30 березня 2026 року
м. Київ
справа № 240/23207/24
адміністративне провадження № К/990/48656/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Коваленко Н.В., Тацій Л.В.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №240/23207/24
за позовом Акціонерного товариства «Житомиробленерго»
до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг
про визнання протиправною та скасування постанови,
за касаційною скаргою Акціонерного товариства «Житомиробленерго» на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2025 року (колегія у складі: головуючого судді Сапальової Т.В., суддів: Шидловського В.Б., Капустинського М.М.), -
Позивач є суб'єктом господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг. Регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю позивача здійснює відповідач, як постійно діючий центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом, який утворюється Кабінетом Міністрів України.
Верховний Суд, враховуючи межі касаційного перегляду, перевіряв правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм законодавства, які врегульовують підстави для проведення позапланової виїзної перевірки суб'єкта господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг під час дії воєнного стану.
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У листопаді 2024 року Акціонерне товариство «Житомиробленерго» (далі - позивач, Товариство) звернулося до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - відповідач, НКРЕКП), в якому просило визнати протиправною та скасувати постанову НКРЕКП від 13 листопада 2024 року №1930 «Про застосування санкцій до АТ «Житомиробленерго» за порушення Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії та недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії».
2. Обґрунтовуючи позов, Товариство, серед іншого, зазначало, що оскаржувана постанова НКРЕКП є протиправною та підлягає скасуванню, оскільки її прийнято за наслідками позапланового заходу державного контролю (перевірки), проведеного за відсутності визначених законодавством підстав та із порушенням установлених на це строків (збільшення строку проведення перевірки здійснено без відповідного рішення НКРЕКП); вид перевірки (позапланова виїзна), вказаний в постанові НКРЕКП про її призначення, не відповідав фактичному її характеру, адже перевірка була проведена не за місцем знаходження суб'єкта господарювання. Також у ході проведення перевірки не було враховано доводів позивача та даних НЕК «Укренерго» щодо відсутності випадків невиконання Товариством розпоряджень диспетчерів. В порушення вимог Закону України від 17 лютого 2022 року №2073-IX «Про адміністративну процедуру» (далі - Закон №2073-IX) у оскаржуваній постанові не наведено обставин щодо вчинення Товариством конкретних видів порушень, доказів на їх підтвердження, не зазначено про врахування чи не врахування доводів позивача, зокрема щодо систематичного розміщення інформації про застосування заходів аварійного розвантаження на власному вебсайті Товариства й не передбачення актуалізації даних про графіки погодинних відключень кожні 60 хвилин.
Підсумовуючи, позивач стверджував, що порушення відповідачем вимог законодавства при призначенні і проведенні перевірки, недоліки самої оскаржуваної постанови є тими достатніми підставами, які зумовлюють задоволення позову.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 27 травня 2025 року позов задоволено; визнано протиправною та скасовано постанову НКРЕКП від 13 листопада 2024 року №1930 «Про застосування санкцій до АТ «Житомиробленерго» за порушення Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії та недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії».
4. Своє рішення суд першої інстанції обґрунтував тим, що правових підстав для позапланового заходу державного контролю (перевірки) щодо Товариства не було; до того ж, така перевірка проведена відповідачем з пропуском встановленого статтею 19 Закону України від 22 вересня 2016 року №1540-VIII «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (далі - Закон №1540-VIII) строку. Також в порушення вимог частини сьомої статті 19 Закону №1540-VIII в ході перевірки НКРЕКП досліджувалися питання, які не були зазначені у посвідченнях на проведення такої.
Окрім того, за висновком суду першої інстанції, оскаржувана постанова НКРЕКП від 13 листопада 2024 року №1930 прийнята без дотримання вимог статті 77 Закону України від 13 квітня 2017 року №2019-VIII «Про ринок електричної енергії» (далі - Закон №2019-VIII), адже не містить обґрунтованого висновку про наявність в діях чи бездіяльності Товариства конкретних правопорушень на ринку електричної енергії, за вчинення яких до відповідних учасників ринку можуть застосовуватися санкції, а також містить санкцію, не передбачену означеною статтею Закону №2019-VIII.
5. Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 16 жовтня 2025 року скасував рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 27 травня 2025 року та ухвалив нову постанову, якою відмовив у задоволенні позову Товариства.
6. Ухвалюючи таке рішення, апеляційний суд виходив із того, що НКРЕКП проведено позапланову виїзну перевірку дотримання Товариством вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу електричної енергії за наявності обґрунтованих та передбачених чинним законодавством підстав, в межах повноважень, наданих НКРЕКП як Регулятору, та з дотриманням встановленої процедури. Враховуючи обставини, зафіксовані в акті перевірки, згаданий суд визнав обґрунтованим висновок відповідача про порушення Товариством Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії та недотримання вимог нормативно-правових актів, які регулюють функціонування ринку електричної енергії, а тому дійшов переконання, що оскаржувана постанова відповідає вимогам чинного законодавства, є правомірною та підстави для її скасування відсутні.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та їх обґрунтування
7. Не погоджуючись із постановою суду апеляційної інстанції, Товариство подало до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2025 року, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 27 травня 2025 року залишити в силі.
8. Як на підставу для касаційного оскарження судового рішення, вказує на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) й те, що суд апеляційної інстанції, ухвалюючи постанову у цій справі, неправильно застосував положення частини сьомої статті 19 Закону №1540-VIII у аспекті права НКРЕКП або іншого органу державної влади шляхом прийняття підзаконного нормативно-правового акта встановлювати додаткові підстави продовження (перенесення) строків перевірки, які не передбачені законом, та чи може такий підзаконний акт змінювати чи доповнювати законодавче регулювання. Стверджує про відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування вказаних законодавчих норм та необхідність формування такого.
По суті посилається на помилковість висновків апеляційного суду про необґрунтованість заявлених позовних вимог, зважаючи на: відсутність у НКРЕКП підстав виключати будь-які дні із загального строку проведення позапланової перевірки; відсутність законної підстави для призначення позапланової виїзної перевірки Товариства; невідповідність оскаржуваної постанови НКРЕКП вимогам Законів №2019-VIII та №2073-IX. При цьому вважає, що суд першої інстанції обґрунтовано встановив зазначені порушення, допущені відповідачем, та дійшов правильного висновку про необхідність скасування постанови НКРЕКП від 13 листопада 2024 року №1930 як протиправної.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
9. 25 листопада 2025 року в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.
10. За наслідками автоматизованого розподілу судової справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Стеценка С.Г., суддів: Коваленко Н.В., Тацій Л.В.
11. Ухвалою Верховного Суду від 26 листопада 2025 року відкрито касаційне провадження за означеною касаційною скаргою.
12. НКРЕКП у поданому до Верховного Суду відзиві на касаційну скаргу проти доводів та вимог останньої заперечила, вважаючи їх безпідставними й такими, що не підлягають задоволенню.
13. Ухвалою Верховного Суду від 30 березня 2026 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
Стислий виклад обставин справи, встановлених судами першої та апеляційної інстанцій
14. Підґрунтям, фактичними підставами, які зумовили оспорюване правозастосування, стали такі обставини.
15. До НКРЕКП надійшов лист НЕК «Укренерго» від 06 вересня 2024 року №01/55461, у якому зазначалося, що за результатами проведених спільних заходів Держенергонагляду та НЕК «Укренерго» щодо перевірок введення операторами систем розподілу протиаварійних заходів встановлено, що протягом червня та липня 2024 року оператори систем розподілу, зокрема Товариство, не дотримувалось в повному обсязі встановленого нормативно-правовими актами з питань електроенергетики порядку застосування протиаварійних заходів з припинення постачання електричної енергії споживачам, яке вводиться оперативними командами НЕК «Укренерго», та такі дії впливають на справедливе застосування графіків погодинного відключення до споживачів електричної енергії, що, у свою чергу, призводить до зростання соціальної напруги серед населення України. Враховуючи зазначене, на думку НЕК «Укренерго», в діях, зокрема Товариства, можуть бути ознаки порушень ліцензійних умов з розподілу електричної енергії, затверджених постановою НКРЕКП від 27 грудня 2017 року №1470, в частині невиконання ним вимог: підпункту 31 пункту 2.2 щодо обов'язку ліцензіата припиняти електроживлення споживача у порядку та у випадках, визначених кодексом системи розподілу та правилами роздрібного ринку; підпункту 52 пункту 2.2 щодо обов'язку ліцензіата дотримуватися стандартів операційної безпеки.
