24 червня 2025 року справа № 320/36392/23
Київський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Кушнової А.О., розглянув у порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити певні дії.
Суть спору: До Київського окружного адміністративного суду звернувся ОСОБА_1 із позовом до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, в якому позивач просить суд:
- визнати протиправним та скасувати рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів №39дк-23 від 30.05.2023 "Про відмову в допуску до складання кваліфікаційного іспиту в доборі кандидатів на посаду прокурора окружної прокуратури ОСОБА_1 ";
- зобов'язати Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію прокурорів повторно розглянути питання та прийняти рішення про допуск ОСОБА_1 до складання кваліфікаційного іспиту в доборі кандидатів на посаду прокурора окружної прокуратури з проведення конкурсу від 04.04.2023 №3дк-22.
У позовній заяві ОСОБА_1 стверджує, що рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів №39дк-23 від 30.05.2023 про відмову в допуску до складання кваліфікаційного іспиту є таким, що прийняте з порушенням норм чинного законодавства, є необґрунтованим та дискримінаційним. На його переконання, Комісія безпідставно відхилила належно поданий витяг з Реєстру державних сертифікатів про рівень володіння державною мовою, попри те, що зазначений документ підтверджує наявність у нього державного сертифіката з відповідним рівнем мовної кваліфікації.
Позивач зазначає, що подавав до Комісії витяг з Реєстру, сформований на підставі сертифіката серії УМД №00142752, виданого Національною комісією зі стандартів державної мови на підтвердження рівня вільного володіння державною мовою першого ступеня. Він наголошує, що такий витяг містить усі необхідні реквізити, передбачені статтею 48 Закону України "Про забезпечення функціонування української мови як державної", і згідно з чинним законодавством має таку ж юридичну силу, як і копія сертифіката.
У зв'язку з цим, позивач вважає, що пункт 4-1 частини першої статті 30 Закону України "Про прокуратуру", яким передбачено вимогу подання саме копії сертифіката, тлумачиться Комісією у спосіб, що суперечить іншим нормативно-правовим актам, і зокрема статті 48 згаданого вище Закону, яка прямо передбачає можливість використання витягу з Реєстру як належного доказу мовної компетенції.
Позивач також звертає увагу, що подальша відмова Комісії не ґрунтувалася на перевірці суті відповідності кандидата мовним вимогам, а винятково на формальному тлумаченні документального підтвердження. При цьому, як стверджує позивач, наданий ним витяг не лише підтверджує факт наявності сертифіката, а й містить достатню інформацію для ідентифікації особи, дати іспиту, рівня володіння мовою та серійного номера документа.
Позивач наголошує, що сформоване Комісією формальне ставлення до наданого ним підтвердження суперечить принципам правової визначеності, рівного доступу до державної служби, недискримінації та пропорційності, що закріплені як у Конституції України, так і в актах міжнародного права, зокрема Загальній декларації прав людини та Міжнародному пакту про громадянські і політичні права.
Крім того, позивач аргументує, що Комісія мала би керуватися системним тлумаченням норм законодавства, яке дозволяє враховувати витяг з Реєстру як один із можливих способів підтвердження володіння державною мовою. Ігнорування цього призвело до порушення його права на участь у конкурсі, а відповідне рішення Комісії є надмірно обмежувальним і таким, що позбавлене належної правової підстави.
Виходячи з наведеного, позивач просить суд визнати рішення Комісії протиправним, скасувати його, зобов'язати повторно розглянути подані документи з урахуванням витягу з Реєстру як належного доказу, а також стягнути понесені ним судові витрати.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 11.12.2023 відкрито провадження в адміністративній справі. Ухвалено, що справа буде розглядатися суддею одноособово за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами. Витребувано докази у справі від відповідача. Запропоновано відповідачу подати до суду відзив на позовну заяву та/або клопотання про розгляд справи у судовому засіданні з повідомленням сторін. Запропоновано позивачу подати до суду відповідь на відзив та/або клопотання про розгляд справи у судовому засіданні з повідомленням сторін. Запропоновано відповідачу подати до суду заперечення щодо наведених позивачем у відповіді на відзив пояснень, міркувань та аргументів.
