15 жовтня 2025 року
м. Київ
справа № 372/3028/21
провадження № 61-14940св24
Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду:
головуючого - Червинської М. Є.,
суддів: Зайцева А. Ю., Коротенка Є. В. (суддя-доповідач), Коротуна В. М., Тітова М. Ю.,
учасники справи:
позивач - керівник Обухівської окружної прокуратури Київської області в інтересах держави в особі територіальної громади смт Козин Обухівського району Київської області,
відповідачі: Козинська селищна рада Обухівського району Київської області, ОСОБА_1 ,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи касаційні скарги ОСОБА_1 та Козинської селищної ради Обухівського району Київської області на постанову Київського апеляційного суду від 19 липня 2023 року у складі колегії суддів: Рейнарт І. М., Кирилюк Г. М., Борисової О. В.,
Описова частина
Короткий зміст позовних вимог
У серпні 2021 року керівник Обухівської окружної прокуратури Київської області в інтересах держави в особі територіальної громади смт Козин Обухівського району Київської області звернувся до суду з позовом до Козинської селищної ради Обухівського району Київської області, ОСОБА_1 про визнання недійсними рішень, договору оренди земельних ділянок.
В обґрунтування позову посилався на те, що до Обухівської окружної прокуратури Київської області надійшло клопотання Головного управління Держгеокадастру у Київській області № 138-ДК/0006/КВ/06/01/-21 від 15 березня 2021 року з питань дотримання вимог земельного законодавства за об'єктом - земельною ділянкою.
Перевіркою встановлено, що рішенням двадцять першої сесії Козинської селищної ради п'ятого скликання від 16 грудня 2008 року № 28/73 затверджено матеріали попереднього погодження місця розташування земельної ділянки, орієнтовною площею 0,4 га, для рекреаційних цілей в районі АДРЕСА_1. Надано дозвіл ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в користування (на умовах оренди) орієнтовною площею 0,4 га.
Рішенням двадцять восьмої сесії Козинської селищної ради п'ятого скликання від 16 вересня 2009 року № 40/97 затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду, площею 0,1142 га, для рекреаційних цілей, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 . Передано ОСОБА_1 в оренду строком на 49 років земельну ділянку, площею 0,1142 га, для рекреаційних цілей.
Земельній ділянці присвоєно кадастровий номер 3223155400:04:014:0028.
Надалі, 03 лютого 2010 року, між Козинською селищною радою та ОСОБА_1 укладено договір оренди земельної ділянки, посвідчений приватним нотаріусом Обухівського районного територіального округу Київської області Чеботар С. І. за № 247, та підписано акт приймання-передачі земельної ділянки з кадастровим номером 3223155400:04:014:0028, площею 0,1142 га для рекреаційних цілей.
У подальшому рішенням сімдесят третьої сесії Козинської селищної ради сьомого скликання від 11 вересня 2019 року № 27/27 затверджено технічну документацію із землеустрою щодо поділу земельної ділянки Козинської селищної ради, що перебуває у користуванні на умовах оренди ОСОБА_1 для рекреаційних цілей за адресою: АДРЕСА_1, та поділено земельну ділянку з кадастровим номером 3223155400:04:014:0028 на земельні ділянки площами 0,0403 га (кадастровий номер 3223155400:05:105:0076) та 0,0739 га (кадастровий номер 3223155400:05:105:0077).
У зв'язку з викладеним вище, 29 листопада 2019 року між Козинською селищною радою та ОСОБА_1 укладено договір про внесення змін до договору оренди земельної ділянки, посвідчений приватним нотаріусом Обухівського районного територіального округу Київської області Чеботар С. І. за № 1502.
Прокурор посилався, зокрема на те, що згідно листа Дніпровського басейнового управління водних ресурсів від 26 червня 2009 року № ІС/8-789, спірна земельна ділянка, площею 0,1142 га, розташована в прибережній захисній смузі річки Козинка, що відповідно до приписів статей 4, 88 Водного кодексу України дає підстави стверджувати, що ділянка відведена за рахунок земель водного фонду.
Водночас, висновок державної експертизи землевпорядної документації не надавався, що підтверджується актом перевірки від 12 лютого 2021 року № 138-ДК/52/АП/9/01/-21, а тому вищезазначений проект землеустрою затверджений з порушенням вимог частин другої, п'ятої, сьомої статті 123, частини третьої статті 183 Земельного кодексу України, статті 9 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації», пункту 1.14 Інструкції, затвердженої наказом Держкомзему від 04 травня 1999 року № 43.