16. 17 вересня 2024 року НКРЕКП прийнято постанову №1624, якою відповідно до пункту 2 частини сьомої статті 19 Закону №1540-VIII, постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року №303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» (далі - Постанова №303), з урахуванням листа НЕК «Укренерго» від 06 вересня 2024 року №01/55461, вирішено провести позапланову виїзну перевірку Товариства у частині питань, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу.
17. На підставі означеної постанови та посвідчень на проведення позапланової виїзної перевірки від 26 вересня 2024 року №134 та від 11 жовтня 2024 року №153 посадовими особами НКРЕКП у період з 01 по 17 жовтня 2024 року проведено позапланову виїзну перевірку Товариства, за результатами якої складено акт від 17 жовтня 2024 року №360, у якому зафіксовано порушення позивачем вимог:
1) підпункту 21 пункту 2.2 Ліцензійних умов, якими передбачено зберігати інформацію, необхідну для аналізу якості послуг з розподілу електричної енергії, включаючи інформацію щодо надійності електропостачання, якості електричної енергії, комерційної якості надання послуг з розподілу електричної енергії, у порядку встановленому НКРЕКП;
2) підпункту 31 пункту 2.2 Ліцензійних умов, якими передбачено обов'язок ліцензіата припиняти елетроживлення споживача у порядку та у випадках, визначених кодексом системи розподілу та правилами роздрібного ринку;
3) підпункту 32 пункту 2.2 Ліцензійних умов, якими передбачено відновлювати електроживлення споживача у порядку та у випадках, визначених кодексом системи розподілу та правилами роздрібного ринку;
4) підпункту 52 пункту 2.2 Ліцензійних умов, якими передбачено обов'язок ліцензіата в частині дотримання стандартів операційної безпеки;
5) частини 6 статті 44 Закону №2019-VIII у частині незабезпечення беззаперечного виконання усіх оперативних команд і розпоряджень оператора системи передачі;
6) пункту 1 частини 3 статті 46 Закону №2019-VIII, яким встановлено, що оператор системи розподілу зобов'язаний дотримуватися ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу електричної енергії та інших нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії;
7) пункту 10.5.4 глави 10.5 розділу Х Кодексу систем розподілу, яким встановлено, що порядок застосування аварійного розвантаження повинен забезпечувати мінімізацію наслідків таких заходів для споживачів та не дискреційне ставлення до всіх Користувачів, на яких впливають ці заходи;
8) пункту 10.5.8 глави 10.5 розділу Х Кодексу систем розподілу, яким встановлено, що при застосуванні аварійного розвантаження оперативним персоналом ОСР він не повинен допускати дискримінацію між Користувачами (споживачами та/або електропостачальниками) та має забезпечувати максимально можливий рівномірний розподіл обсягів зниження споживання між споживачами;
9) пункту 10.5.12 глави 10.5 розділу Х Кодексу систем розподілу, яким встановлено, що ОСР повинен повідомляти споживачів, електропостачальників та органи місцевого самоврядування про застосування заходів аварійного розвантаження не пізніше ніж за 1 годину до початку обмеження (або у разі несподіваної аварійної ситуації - невідкладно після фактичного застосування таких аварійних заходів (ГАВ, СГАВ, ГПВ, САВН, АЧР) шляхом розміщення відповідної інформації на власному вебсайті, через кол-центри та за допомогою інших засобів зв'язку, визначених в договорі про надання послуг з розподілу, із зазначенням причин застосування цих заходів, часу початку та часу закінчення (фактичного або очікуваного), обсягів розвантаження по системі розподілу ОСР;
10) пункту 1.5 глави 1 розділу VII Кодексу системи передачі, затвердженого постановою НКРЕКП від 14 березня 2018 року №309, яким встановлено, що усі оперативні команди і розпорядження ОСП, які надаються ним при виконанні функцій з диспетчерського управління, підлягають беззаперечному виконанню користувачами системи передачі/розподілу, за винятком випадків, передбачених пунктом 4.11 глави 4 цього розділу;
11) підпункту 3 пункту 2.3 Типового договору про надання послуг з диспетчерського (оперативно-технологічного) управління, що є додатком 7 до Кодексу системи передачі, в якому зазначено, що до функцій ОСР в частині взаємовідносин з ОСП (РДЦ) з питань ОДУ належить, зокрема, виконання оперативних команд та розпоряджень ЧД РДЦ з примусового зниження електроспоживання та потужності (графіки обмежень, аварійних відключень, тощо) на величину і в терміни, визначені ЧД РДЦ;
12) підпункту 6 пункту 1 Постанови НКРЕКП від 26 березня 2022 року №349, яким встановлено, зокрема, що оператори систем розподілу мають забезпечити розміщення на власному офіційному веб-сайті в мережі Інтернет інформації про час початку та закінчення перерви електроживлення об'єкта споживача із зазначенням назв населених пунктів, вулиць, будинків, корпусів, тощо та назв перерв (планова, аварійна, застосування графіків обмеження споживачів) та актуалізації зазначеної інформації кожні 60 хвилин.
