01 вересня 2025 року Справа № 480/8986/24
Сумський окружний адміністративний суд у складі: головуючого судді - Воловика С.В., розглянувши в письмовому провадженні в приміщенні суду в м. Суми заяву представника Сумської міської ради про залишення позовної заяви без розгляду у справі №480/8986/24 за позовом Окружної прокуратури міста Суми до Сумської міської ради, третя особа: Міністерство культури та стратегічних комунікацій України про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії,
Позивач, Окружна прокуратура міста Суми звернулась до суду з позовною заявою до Сумської міської ради, третя особа: Міністерство культури та стратегічних комунікацій України, в якій просить суд:
- визнати протиправною бездіяльність Сумської міської ради щодо не утворення у складі виконавчих органів Сумської міської ради спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини;
- зобов'язати Сумську міську раду утворити у складі виконавчих органів Сумської міської ради спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини.
Ухвалою суду прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі, вирішено її розгляд проводити за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) учасників справи.
В подальшому, представником відповідача подано до суду заяву про залишення позовної заяви без розгляду, мотивовану тим, що позивачем та одним із відповідачів у справі є одна і та ж особа Сумська міська рада, що відповідно до практики Верховного Суду унеможливлює розгляд справи.
Дослідивши матеріали справи, оцінивши доводи поданої представником відповідача заяви, суд дійшов висновку про відсутність підстав для її задоволення, виходячи із наступного.
Залишення позовної заяви без розгляду - це процесуальна дія суду, яка означає закінчення розгляду справи без ухвалення рішення по суті через наявність певних обставин, які перешкоджають подальшому розгляду, але можуть бути усунені в майбутньому, або на підставі заяви позивача. Це призводить до можливості повторного звернення до суду з тим же позовом після усунення причин, що призвели до такого рішення.
Відповідно до частини 1 статті 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо:
1) позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності;
2) позовну заяву не підписано або підписано особою, яка не має права підписувати її, або особою, посадове становище якої не вказано;
3) у провадженні цього або іншого суду є справа про спір між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав;
4) позивач не прибув (повторно не прибув, якщо він не є суб'єктом владних повноважень) у підготовче засідання чи у судове засідання без поважних причин або не повідомив про причини неявки, якщо від нього не надійшло заяви про розгляд справи за його відсутності;
5) надійшла заява позивача про залишення позову без розгляду;
6) особа, яка має адміністративну процесуальну дієздатність і за захистом прав, свобод чи інтересів якої у випадках, встановлених законом, звернувся орган або інша особа, заперечує проти позову і від неї надійшла відповідна заява;
7) провадження в адміністративній справі було відкрито за позовною заявою, яка не відповідає вимогам статей 160, 161, 172 цього Кодексу, і позивач не усунув цих недоліків у строк, встановлений судом;
8) з підстав, визначених частинами третьою та четвертою статті 123 цього Кодексу;
9) позивач у визначений судом строк без поважних причин не подав витребувані судом докази, необхідні для вирішення спору;
10) після відкриття провадження судом встановлено, що позивачем подано до цього самого суду інший позов (позови) до цього самого відповідача (відповідачів) з тим самим предметом та з однакових підстав і щодо такого позову (позовів) на час вирішення питання про відкриття провадження у справі, що розглядається, не постановлена ухвала про відкриття або відмову у відкритті провадження у справі, повернення позовної заяви або залишення позову без розгляду.
Обґрунтовуючи заяву про залишення позовної заяви, представник Сумської міської ради зазначив, що прокурор фактично створив парадоксальну ситуацію за якої позивачем та відповідачем у справі є одна і таж особа.
При цьому, суд зазначає, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві в і такому разі набуває статусу позивача.