Крім того, Обухівською окружною прокуратурою встановлено, що рішенням вісімдесят шостої сесії Козинської селищної ради від 03 червня 2020 року № 13/11 затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки з кадастровим номером 3223155400:05:105:0076, яким змінюється цільове призначення з «для будівництва та обслуговування об'єктів рекреаційного призначення» на «для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд». Вказана земельна ділянка сформована за результатом поділу земельної ділянки з кадастровим номером 3223155400:04:014:0028 на підставі технічної документації із землеустрою (код документації 2019МФ28КИОБ00014).
Прокурор стверджував, що під час вивчення вказаної технічної документації встановлено, що за результатами поділу земельної ділянки з кадастровим номером 3223155400:04:014:0028 сформовано дві земельні ділянки з кадастровими номерами 3223155400:05:105:0076 та 3223155400:05:105:0077.
Земельна ділянка з кадастровим номером 3223155400:05:105:0077 безпосередньо прилягає до річки Козинка. Згідно кадастрового плану земельної ділянки довжина лінії № 6 (відстань від урізу води до межі ділянки) складає 23,42 м.
У свою чергу, згідно кадастрового плану земельної ділянки 3223155400:04:014:0028 (що міститься в проекті землеустрою 2009 року), довжина визначеної прибережної захисної смуги складає 25 м.
Вищезазначене свідчить, що під час поділу земельної ділянки з кадастровим номером 3223155400:04:014:0028 на земельні ділянки з кадастровими номерами 3223155400:05:105:0076 та 3223155400:05:105:0077, на земельній ділянці з кадастровим номером 3223155400:05:105:0076 повинна була визначатись прибережна захисна смуга довжиною 1,58 м. Проте, технічна документація із землеустрою вищевказаних даних не містить.
Прокурор вважав, що вказана обставина стала підставою для можливості зміни цільового призначення земельної ділянки з кадастровим номером 3223155400:05:105:0076 на землі житлової та громадської забудови, що є порушенням вимог земельного та водного законодавства.
Прокурор стверджував, що фактичний розмір і межі прибережної захисної смуги визначені нормами закону, а проект землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги є лише документом, який містить графічні матеріали та відомості про обчислену площу в розмірі й межах, встановлених законодавством.
Водночас, відсутність проекту та не визначення відповідними органами державної влади на території межі прибережної захисної смуги в натурі не може трактуватися як відсутність самої прибережної захисної смуги та можливість до її встановлення передавати у приватну власність ділянки, що підпадає під нормативно визначену зону від урізу води.
Таким чином, при наданні у власність чи користування земельних ділянок навколо водних об'єктів необхідно враховувати положення щодо меж водоохоронних зон та прибережних захисних смуг шляхом урахування при розгляді матеріалів про надання цих земельних ділянок нормативних розмірів прибережних захисних смуг, встановлених статтею 88 Водного кодексу України, та орієнтовних розмірів і меж водоохоронних зон, що визначаються відповідно до Порядку визначення меж, з урахуванням конкретної ситуації.
Прокурор вважав, що оскаржувані рішення суперечать вимогам чинного законодавства, тому мають бути визнані недійсними, як і договір оренди земельної ділянки, що укладений між Козинською селищною радою та ОСОБА_1 03 лютого 2010 року та всі внесені зміни до цього договору.
Посилаючись на викладені обставини, прокурор просив суд:
визнати недійсним рішення двадцять восьмої сесії Козинської селищної ради п'ятого скликання від 16 вересня 2009 року № 40/97 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду гр. ОСОБА_1 для рекреаційних цілей»;
визнати недійсним рішення сімдесят третьої сесії Козинської селищної ради сьомого скликання від 11 вересня 2019 року № 27/27 «Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки Козинської селищної ради, що перебуває в користуванні на умовах оренди у гр. ОСОБА_1 для рекреаційних цілей»;
визнати недійсним рішення вісімдесят шостої сесії Козинської селищної ради сьомого скликання від 03 червня 2020 року № 13/11 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, на якій змінюється цільове призначення з «для будівництва та обслуговування об'єктів рекреаційного призначення» на «для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)» гр. ОСОБА_1 »;
визнати недійсним договір оренди земельної ділянки, що укладений між Козинською селищною радою та ОСОБА_1 03 лютого 2010 року та посвідчений приватним нотаріусом Обухівського районного нотаріального округу Київської області Чеботар С. І., та всіх внесених змін до договору;
стягнути з відповідачів на користь Київської обласної прокуратури судові витрати.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
Рішенням Обухівського районного суду Київської області від 14 лютого 2022 року у задоволенні позову відмовлено.
Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що перебування ділянки в складі прибережної захисної смуги є обмеженням (обтяженням) у використанні, а не цільовим призначенням земельної ділянки. Зміна цільового призначення земельної ділянки здійснювалась у 2019 році згідно з затвердженим у 2013 році Детальним планом території. При цьому, зміна цільового призначення земельної ділянки не призводить до скасування або зміни розміру прибережної захисної смуги.
Надаючи оцінку доводам позивача щодо незаконності передачі в оренду, поділ та зміну цільового призначення земельної ділянки, неможливості перебування вказаної земельної ділянки у користуванні відповідача ОСОБА_1 , місцевий суд вказав, що такі обставини прокурором не доведено належними доказами.
Суд відхилив посилання позивача на порушення при розробці проектної документації на спірну земельну ділянку, зазначивши, що такі дії не залежали від волі відповідачів у справі, а забезпечувались відповідними і уповноваженими на те органами, у зв'язку із чим наведені доводи не можуть бути підставою для задоволення позову.
При вирішені спору суд врахував, що земельна ділянка, яка передана у власність ОСОБА_1 , не вибула з володіння територіальної громади.
На підставі викладеного, суд не вбачав підстав для задоволення позову прокурора.
Не погодившись із вказаним судовим рішенням, заступник керівника Київської обласної прокуратури звернувся до суду з апеляційною скаргою.
Короткий зміст постанови суду апеляційної інстанції
Постановою Київського апеляційного суду від 19 липня 2023 року апеляційну скаргу заступника керівника Київської обласної прокуратури задоволено, рішення Обухівського районного суду Київської області від 14 лютого 2022 року скасовано та ухвалено нове судове рішення, яким позов задоволено.
Визнано недійсним рішення двадцять восьмої сесії Козинської селищної ради п'ятого скликання від 16 вересня 2009 року № 40/97 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду гр. ОСОБА_1 для рекреаційних цілей».
Визнано недійсним рішення сімдесят третьої сесії Козинської селищної ради сьомого скликання від 11 вересня 2019 року № 27/27 «Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки Козинської селищної ради, що перебуває в користуванні та на умовах оренди у гр. ОСОБА_1 для рекреаційних цілей».
Визнано недійсним рішення вісімдесят шостої сесії Козинської селищної ради сьомого скликання від 03 червня 2020 року № 13/11 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, на якій змінюється цільове призначення з «для будівництва та обслуговування об'єктів рекреаційного призначення» на «для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)» гр. ОСОБА_1 ».
Визнано недійсним договір оренди земельної ділянки, що укладений між Козинською селищною радою та ОСОБА_1 03 лютого 2010 року та посвідчений приватним нотаріусом Обухівського районного нотаріального округу Київської області Чеботар С. І., та всіх внесених змін до договору.
Вирішено питання про розподіл судових витрат.
Постанова суду апеляційної інстанції мотивована тим, що проект відведення в оренду ОСОБА_1 земельної ділянки, площею 0,1142 га, з кадастровим номером 3223155400:04:014:0028, яка розташована в прибережній захисній смузі річки Козинка, не був предметом державної експертизи, чим були порушені вимоги статті 123 Земельного кодексу України та статтей 9, 35 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації», у зв'язку із чим рішення Козинської селищної ради «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду ОСОБА_1 для рекреаційних цілей» було прийнято з порушенням вимог законодавства України.
Оскільки при укладенні договору оренди земельної ділянки вимоги Земельного та Водного кодексів України не дотримані, розпорядження про передачу в оренду земельної ділянки є незаконним, тому наявні визначені статтями 203, 215 Цивільного кодексу України правові підстави для визнання укладеного на підставі такого розпорядження договору оренди землі недійсним.
Крім цього, апеляційний суд встановив, що у результаті поділу земельної ділянки, площею 0,1142 га, з кадастровим номером 3223155400:04:014:0028, було утворено дві земельні ділянки: площами 0,0403 га (кадастровий номер 3223155400:05:105:0076) та 0,0739 га (кадастровий номер 3223155400:05:105:0077).
