Вінниці від 24 листопада 2010 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Вінницької міської ради, за участю третьої особи, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору Прокуратури м.Вінниці про визнання неправомірними дій відповідача та скасування рішення останнього , -
Постановою Ленінського районного суду м. Вінниці від 24.11.2010 р. було відмовлено в задоволенні адміністративного позову ОСОБА_2 до Вінницької міської ради, що розглядався за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Прокуратури м. Вінниці, стосовно визнання неправомірними дій відповідача та скасування рішення останнього.
Не погоджуючись з прийнятим рішенням, ОСОБА_2 подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову суду першої інстанції, як явно незаконну і неправосудну, та у відповідності до вимог ст.ст. 166 і 208 КАС України постановити окрему ухвалу у зв'язку з грубим порушенням суддею Ленінського районного суду м. Вінниці присяги та обов"язків суддів, Конституції та Законів України, прав і свобод людини і громадянина.
Обґрунтовуючи апеляційну скаргу позивач посилається на те, що оскаржувана постанова суду першої інстанції прийнята з порушенням норм Конституції та законів України.
Зокрема, в обґрунтуваннях апеляційної скарги зазначено, що всупереч викладених у протесті прокурора м. Вінниці від 03.06.2010 р. № 1251 обставинам, у ОСОБА_2 на разі відсутній обов'язок погоджувати межі земельної ділянки № 8 із суміжними власниками, в тому рахунку і з гр. ОСОБА_5 Також, апелянт звертає увагу апеляційної інстанції на порушення прокурором норм матеріального права, зробивши у оскаржуваному протесті посилання на норми права, які не містять жодних вимог щодо погодження меж земельної ділянки з суміжними власниками та землекористувачами.
Окрім викладеного, апелянт вказує на факт використання судом першої інстанції та прокурором м. Вінниці при винесенні протесту № 1251 від 03.06.2010 р. непідтвердженого жодними доказами твердження прокурора м. Вінниці про підробку підпису гр. ОСОБА_5, не допитавши навіть при цьому останню і не призначивши відповідної судової почеркознавчої експертизи.
До того ж, ОСОБА_2 посилається на те, що Ленінським районним судом м. Вінниці в ході розгляду даної справи не було досліджено жодної обставини, що пов'язані з рішенням Вінницької міської ради "Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо складання документів, посвідчують право на земельну ділянку та передачу земельних ділянок у власність і оренду" № 1075 від 04.03.2005 р. через призму вимог ч. 3 ст. 2 КАС України.
Представник позивача в судовому засіданні, скориставшись правами наданими ст. 193 КАС України, подав зміни до апеляційної скарги, якими по суті доповнив обґрунтування раніше наведених доводів, зазначивши, що Ленінським районним судом м. Вінниці у постанові від 24.11.2010 р. прийнятої за результатами розгляду адміністративного позову ОСОБА_2, окрім іншого, не надано правової оцінки діям позивача в ракурсі порушення останньою конкретної правової норми та проігноровано той факт, що станом на 27.09.2004 р. чинним законодавством України не було встановлено обов'язку власника земельної ділянки погоджувати її межі з власниками суміжних земельних ділянок. Також, представник позивача в поданих змінах до апеляційної скарги зазначає про законодавчу неврегульованість даного питання, оскільки як на той час, так і на станом на сьогоднішній день процедура документального оформлення права власності на земельні ділянки регулювалась лише Наказом Держкомзему України № 43 від 04.05.1999 р. "Про затвердження Інструкції про порядок складання, видачі, реєстрації і зберігання державних актів на право власності на земельну ділянку і право постійного користування земельною ділянкою та договорів оренди землі", зареєстрованому в Міністерстві юстиції України 04.06.1999 р. за № 354/3647. З тверджень апелянта ні вказаний Наказ Держкомзему України № 43 від 04.05.1999 р., ні Наказ Держкомзему України № 322 від 29.12.2003 р, яким було внесено зміни до Наказу № 43 та вилучено обов'язок погодження меж суміжних земельних ділянок, судом першої інстанції при винесенні постанови не були враховані.
Перевіривши матеріали справи, оцінивши доводи апеляційної скарги, пояснення представників сторін та правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, колегія суддів прийшла до висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню виходячи із наступного.
Відповідно до ст. 202 КАС України підставами для скасування постанови або ухвали суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків суду обставинам справи, порушення судом норм матеріального права, що призвели до неправильного вирішення справи.