18. На підставі вказаного акту НКРЕКП прийнято постанову від 13 листопада 2024 року №1930 «Про застосування санкцій до АТ «Житомиробленерго» за порушення Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії та недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії», якою до Товариства застосовано застереження про недопущення надалі порушень Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії та недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, а також застосовано штраф у розмірі 413049,00 грн.
19. Не погоджуючись із указаною постановою НКРЕКП, Товариство звернулося із цим позовом до суду за захистом своїх прав.
Позиція Верховного Суду
20. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів виходить із такого.
21. Згідно із статтею 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
22. Правовий статус НКРЕКП, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення визначено Законом №1540-VIII, відповідно до статей 1, 3 якого (тут і надалі в редакції, чинній на момент виникнення спірних відносин) НКРЕКП (далі також - Регулятор), є постійно діючим центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який утворюється Кабінетом Міністрів України. Регулятор є колегіальним органом, що здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб'єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб'єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Регулятор здійснює державне регулювання, зокрема, шляхом державного контролю та застосування заходів впливу.
23. Особливості здійснення державного контролю НКРЕКП на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг врегульовано статтями 19, 22 Закону №1540-VIII та приписами Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженому постановою НКРЕКП від 14 червня 2018 року №428 (зі змінами) (далі - Порядок №428).
24. Відповідно до частин першої, другої, третьої, п'ятої статті 19 Закону №1540-VIII Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб'єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, та суб'єктами, що належать до особливої групи споживачів у розумінні Закону №2019-VIII, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.
Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора. Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.
За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки. Один примірник акта про результати перевірки передається суб'єкту, щодо якого здійснювалася перевірка, або уповноваженій ним особі.
У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання Регулятора, за результатами якого Регулятор приймає рішення про застосування до суб'єкта, щодо якого здійснювалася перевірка, санкції, передбаченої цим Законом.
25. Водночас, як установлено частиною сьомою статті 19 Закону №1540-VIII, підставою для проведення позапланової виїзної перевірки є: 1) подання суб'єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, або суб'єктом, що належить до особливої групи споживачів, письмової заяви про здійснення заходу державного контролю; 2) обґрунтоване звернення фізичної або юридичної особи про порушення суб'єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, або суб'єктом, що належить до особливої групи споживачів, її законних прав; 3) обґрунтоване звернення суб'єктів господарювання та споживачів про порушення суб'єктом природної монополії, оператором малої системи розподілу законодавства з питань доступу до електричних/теплових/газових мереж та/або порушення ліцензійних умов; 4) перевірка виконання рішень Регулятора щодо усунення порушень вимог законодавства, прийнятих за результатами планових або позапланових перевірок; 5) перевірка достовірності наданих Регулятору даних у звітності або в інших документах.
Під час проведення позапланової виїзної перевірки з'ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для проведення позапланової перевірки, з обов'язковим зазначенням цих питань у посвідченні на проведення перевірки.
У разі виявлення під час проведення позапланової виїзної перевірки однорідних порушень або таких, що прямо випливають із питань, необхідність перевірки яких стала підставою для проведення позапланової перевірки, Регулятор має право перевіряти такі порушення із подальшим застосуванням до суб'єкта господарювання відповідальності, передбаченої законодавством.