Згідно з кадастровими планами указаних земельних ділянок вони розташовані в прибережній захисній смузі річки Козинка, а саме: земельна ділянка, площею 0,0739 га з кадастровим номером 3223155400:05:105:0077 розташована уздовж урізу від води шириною 23,42 м, а земельна ділянка, площею 0,0403 га з кадастровим номером 3223155400:05:105:0076, розташована у прибережній захисній смузі шириною 1,58 м.
Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
05 листопада 2024 року Козинська селищна рада Обухівського району Київської області через засоби поштового зв'язку звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою на постанову Київського апеляційного суду від 19 липня 2023 року.
У касаційній скарзі заявник просить скасувати постанову апеляційного суду та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
08 листопада 2024 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на постанову Київського апеляційного суду від 19 липня 2023 року.
У касаційній скарзі заявник просить скасувати постанову апеляційного суду та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Касаційні скарги мотивовані тим, що судом апеляційної інстанції оскаржена постанова ухвалена з порушенням норм матеріального та процесуального права, без повного дослідження усіх доказів та обставин, що мають значення для справи, та без урахування правових висновків Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах.
Доводи інших учасників справи
Інші учасники справи не скористались своїм правом на подання до суду своїх заперечень щодо змісту і вимог касаційної скарги, відзиву на касаційну скаргу до касаційного суду не направили.
Надходження касаційної скарги до суду касаційної інстанції
Статтею 388 ЦПК України передбачено, що судом касаційної інстанції у цивільних справах є Верховний Суд.
Ухвалою Верховного Суду від 25 листопада 2024 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 та витребувано матеріали цивільної справи.
Ухвалою Верховного Суду від 25 листопада 2024 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Козинської селищної ради Обухівського району Київської області та зупинено дію оскаржуваного судового рішення.
22 січня 2025 року матеріали цивільної справи надійшли до Верховного Суду.
Ухвалою Верховного Суду від 08 квітня 2025 року справу призначено до судового розгляду.
Фактичні обставини справи
Встановлено, що рішенням двадцять першої сесії Козинської селищної ради п'ятого скликання № 28/73 від 16 грудня 2008 року затверджено матеріали попереднього погодження місця розташування земельної ділянки орієнтовною площею 0,40 га для рекреаційних цілей в АДРЕСА_1. Надано дозвіл ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в користування (на умовах оренди) орієнтовною площею 0,40 га (остаточно розмір земельної ділянки визначити за проектом) для рекреаційних цілей в АДРЕСА_1.
Листом № ІС/8-789 від 26 червня 2009 року Дніпровське басейнове управління водних ресурсів погодило проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду для рекреаційних цілей, площею 0,1142 га, при виконанні умов: дотримуватися обмеженого режиму господарювання в прибережній захисній смузі річки Козинка згідно статей 88, 89 Водного Кодексу України, на території якої забороняється будівництво будь-яких споруд (крім гідротехнічних, гідрометричних та лінійних), у тому числі баз відпочинку, дач, гаражів та стоянок автомобілів, розорювання земель (крім підготовки ґрунту для залуження), а також садівництво та городництво, миття і обслуговування транспортних засобів і техніки. У листі зазначено, що земельна ділянка, площею 0,1142 га, розташована в прибережній захисній смузі річки Козинка.
Рішенням двадцять восьмої сесії Козинської селищної ради п'ятого скликання № 40/97 від 16 вересня 2009 року затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду, площею 0,1142 га, для рекреаційних цілей, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1. Надано ОСОБА_1 в оренду строком на 49 років земельну ділянку, площею 0,1142 га, для рекреаційних цілей, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1.
03 лютого 2010 року між Козинською селищною радою та ОСОБА_1 укладено договір оренди земельної ділянки, посвідчений приватним нотаріусом Обухівського районного територіального округу Київської області Чеботар С. І., зареєстрований за № 247, за умовами якого в оренду ОСОБА_1 передано в земельну ділянку, площею 0,1142 га, з кадастровим номером 3223155400:04:014:0028 для рекреаційних цілей строком на 49 років.
03 лютого 2010 року сторони договору склали акт приймання-передачі земельної ділянки.
Рішенням сімдесят першої сесії Козинської селищної ради сьомого скликання № 20/36 від 12 серпня 2019 року надано дозвіл ОСОБА_1 на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки, загальною площею 0,1142 га, кадастровий номер 3223155400:04:014:0028, цільове призначення якої для рекреаційних цілей, яка розташована за адресою: Київська область, Обухівський район, АДРЕСА_1, і перебуває у його користуванні на умовах оренди, поділ на 2 земельні ділянки, площею 0,0403 га та 0,0739 га.