З матеріалів справи вбачається, що рішенням Вінницької міської ради від 04.03.2005 р. було передано у приватну власність ОСОБА_2 земельну ділянку № 8 загальною площею 678 кв.м. в садовому товаристві "Берізка" П"ятничанського масиву та видано Державний акт на право приватної власності на вказану земельну ділянку, який зареєстровано у Книзі записів реєстрації державних актів на право приватної власності 03.09.2005 р. за № 01050010003.
21.05.2010 р. до прокуратури м. Вінниці надійшла скарга власників земельних ділянок садівничого товариства "Берізка" П"ятничанського дачного масиву м. Вінниці зі змісту якої вбачається, що ОСОБА_2 використовуючи підроблений підпис іншого власника суміжної земельної ділянки ОСОБА_5, виготовила технічну документацію на земельну ділянку № 8 і без погодження її меж з власниками суміжних земельних ділянок, які не могли висловити свої вимоги до розміру проїзду та проходу, здійснила приватизацію останньої в розмірах і конфігурації, що не відповідає розмежуванню її в натурі та нормам ДБН.
За наслідками розгляду вказаної скарги 03.06.2010 р. прокурором м. Вінниці було винесено протест, який було надіслано Вінницькому міському Голові з вимогою скасування п.п. 1.3 п. 1 та п.п. 2.3 п. 2 рішення Вінницької міської ради № 1075 від 04.03.2005 р.
24.06.2010 р. даний протест рішенням Вінницької міської ради № 2873 був задоволений, а п.п. 1.3 п. 1 та п.п. 2.3 п. 2 рішення Вінницької міської ради № 1075 від 04.03.2005 р. "Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право на земельну ділянку та передачу земельних ділянок в приватну власність і оренду" скасовані.
Мотивами часткового скасування вказаного вище рішення Вінницької міської ради визначено відсутність погодження ОСОБА_2 меж земельної ділянки № 8 із суміжними власниками, зокрема ОСОБА_5, що на разі є порушенням вимог ст.ст.193-198 Земельного кодексу України.
Відмовляючи ж в задоволенні позовних вимог ОСОБА_2 стосовно визнання дій та рішення Вінницької міської ради неправомірними, суд першої інстанції виходив з того, що вимоги позивача не ґрунтуються на нормах чинного законодавства, оскільки Вінницька міська рада розглянувши протест прокурора визнала його обґрунтованим, а тому в межах своєї компетенції скасувала рішення № 1075 від 04.03.2005 р., як таке, що прийнято з порушенням норм закону, з врахуванням підробленого документу та без належного погодження меж земельної ділянки між співвласниками.
Таким чином, визначаючись щодо правомірності дій відповідача Ленінський районний суд, керуючись лише положеннями ст.ст. 21, 25 Закону України "Про прокуратуру" та Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", дійшов висновку про відсутність порушень норм закону з боку Вінницької міської ради при задоволенні протесту прокурора м. Вінниці від 03.06.2010 р.
Колегія суддів апеляційної інстанції не погоджується з такими висновками суду першої інстанції, з наступних підстав.
Статтею 8 Конституції України чітко визначено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права.
Завданням же адміністративного судочинства у відповідності до ст. 2 КАС України, є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Земля, положеннями ст. 14 Конституції України, визнана основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Статтею 24 Конституції України визначено, що громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом.
Основними засадами судочинства у відповідності до ст. 129 Конституції України є: законність; рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом; забезпечення доведеності вини; змагальність сторін та свобода в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості; підтримання державного обвинувачення в суді прокурором; забезпечення обвинуваченому права на захист; гласність судового процесу та його повне фіксування технічними засобами; забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішення суду, крім випадків, встановлених законом; обов'язковість рішень суду.