Крім того, в обґрунтування звернення до суду з самостійним позовом, прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист інтересів держави тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
Частиною 4 ст. 5 КАС України визначено, що суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Частинами 3 - 5 ст. 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Прокурор з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист інтересів держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (ст. 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 (справа №826/13768/16) щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді сформувала правовий висновок про те, що ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Згідно ж із ч. 4 ст. 23 цього Закону наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Водночас прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
Велика Палата Верховного Суду у цьому рішенні також послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, згідно з яким Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зокрема зазначив, що за змістом ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
У другому випадку прокурор повинен довести факт відсутності органу уповноваженого державою здійснювати захист її інтересів у цій сфері.
У зв'язку із зазначеним представництво інтересів держави в суді здійснюється прокурором, який виконує субсидіарну роль, щоб інтереси держави не залишились незахищеними.
Зазначене повністю відповідає практиці Європейського суду з прав людини та узгоджується із правовими позиціями Верховного Суду.
Зокрема, як вбачається з Огляду судової практики Європейського суду з прав людини, який опубліковано на сайті ЄСПЛ: «Роль прокурора при розгляді справ, що не відносяться до сфери кримінального права» - ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у провадженні по звичайних цивільних справах. Розглядаючи кожен випадок індивідуально, Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципам статті 6 Конвенції про право на справедливий розгляд справи незалежним та неупередженим судом, дотримання змагальності процесу, рівноправності сторін, права на доступ до суду, принципу правової певності, внаслідок чого в окремих випадках, зокрема у справі «Менчинська проти Російської Федерації» 15.01.2009, Суд дійшов висновку, що за певних обставин (для захисту прав безпомічних груп населення (дітей, інвалідів), у випадках, коли таке порушення стосується інтересів великої кількості громадян або коли вимагається захистити інтереси держави, виступ прокурора на боці однієї з сторін може бути виправданим.
За змістом усталеної практики Верховного Суду прокурор не може замінювати лише належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Належним суб'єктом владних повноважень для захисту інтересів держави є не будь-який орган, що уповноважений державою здійснювати певні функції контролю у певній сфері, а лише той, який має відповідні повноваження для захисту таких інтересів.
У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень на здійснення такого захисту, щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень (постанова Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, постанова Верховного Суду від 10.05.2018 у справі № 918/323/17, ухвали Верховного Суду від 07.05.2018 у справі № 910/18283/17, від 16.05.2018 у справі № 826/13768/16).
Звертаючись до суду із заявою про захист державних інтересів, органи прокуратури реалізують конституційну функцію представництва інтересів держави у суді. При цьому прокурор є особливим суб'єктом адміністративного процесу і його участь у адміністративному судочинстві викликана необхідністю виконання функції представництва інтересів держави у випадках, передбачених законом.
З матеріалів справи вбачається, що предметом цього спору є бездіяльність органу місцевого самоврядування, зокрема Сумської міської ради, яка своєю бездіяльністю належним чином не здійснює свої обов'язки передбачені Законом.
Окрім того, саме на Сумську міську раду покладено обов'язок щодо створення відповідного виконавчого органу міської ради, занесеного до Списку історичних населених місць України за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.
Враховуючи вищевикладене, з огляду на предмет спору Сумська міська рада у даному випадку визначена саме відповідачем по справі.
При цьому, інший орган, який має повноваження щодо захисту інтересів держави або територіальної громади з вказаного питання, відсутній.
Таким чином, Окружна прокуратура міста Суми звернулася з цим позовом до суду на захист інтересів держави самостійно, в порядку, визначеному ч. 5 ст.53 КАС України, ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» у зв'язку з відсутністю органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зокрема, щодо подання позовної заяви.
Враховуючи вищенаведене, суд дійшов висновку, що у задоволенні клопотання представника відповідача про залишення позовної заяви без розгляду в даній адміністративній справі слід відмовити повністю.
Керуючись ст.ст. 248, 256 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-
У задоволенні клопотання представника Сумської міської ради про залишення позовної заяви без розгляду у справі №480/8986/24 - відмовити.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею і окремо оскарженню не підлягає. Заперечення проти неї може бути включене до апеляційної скарги на судове рішення, прийняте за наслідками розгляду справи.
Суддя С.В. Воловик