Рішенням сімдесят третьої сесії Козинської селищної ради сьомого скликання № 27/27 від 11 вересня 2019 року затверджено технічну документацію із землеустрою щодо поділу земельної ділянки Козинської селищної роди, що перебуває у користуванні на умовах оренди у ОСОБА_1 для рекреаційних цілей за адресою: АДРЕСА_1, та поділено земельну ділянку з кадастровим номером 3223155400:04:014:0028 на земельні ділянки площами 0,0403 га (кадастровий номер 3223155400:05:105:0076) та 0,0739 га (кадастровий номер 3223155400:05:105:0077).
29 листопада 2019 року між Козинською селищною радою та ОСОБА_1 укладено договір про внесення змін до договору оренди земельної ділянки, який посвідчений приватним нотаріусом Обухівського районного територіального округу Київської області Чеботар С. І. за № 1502.
Рішенням вісімдесят шостої сесії Козинської селищної ради № 13/11 від 03 червня 2020 року затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки, на якій змінюється цільове призначення Козинської селищної ради, що перебуває в користуванні на умовах оренди ОСОБА_1 із «для будівництва і обслуговування об'єктів рекреаційного призначення (для рекреаційних цілей)» на «для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)» за адресою: АДРЕСА_1 , виготовлений ТОВ «Кадастровий квартал» у 2020 році. Змінено цільове призначення земельної ділянки Козинської селищної ради кадастровий номер 3223155400:05:105:0076, загальною площею 0,0403 га, що перебуває у користуванні на правах оренди у ОСОБА_1 з «для будівництва та обслуговування об'єктів рекреаційного призначення» (для рекреаційний цілей)» на «для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)», яка розташована в АДРЕСА_1.
Листом Головного управління Держгеокадастру у Київській області від 06 травня 2021 року № 10-10-0.331-4851/2/21 Обухівська окружна прокуратура повідомлена про те, що у місцевому фонді документації із землеустрою Відділу в Обухівському районі Головного управління Держгеокадастру у Київській області міститься Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду ОСОБА_1 для рекреаційних цілей за адресою: АДРЕСА_1 , код документації 200МФ1ЗКИОБ000096, та проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки, на які змінюється цільове призначення Козинської селищної ради, що перебуває в користуванні на умовах оренди у ОСОБА_1 із «для будівництва та обслуговування об'єктів рекреаційного призначення (для рекреаційних цілей)» на «для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд» за адресою: АДРЕСА_1, Обухівського району, Київської області (код документації 2020МФ23КИОБ000016); технічна документація щодо поділу земельної ділянки.
Актом перевірки дотримання вимог земельного законодавства № 138/ДК/52 НП/09/01-21 від 12 лютого 2021 року, складеним державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Київській області - головними спеціалістами Возбранним В. А. та Постернаком М. О., встановлено, що у результаті перевірки з питання дотримання вимог земельного законодавства при відведенні (наданні, передачі) земельної ділянки, яка розташована в АДРЕСА_1 (кадастровий номер 3223155400:04:014:0028), встановлено, що проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду гр. ОСОБА_1 для рекреаційних цілей затверджений з порушенням вимог частини восьмої статті 118 ЗК України, частин шостої та сьомої статті 123 ЗК України, частини другої статті 124 ЗК України, частини першої статті 134 ЗК України, статті дев'ятої Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації» та пунктів 9, 10 та 11 Порядку розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 травня 2004 року № 677, пункту 1.14 Інструкції, затвердженої наказом Держкомзему від 04 травня 1999 року № 43.
Мотивувальна частина
Позиція Верховного Суду
Згідно із положенням частини другої статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у таких випадках: 1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку; 2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні; 3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах; 4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами першою, третьою статті 411 цього Кодексу.
Касаційні скарги підлягають частковому задоволенню з таких підстав.
Згідно з частиною третьою статті 3 ЦПК України провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.
Відповідно до вимог частин першої і другої статті 400 ЦПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.
Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції.
Відповідно до частини другої статті 2 ЦПК України суд та учасники судового процесу зобов'язані керуватися завданням цивільного судочинства, яке превалює над будь-якими іншими міркуваннями в судовому процесі.