Спростовуючи доводи адміністративного позову ОСОБА_2, Ленінський районний суд м. Вінниці у власних обґрунтуваннях керується доводами наведеними у рішенні Вінницької міської ради № 2873 від 24.06.2010 р. та протесті прокурора м. Вінниці від 03.06.2010 р. щодо відсутності погодження ОСОБА_2 меж земельної ділянки № 8 із суміжними власниками, зокрема ОСОБА_5, та використання позивачем при оформленні документів на приватизацію вказаної земельної ділянки підробленого підпису ОСОБА_5
В ході ж апеляційного розгляду даної справи колегія суддів приходить до висновку, що в цій частині судом першої інстанції в розрізі положень ст. 129 Конституції України та ч. 3 ст. 2 КАС України, допущено порушення норм процесуального права, оскільки Ленінським районним судом м. Вінниці не було перевірено ні обґрунтованість винесення прокурором м. Вінниці протесту від 03.06.2010 р., ні обґрунтованість прийняття Вінницькою міською радою рішення № 2873 від 24.06.2010 р. Поза увагою суду залишився факт дотримання вказаними інстанціями принципів неупередженості, добросовісності та розсудливості при виконання покладених на них повноважень. Також, оскаржувана постанова суду першої інстанції не містить жодних оцінок дотримання відповідачем та третьою особою принципу рівності перед законом.
Всупереч визначеним Конституцією України основним засадам судочинства суд першої інстанції не навів жодного нормативно правого обґрунтування власних висновків. До того ж, посилаючись на факт використання ОСОБА_2 підробленого документа для приватизації земельної ділянки, Ленінським районним судом м. Вінниці не проведено жодних процесуальних дій, як то допит самої ОСОБА_5 та призначення судової експертизи для з'ясування факту підробки підпису останньої, не вказав жодної належним чином нормативно та доказово обґрунтованої обставини в підтвердження власних висновків. Доказів щодо встановлення факту підробки підпису та особи, яка це вчинила, в порядку кримінально-процесуального законодавства матеріали справи також не містять.
Що ж стосується законодавчої неврегульованості порядку оформлення технічної документації зі складання державного акта на право власності на земельну ділянку, судова колегія погоджується з доводами апелянта, поданими у змінах до апеляційної скарги, та вважає за необхідне керуватись положеннями Інструкції про порядок складання, видачі, реєстрації і зберігання державних актів на право приватної власності на землю, право колективної власності на землю, право власності на землю і право постійного користування землею, договорів на право тимчасового користування землею (в тому числі на умовах оренди) та договорів оренди землі, затвердженої Наказом Державного Комітету України по земельних ресурсах від 04.05.1999 р. N 43, (в редакції від 29.12.2003 р.) -надалі Інструкція.
Відповідно до п.1.1. Інструкції право власності на землю посвідчується державним актом на право власності на земельну ділянку.
Положеннями п.п. 1.12., 1.15 вказаної Інструкції визначено, що складання державного акта на право власності на земельну ділянку або право постійного користування земельною ділянкою при передачі або наданні земельних ділянок громадянам, підприємствам, установам, організаціям та об'єднанням громадян всіх видів проводиться після перенесення в натуру (на місцевість) меж земельної ділянки та закріплення їх довгостроковими межовими знаками встановленого зразка за затвердженим в установленому порядку проектом відведення цієї ділянки. Розробку ж технічної документації зі складання державного акта на право власності на земельну ділянку здійснюють суб'єкти господарювання, які отримали ліцензії на провадження господарської діяльності щодо проведення землевпорядних робіт, або територіальні органи земельних ресурсів.
Згідно п.п. 2.3., 2.4 Інструкції межі земельних ділянок, що передаються або надаються у власність чи у користування, відновлюються або переносяться в натуру (на місцевість) за наявними планово-картографічними матеріалами. Крайні поворотні точки кожної межі закріплюються довгостроковими межовими знаками встановленого зразка, крім випадків збігу вказаних поворотних точок меж з твердими точками на місцевості. Перенесення в натуру (на місцевість) або відновлення всіх поворотних точок меж земельної ділянки здійснюється геодезичними методами з прив'язкою не менше двох характерних закріплених поворотних точок до пунктів державної геодезичної мережі та до твердих точок на місцевості. Здійснюється кадастрова зйомка земельної ділянки з наступним вирахуванням координат поворотних точок меж (у державній або умовній системі координат) і площі ділянки. За результатами виконаних робіт складається кадастровий план земельної ділянки.
Як вбачається з наявного в матеріалах адміністративної справи Протоколу обстеження та погодження межі земельної ділянки громадянки ОСОБА_2 останній був складений фахівцем Подільського Державного підприємства геодезії, картографії та кадастру Івановою Н.А., за участю голови квартального комітету Семчук А.П. Позивач же в даному випадку виступав лише замовником вказаних робіт, не приймаючи при цьому жодної участі безпосередньо у проведенні обстеження та встановлення меж земельної ділянки № 8 в садовому товаристві "Берізка" П"ятничанського масиву. До того ж, даним протоколом встановлена відсутність будь-яких заперечень станом на 27.09.2004 р. суміжних землевласників.