26. Аналогічні за своїм змістом положення містилися і у Главі 4 Порядку №428 (у редакції, чинній на момент виникнення спірних відносин).
27. Отже, здійснюючи державний контроль за дотриманням суб'єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, та суб'єктами, що належать до особливої групи споживачів у розумінні Закону №2019-VIII, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, у НКРЕКП (Регулятора) виникає право на проведення позапланової виїзної перевірки таких суб'єктів за умови наявності визначених частиною сьомою статті 19 Закону №1540-VIII підстав для її проведення (правова підстава).
28. В контексті правовідносин, які склалися між учасниками цієї справи, слід зазначити, що у відповідності до правової позиції, яка неодноразово та послідовно висловлювалась у постановах Верховного Суду, зокрема, але не виключно від 04 лютого 2019 року у справі №807/242/14, від 31 січня 2023 року у справі №540/1245/20, від 19 квітня 2024 року у справі №260/1885/19, від 18 лютого 2026 року у справі №810/2305/17 та інших, перевірка є способом реалізації владних управлінських функцій контролюючим органом як суб'єктом владних повноважень, який зобов'язаний діяти тільки на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України. Невиконання вимог закону щодо підстави для проведення перевірки призводить до визнання перевірки незаконною та не породжує правових наслідків такої перевірки. Акт такої перевірки, виходячи із положень щодо допустимості доказів, закріплених частиною другою статті 74 КАС України, не може визнаватися допустимим доказом у справі, оскільки одержаний з порушенням порядку, встановленого законом. Враховуючи викладене, установивши порушення процедури проведення перевірки, її підстав, наслідком чого є визнання протиправними її результатів, суд може не переходити до аналізу інших обставин, що слугували підставою ухвалення суб'єктом владних повноважень індивідуальних актів.
29. У справі, яка розглядається, судами встановлено, що позапланова виїзна перевірка Товариства, за наслідками й на підставі якої прийнята оскаржувана постанова, була проведена НКРЕКП у жовтні 2024 року.
30. Одночасно з цим, колегія суддів зазначає, що загальновідомим є факт введення Указом Президента України від 24 лютого 2022 року №64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні», на підставі пропозицій Ради національної безпеки і оборони України, відповідно до пункту 20 частини першої статті 106 Конституції України, Закону України «Про правовий режим воєнного стану», з 5 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року на території України воєнного стану, який діяв як під час проведення позапланового заходу державного контролю (перевірки) позивача, так і розгляду судами попередніх інстанцій цієї справи.
31. Своєю чергою, 13 березня 2022 року Кабінет Міністрів України прийняв Постанову №303, згідно пункту 1 якої (тут і надалі у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) Урядом постановлено припинити проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24 лютого 2022 року №64/2022.
32. Як установлено пунктом 2 цієї Постанови №303 (у відповідній редакції), за наявності загрози, що має негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров'я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави, а також для виконання міжнародних зобов'язань України протягом періоду воєнного стану дозволити здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) на підставі рішень центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідних сферах.
33. За правилами пункту 3 Постанови №303 (у відповідній редакції) протягом періоду воєнного стану за наявності загрози, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров'я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави, планові та позапланові заходи державного нагляду (контролю) за дотриманням суб'єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов здійснюються за рішенням НКРЕКП.
34. Зміст наведених положень дає підстави для висновку, що НКРЕКП протягом періоду воєнного стану, як виняток, має право на проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням суб'єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов лише за наявності загрози, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров'я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави.
35. Іншими словами, проведення НКРЕКП перевірок в умовах введеного воєнного стану - це виключення із загального правила про заборону їх проведення і наявність таких виключень підлягає доведенню в кожному конкретному випадку. Це зумовлено тим, що воєнний стан як особливий правовий режим вимагає вчинення уповноваженими суб'єктами стратегічних та оперативних заходів, спрямованих на захист держави, здійснення яких водночас пов'язане з небезпекою для життя і здоров'я.
36. Такий же підхід до застосування норм права щодо заборони на проведення перевірок НКРЕКП в умовах воєнного стану продемонстровано Верховним Судом, зокрема у постанові від 28 листопада 2025 року у справі №160/4625/23, який враховується при касаційному перегляді цієї справи, й Суд, зважаючи на положення частини третьої статті 341 КАС України, не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги.