Згідно з частинами першою, другою та п'ятою статті 263 ЦПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Зазначеним вимогам закону оскаржена постанова апеляційного суду не відповідає.
Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права
Відповідно до частин першої, другої статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією. Кожний громадянин має право користуватися природними об'єктами права власності народу відповідно до закону.
Земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави (частина перша статті 14 Конституції України).
Статтею 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з частиною першою статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Частиною п'ятою статті 16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що від імені та в інтересах територіальних громад права суб'єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради.
Згідно з частиною п'ятою статті 60 Закону України «Про місцеве самоврядування» в Україні» в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об'єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об'єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об'єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду.
За змістом пунктів 15, 30, 34 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: скасування актів виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень; прийняття рішень щодо відчуження відповідно до закону комунального майна; вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.
Відповідно до частини першої статті 19 ЗК України (тут і далі - в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісового фонду; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення.
Статтею 3 ВК України (тут і далі - в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), передбачено, що усі води (водні об'єкти) на території України становлять її водний фонд. До водного фонду України належать: 1) поверхневі води: природні водойми (озера); водотоки (річки, струмки); штучні водойми (водосховища, ставки) і канали; інші водні об'єкти; 2) підземні води та джерела; 3) внутрішні морські води та територіальне море.
Згідно з частиною першою статті 58 ЗК України та статтею 4 ВК України до земель водного фонду належать землі, зайняті: а) морями, річками, озерами, водосховищами, іншими водними об'єктами, болотами, а також островами; б) прибережними захисними смугами вздовж морів, річок та навколо водойм; в) гідротехнічними, іншими водогосподарськими спорудами та каналами, а також землі, виділені під смуги відведення для них; г) береговими смугами водних шляхів.
Таким чином, до земель водного фонду України відносяться землі, на яких хоча й не розташовані об'єкти водного фонду, але за своїм призначенням вони сприяють функціонуванню і належній експлуатації об'єктів водного фонду, виконують певні захисні функції.
Порядок надання земель водного фонду в користування та припинення права користування ними встановлюється земельним законодавством (частина перша статті 85 ВК України).
Згідно з частинами першою, другою статті 59 ЗК України землі водного фонду можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. Громадянам та юридичним особам за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування можуть безоплатно передаватись у власність замкнені природні водойми (загальною площею до 3 гектарів). Власники на своїх земельних ділянках можуть у встановленому порядку створювати рибогосподарські, протиерозійні та інші штучні водойми.
За положеннями статті 60 ЗК України та статті 88 ВК України уздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм з метою охорони поверхневих водних об'єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності у межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги.
Правовий режим прибережних смуг визначається статтями 60-62 ЗК України та статтями 1, 88-90 ВК України.
За змістом статті 60 ЗК України, статті 88 ВК України прибережні захисні смуги встановлюються по обидва береги річок та навколо водойм уздовж урізу води (у меженний період) шириною: для малих річок, струмків і потічків, а також ставків площею менш як 3 гектари - 25 метрів; для середніх річок, водосховищ на них, водойм, а також ставків площею понад 3 гектари - 50 метрів; для великих річок, водосховищ на них та озер - 100 метрів. Якщо крутизна схилів перевищує три градуси, мінімальна ширина прибережної захисної смуги подвоюється. Прибережні захисні смуги встановлюються на земельних ділянках всіх категорій земель, крім земель морського транспорту. Землі прибережних захисних смуг перебувають у державній та комунальній власності та можуть надаватися в користування лише для цілей, визначених ВК України. У межах існуючих населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється з урахуванням містобудівної документації. Прибережні захисні смуги встановлюються за окремими проектами землеустрою. Проекти землеустрою щодо встановлення меж прибережних захисних смуг (з установленою в них пляжною зоною) розробляються в порядку, передбаченому законом. Уздовж морів та навколо морських заток і лиманів встановлюється прибережна захисна смуга шириною не менше двох кілометрів від урізу води. У межах прибережної захисної смуги морів та навколо морських заток і лиманів встановлюється пляжна зона, ширина якої визначається залежно від ландшафтно-формуючої діяльності моря, але не менше 100 метрів від урізу води, що включає: території, розташовані між лінією максимального відпливу та лінією максимального напливу хвиль, зареєстрованих під час найсильніших штормів, а також територію берега, яка періодично затоплюється хвилями; прибережні території - складені піском, гравієм, камінням, ракушняком, осадовими породами, що сформувалися в результаті діяльності моря, інших природних чи антропогенних факторів; скелі, інші гірські утворення.