Заповнення державних актів на право власності на земельну ділянку та на право постійного користування земельною ділянкою покладається на Центр державного земельного кадастру при Держкомземі України, регіональні, районні та міські центри державного земельного кадастру та їх структурні підрозділи і інші землевпорядні підприємства та організації (п.2.9 Інструкції)
Вказане в свою чергу свідчить, на думку судової колегії апеляційної інстанції, про безпідставність висновків відповідача та третьої особи, здійснених на підставі обставин викладених у скарзі власників ділянок суміжних з земельною ділянкою № 8 щодо неправомірного виготовлення ОСОБА_2 державного акту на землю та самовільного встановлення огорожі ділянки, оскільки вказані дії відносять до компетенції відповідних структур.
Що ж стосується тверджень, що містяться як в протесті прокурора м. Вінниці, так і в рішенні Вінницької міської ради щодо обов'язку позивача здійснити погодження меж власної ділянки із суміжними власниками, то в ході аналізу положень Інструкції, судова колегія дійшла висновку про безпідставність останніх, оскільки жодними правовими нормами, що регулюють дане питання, вказаний обов'язок громадян при оформленні технічної документації на право власності на земельну ділянку не визначений.
Посилання відповідача в оскаржуваному рішенні на вимоги ст. 198 Земельного Кодексу України суд також вважає безпідставними з таких міркувань.
Статтею 193 ЗК України, якою дано визначення державного земельного кадастру, встановлено, що Державний земельний кадастр - це єдина державна система земельно-кадастрових робіт, яка встановлює процедуру визнання факту виникнення або припинення права власності і права користування земельними ділянками та містить сукупність відомостей і документів про місце розташування та правовий режим цих ділянок, їх оцінку, класифікацію земель, кількісну та якісну характеристику, розподіл серед власників землі та землекористувачів. Державний земельний кадастр є основою для ведення кадастрів інших природних ресурсів.
Призначенням державного земельного кадастру є забезпечення необхідною інформацією органів державної влади та органів місцевого самоврядування, заінтересованих підприємств, установ і організацій, а також громадян з метою регулювання земельних відносин, раціонального використання та охорони земель, визначення розміру плати за землю і цінності земель у складі природних ресурсів, контролю за використанням і охороною земель, економічного та екологічного обґрунтування бізнес-планів та проектів землеустрою. (ст.194 ЗК України).
Однією із складових частин державного земельного кадастру є кадастрові зйомки, які, в свою чергу, включають в себе, зокрема, погодження меж земельної ділянки з суміжними власниками та землекористувачами (ст.ст. 196-198 ЗК України).
В силу ст. 204 ЗК України державний земельний кадастр ведеться уповноваженим органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів.
Таким чином, ведення державного кадастру, організація та здійснення пов'язаних із цим робіт покладено на відповідні органи влади, безпосередня участь громадян у цьому процесі не передбачена.
В свою чергу, за приписами ст. 56 Закону України «Про землеустрій» технічна документація із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право на земельну ділянку, включає:
а) пояснювальну записку;
б) технічне завдання на складання документів, що посвідчують право на земельну ділянку;
в) копії заяв фізичних або клопотання юридичних осіб;
г) матеріали польових геодезичних робіт і план земельної ділянки, складений за результатами кадастрової зйомки;
ґ) рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про надання або передачу земельної ділянки у власність або надання в користування, у тому числі на умовах оренди;
д) акт прийомки-передачі межових знаків на зберігання;
е) акт перенесення в натуру (на місцевість) меж охоронних зон, зон санітарної охорони, санітарно-захисних зон і зон особливого режиму використання земель за їх наявності;
є) кадастровий план земельної ділянки;
ж) перелік обмежень прав на земельну ділянку і наявні земельні сервітути.
Як вбачається з наведеного, вказаний перелік не містить обов'язкової наявності документу, що стверджує погодження меж земельних ділянок суміжними користувачами.