37. Як вже зазначалося вище, позапланова виїзна перевірка Товариства була проведена на підставі постанови НКРЕКП від 17 вересня 2024 року №1624 у зв'язку із зверненням НЕК «Укренерго» (лист від 06 вересня 2024 року №01/55461) щодо можливих ознак порушення позивачем ліцензійних умов з розподілу електричної енергії.
38. Разом з тим, враховуючи наведені законодавчі положення, ні суд першої, ні апеляційної інстанції не навели відповідних мотивів, з посиланням на конкретні дані (інформацію) та підтверджуючі їх відповідні документи (тобто належні, достатні і допустимі докази), які б свідчили, що ймовірні порушення Товариством законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, необхідність перевірки яких зумовила звернення НЕК «Укренерго» й в подальшому стала підставою для проведення відповідачем позапланової перевірки під час дії воєнного стану, створювали загрозу, характер якої свідчив саме про значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров'я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави. Не обґрунтовано наявності таких обставин і у постанові НКРЕКП від 17 вересня 2024 року №1624, на підставі якої проведено позаплановий захід державного нагляду (контролю).
39. Натомість, перевірка та встановлення таких обставин має першочергове та суттєве значення для правильного вирішення спору, оскільки останні безпосередньо впливають на встановлення чи спростування обставин наявності/відсутності у НКРЕКП законних підстав для проведення означеного заходу державного нагляду (контролю) стосовно Товариства під час дії воєнного стану, й, як наслідок, необхідності переходу судом до аналізу інших обставин, що слугували підставою ухвалення відповідачем оскаржуваної постанови від 13 листопада 2024 року №1930.
40. Відповідно, висновки суду першої інстанції про наявність підстав для скасування постанови НКРЕКП від 13 листопада 2024 року №1930 та протилежні таким висновки апеляційного суду про її законність не можна визнати повними, всебічними та обґрунтованими й такі недоліки унеможливлюють формулювання правового висновку по суті цього спору.
41. Велика Палата Верховного Суду висловила та послідовно застосовує правову позицію, за змістом якої повноваження органів влади є законодавчо визначеними, а суд діє згідно з презумпцією «Jura novit curia» («Суд знає закони»). Велика Палата Верховного Суду, зокрема зазначила, що саме на суд покладено обов'язок надати правову кваліфікацію відносинам сторін виходячи із фактів, установлених під час розгляду справи, та визначити, яка правова норма підлягає застосуванню для вирішення спору (пункти 84, 86 Постанови Великої Палати Верховного Суду від 04 грудня 2019 року у справі №917/1739/17), а також, що неправильна юридична кваліфікація сторонами спірних правовідносин не звільняє суд від обов'язку застосувати для вирішення спору належні приписи юридичних норм (пункт 144 постанови Великої Палати Верховного Суду від 12 червня 2019 року у справі №487/10128/14-ц).
42. Вимоги частини четвертої статті 9 КАС України зобов'язують суд до активної ролі в судовому процесі, в тому числі до офіційного з'ясування всіх обставин справи і у відповідних випадках до витребування тих доказів, яких, на думку суду, не вистачає для належного встановлення обставин у справі, що розглядається.
43. Як встановлено статтею 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
44. Установивши передчасність висновків судів першої та апеляційної інстанцій, касаційний суд позбавлений можливості прийняти нове судове рішення, оскільки відповідно до частини другої статті 341 КАС України не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним.
45. Враховуючи вказане, судові рішення підставі статті 353 КАС України підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції, в ході проведення якого необхідно врахувати викладене, всебічно і повно з'ясувати всі фактичні обставини справи з перевіркою їх належними та допустимими доказами та прийняти обґрунтоване і законне судове рішення.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 359 КАС України, Суд
Касаційну скаргу Акціонерного товариства «Житомиробленерго» задовольнити частково.
Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 27 травня 2025 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2025 року скасувати.
Справу №240/23207/24 направити на новий розгляд до Житомирського окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
СуддіС.Г. Стеценко Н.В. Коваленко Л.В. Тацій