У справі, яка переглядається, встановлено, що рішенням двадцять восьмої сесії Козинської селищної ради п'ятого скликання від 16 вересня 2009 року № 40/97 затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду, площею 0,1142 га, для рекреаційних цілей, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 . Передано ОСОБА_1 в оренду строком на 49 років земельну ділянку, площею 0,1142 га, для рекреаційних цілей.
Земельній ділянці присвоєно кадастровий номер 3223155400:04:014:0028.
Вказана земельна ділянка розташована в прибережній захисній смузі річки Козинка, отже, відноситься до земель водного фонду.
Відповідно до частин першої, другої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Згідно з вимогами статті 123 ЗК України надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється на підставі рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування.
Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі, зокрема, зміни цільового призначення земельних ділянок.
Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом її відведення, звертається з клопотанням про вибір місця розташування земельної ділянки до відповідної сільської, селищної, міської, районної, обласної ради, Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевої державної адміністрації.
Вибір місця розташування земельної ділянки та надання дозволу і вимог на розроблення проекту її відведення здійснюються у порядку, встановленому статтею 151 цього Кодексу.
Розроблений проект відведення земельної ділянки погоджується з територіальним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів, органом містобудування і архітектури та охорони культурної спадщини, природоохоронним і санітарно-епідеміологічним органами, а також з відповідним територіальним органом виконавчої влади з питань лісового або водного господарства (у разі вилучення (викупу), надання, зміни цільового призначення земельних ділянок лісогосподарського призначення чи водного фонду).
Погоджений проект відведення земельної ділянки після одержання позитивного висновку державної землевпорядної експертизи у випадках, передбачених законом, подається разом з клопотанням про надання земельної ділянки до відповідної державної адміністрації, Ради міністрів Автономної Республіки Крим або сільської, селищної, міської, районної, обласної ради, які розглядають його в місячний строк і в межах своїх повноважень, визначених цим Кодексом, приймають рішення про надання земельної ділянки у користування.
Відповідно до статті 9 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації», який був чинний на час виникнення спірних правовідносин (вересень 2009 року), обов'язковій державній експертизі підлягають, зокрема: проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення; проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок особливо цінних земель, земель лісогосподарського призначення, а також земель водного фонду, природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення.
Згідно з частинами першою-п'ятою статті 35 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації» результатом проведення державної експертизи є висновок державної експертизи.
Висновки державної експертизи повинні містити оцінку допустимості та можливості прийняття рішення щодо об'єкта державної експертизи і враховувати соціально-економічні наслідки.
Якщо об'єкт державної експертизи підготовлений згідно з вимогами законодавства, встановленими стандартами, нормами і правилами, то він позитивно оцінюється та погоджується. У разі необхідності погодження може обумовлюватися певними умовами щодо додаткового опрацювання окремих питань та внесення коректив, виконання яких не потребує суттєвих доробок.
Позитивні висновки державної експертизи щодо об'єктів обов'язкової державної експертизи є підставою для прийняття відповідного рішення органами виконавчої влади чи органами місцевого самоврядування, відкриття фінансування робіт з реалізації заходів, передбачених відповідною документацією.
Реалізація заходів, передбачених документацією із землеустрою та документацією з оцінки земель, види яких визначені законом, а також матеріалами і документацією державного земельного кадастру щодо об'єктів обов'язкової державної експертизи, без позитивних висновків державної експертизи забороняється.
Об'єкт державної експертизи, який не відповідає вимогам законодавства, встановленим нормам і правилам, оцінюється негативно і не погоджується. Негативна оцінка об'єкта державної експертизи повинна бути всебічно обґрунтована відповідно до вимог законодавства, встановлених норм і правил. Висновки державної експертизи після їх затвердження спеціально уповноваженим органом виконавчої влади у сфері державної експертизи є обов'язковими для прийняття до розгляду замовником і врахування при прийнятті відповідного рішення щодо об'єктів державної експертизи (частини сьома-восьма статті 35 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації»).
У справі, яка переглядається, апеляційним судом встановлено, що проект відведення земельної ділянки, площею 0,1142 га, з кадастровим номером 3223155400:04:014:0028, яка розташована в прибережній захисній смузі р. Козинка, в оренду ОСОБА_1 , не був предметом обов'язкової державної експертизи, проведення якої було передбачено статтею 9 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації».