За таких обставин колегія суддів дійшла висновку про те, що, а ні відповідачем, а ні прокурором не доведено та не підтверджено належними доказами факт порушення ОСОБА_2 норм чинного законодавства щодо погодження меж земельної ділянки № 8 в садовому товаристві "Берізка" П"ятничанського масиву з суміжними власниками, у зв'язку з чим постанову суду першої інстанції слід скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
Окрім того, судова колегія звертає увагу на ту обставину, що відповідно до наказу Генерального прокурора України N 6гн від 15.04.2004 р., «Про організацію наглядової діяльності органів прокуратури щодо захисту прав і свобод громадян та інтересів держави», чинного на момент прийняття відповідачем опротестованого прокурором рішення, органи прокуратури здійснюють наглядові функції за додержанням і застосуванням законів лише відносно органів виконавчої влади та місцевого самоврядування при прийнятті, виданні правових актів.
Цим же наказом визначено:
- наглядові заходи застосовуються на рівні центральних і місцевих органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, контролюючих органів з урахуванням визначених пріоритетів.
- вважати першочерговим обов'язком своєчасне виявлення та опротестування незаконних нормативно-правових актів, оскільки їх дія одночасно поширюється на широке коло осіб. Визнати за доцільне здійснювати такі перевірки не рідше одного разу на квартал незалежно від надходження інформації про порушення закону (п.п. 2.1-2.2 наказу).
Вказане ж, в свою чергу, свідчить про обізнаність прокурора стосовно змісту всіх прийнятих органом місцевого самоврядування рішень та обов'язок своєчасно та відповідним чином реагувати на виявлені факти прийняття незаконних рішень органами місцевого самоврядування. Таким чином, даний факт дає підстави вважати, що рішення № 1075 "Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право на земельну ділянку та передачу земельних ділянок в приватну власність і оренду" ухвалене Вінницькою міською радою 04.03.2005 р., прийнято без порушення норм земельного законодавства, оскільки матеріали адміністративної справи не містять жодних доказів прокурорського реагування за наслідками прийнятих на сесії рішень.
Крім того, колегія суддів зазначає, що внесення, розгляд та задоволення протесту прокурора щодо рішення, винесеного понад 5 років тому, тобто поза межами строків, встановлених для оскарження таких рішень громадянами, ставить у нерівні умови громадян перед суб'єктами владних повноважень, що в свою чергу суперечить засадам та завданням адміністративного судочинства, а також не відповідає принципу верховенства права.
Водночас, проаналізувавши скаргу від 21.05.2010 р. власників земельних ділянок в садовому товаристві "Берізка" П"ятничанського масиву, суд апеляційної інстанції, з огляду на права власників цих земельних ділянок, дійшов висновку, що між сторонами може існувати цивільний спір стосовно права користування суміжними земельними ділянками, що не позбавляє останніх в загальному порядку звернутись до місцевого суду за захистом власних прав.
За таких обставин колегія суддів дійшла висновку про обґрунтованість доводів апеляційної скарги ОСОБА_2 та підтвердження її достатніми доказами, і недоведеність Вінницькою міською радою власної позиції та правових підстав винесення рішення № 2873 від 24.06.2010 р., у зв'язку з чим постанову Ленінського районного суду м. Вінниці слід скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
Керуючись ст.ст. 160, 167, 195, 196, 198, 202, 205, 207, 212, 254 КАС України, суд, -
1. Апеляційну скаргу задовольнити. Постанову Ленінського районного суду м.Вінниці від 24.11.2010 р. у справі № 2-а-2202/10/0212 скасувати.
2. Прийняти нову постанову:
Позов задовольнити.
Визнати неправомірними дії Вінницької міської ради в частині задоволення протесту прокурора м. Вінниці та скасування п.п 1.3 п. 1 і п.п. 2.3 п. 2 рішення Вінницької міської ради № 1075 від 04.03.2005 р. "Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право на земельну ділянку та передачу земельних ділянок в приватну власність і оренду".
Визнати протиправним та скасувати рішення Вінницької міської ради № 2873 від 24.06.2010 р. в частині задоволення протесту прокурора м. Вінниці та скасування п.п 1.3 п. 1 і п.п. 2.3 п. 2 рішення Вінницької міської ради № 1075 від 04.03.2005 р. "Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право на земельну ділянку та передачу земельних ділянок в приватну власність і оренду".
Стягнути з Державного бюджету України на користь позивача судові витрати в сумі 5,1 грн.
Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена в порядку і строки, передбачені ст.212 КАС України.
Постанова суду складена в повному обсязі 14.02.11 .
Головуючий Залімський І.Г.
Судді Аліменко В.О.
Мельник-Томенко Ж.М.