Зокрема, зміст вказаного проекту, поданого разом з клопотанням про надання земельної ділянки до Козинської селищної ради, не містить відомостей, що до нього був доданий висновок державної експертизи землевпорядної документації.
Ураховуючи наведене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що рішення двадцять восьмої сесії Козинської селищної ради п'ятого скликання від 16 вересня 2009 року № 40/97 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду ОСОБА_1 для рекреаційних цілей» було прийнято з порушенням вищезазначених норм ЗК України та ВК України, а також Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації», у зв'язку із чим підлягає визнанню недійсним.
Разом із цим, апеляційний суд не врахував, що вимога законодавства, що діяло станом на вересень 2009 року, щодо обов'язкового проведення у певних випадках державної експертизи землевпорядної документації є суто процедурною.
Вона спрямована на те, щоб забезпечити відповідність об'єктів державної експертизи вимогам законодавства, встановленим нормам і правилам (стаття 4 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації»).
Втім, наявність позитивного висновку експертизи не означає, що рішення відповідає закону, а відсутність такого висновку - що рішення відповідного органу є незаконним.
Ураховуючи виключно процедурний характер вимог про необхідність проведення державної експертизи землевпорядної документації, слід мати на увазі, що порушення процедурних вимог при прийнятті певного акта, за загальним правилом, тягне правові наслідки для прийнятого акта лише у разі, коли закон прямо передбачає настання цих наслідків.
Так, Законом України «Про державну експертизу землевпорядної документації» передбачено, що реалізація заходів, передбачених документацією із землеустрою та документацією з оцінки земель, види яких визначені законом, а також матеріалами і документацією державного земельного кадастру щодо об'єктів обов'язкової державної експертизи, без позитивних висновків державної експертизи забороняється (частина п'ята статті 35 Закону).
Системний аналіз вказаної норми права не вказує на правові наслідки порушення процедурної вимоги про обов'язкове проведення державної експертизи землевпорядної документації саме для рішення органу, яким така документація затверджена.
Таке положення не є нормою прямої дії і може застосовуватися лише в сукупності з іншими нормами закону, які пов'язують недійсність рішень з конкретними порушеннями.
Таким чином, таке процедурне порушення як відсутність висновку державної експертизи землевпорядної документації, якщо така вимагається законом, саме по собі не може мати правовим наслідком недійсність рішення про затвердження відповідної документації із землеустрою.
При цьому Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин» № 1423-IX від 28 квітня 2021 року Закон України «Про державну експертизу землевпорядної документації» було визнано таким, що втратив чинність.
Суд апеляційної інстанції при апеляційному перегляді справи зазначеного не врахував та дійшов передчасних висновків щодо наявності правових підстав для задоволення позову, зокрема в частині визнання недійним рішення двадцять восьмої сесії Козинської селищної ради п'ятого скликання від 16 вересня 2009 року № 40/97 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду гр. ОСОБА_1 для рекреаційних цілей».
Разом із тим, апеляційним судом належним чином не досліджено питання щодо наявності/відсутності інших порушень вимог земельного законодавства при затвердженні землевпорядної документаціїщодо спірної земельної ділянки.
Вказане має суттєве значення для вирішенні й інших позовних вимог, заявлених прокурором в цьому позові в інтересах держави.
Суд касаційної інстанції позбавлений процесуальної можливості встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені судами попередніх інстанцій, з огляду на положення статті 400 ЦПК України, тому постанова суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню з передачею справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Пунктом 1 частини третьої статті 411 ЦПК України передбачено, що підставою для скасування судового рішення та направлення справи на новий розгляд є також порушення норм процесуального права, на які посилається заявник у касаційній скарзі, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 389 цього Кодексу.
Враховуючи, що недоліки, допущені судом апеляційної інстанції під час перегляду справи не можуть бути усунуті при касаційному розгляді справи, постанова апеляційного суду підлягає скасуванню з передачею справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
Керуючись статтями 402, 409, 411, 415, 416, 418, 419 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду
Касаційні скарги ОСОБА_1 та Козинської селищної ради Обухівського району Київської областізадовольнити частково.
Постанову Київського апеляційного суду від 19 липня 2023 року скасувати, справу направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий М. Є. Червинська
Судді: А. Ю. Зайцев
Є. В. Коротенко
В. М. Коротун
М. Ю. Тітов