04.01.2024 канцелярією суду зареєстровано поданий через підсистему "Електронний суд" 28.12.2023 відзив на позовну заяву, в якому Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів зазначила, що рішення №39дк-23 від 30.05.2023 про відмову ОСОБА_1 у допуску до складання кваліфікаційного іспиту є законним, обґрунтованим та прийнятим на підставі чинного законодавства України. Комісія вказала, що згідно з пунктом 4№ частини першої статті 30 Закону України "Про прокуратуру" одним із обов'язкових документів, які має подати кандидат, є копія державного сертифіката про рівень володіння державною мовою, виданого відповідно до Закону України "Про забезпечення функціонування української мови як державної". За твердженням Комісії, позивач надав витяг з Реєстру державних сертифікатів, однак не подав саме копію сертифіката, що є порушенням визначених вимог.
Відповідач акцентував, що перелік документів, необхідних для участі в доборі, є вичерпним і має імперативний характер. Зазначив, що Комісія не має повноважень змінювати чи розширювати передбачений законом перелік документів, а також не може тлумачити вимоги у спосіб, відмінний від буквального змісту нормативного припису. Поданий витяг з Реєстру, на думку Комісії, не відповідає вимогам статті 30 Закону України "Про прокуратуру" і не може замінити копію державного сертифіката. Тому, оскільки позивач не надав повного комплекту документів, визначених законодавством, Комісія була зобов'язана відмовити йому в допуску до іспиту.
Крім того, відповідач навів правовий аналіз норм Конституції України, спеціального законодавства у сфері прокуратури та положень підзаконних актів, що регламентують порядок добору кандидатів. Зокрема, зазначено, що Закон України "Про прокуратуру" є спеціальним актом, який встановлює особливий порядок призначення прокурорів, і положення цього закону мають переважну юридичну силу над загальними нормами. Комісія звернула увагу, що дія Закону України "Про державну службу" на прокурорів не поширюється, а тому посилання позивача на цей закон є юридично необґрунтованим.
Також відповідач послався на оприлюднене 04.04.2023 оголошення про проведення добору кандидатів, в якому чітко визначено перелік документів, що мають бути подані. Водночас Комісія зазначила, що вона діяла в межах своїх повноважень, передбачених статтями 27 - 30 та 77 Закону України "Про прокуратуру", дотрималася принципів прозорості, законності та рівності всіх кандидатів, а також неухильно виконувала вимоги чинного законодавства, без надання переваг чи дискримінації.
Таким чином, відповідач вважає позовні вимоги безпідставними, а рішення Комісії - таким, що відповідає встановленим процедурним вимогам та нормам матеріального права. У зв'язку з наведеним Комісія просить суд відмовити в задоволенні позовної заяви в повному обсязі.
Відповідно до частини 5 статті 262 КАС України суд розглядає справу в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами, за відсутності клопотання будь-якої зі сторін про інше. За клопотанням однієї із сторін або з власної ініціативи суду розгляд справи проводиться в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін.
Учасники справи з клопотанням про розгляд справи в судовому засіданні до суду не звертались.
Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини справи, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд
Рішенням Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів від 04.04.2023 №3дк-23 "Про проведення добору кандидатів на посаду прокурора окружної прокуратури" (далі - Рішення №3дк-23), розглянувши питання про прийняття рішення про проведення добору кандидатів на посаду прокурора окружної прокуратури, беручи до уваги лист Офісу Генерального прокурора від 29.03.2023 №07/1/2-536вих-23, керуючись пунктом 1 частини 1 статті 29, статтями 73, 77, 78 Закону України "Про прокуратуру", пунктами 61, 63, 74 Положення про порядок роботи відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, оголошено провести з 05.04.2023 добір кандидатів на 200 посад прокурорів окружної прокуратури.
12.04.2023 ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , засобами електронного зв'язку подав до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів документи для участі в доборі на посаду прокурора окружної прокуратури.
Пунктом 4 Рішення №3дк-23 визначено кінцевий термін подання документів до відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, особами, які виявили бажання стати прокурором - 16 год. 45 хв. 28.04.2023.
Опрацюванням відповідачем поданих позивачем документів встановлено, що в порушення вимог пункту 4-1 частини 1 статті 30 Закону України "Про прокуратуру" останнім не подано до відповідача копії державного сертифіката про рівень володіння державною мовою, виданого відповідно до Закону України "Про забезпечення функціонування української мови як державної", натомість ним подано витяг з Реєстру державних сертифікатів про рівень володіння державною мовою.
Рішенням Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів від 30.05.2023 №39дк-23 "Про відмову ОСОБА_1 в допуску до складання кваліфікаційного іспиту" (далі - Рішення №39дк-23) у допуску до складання кваліфікаційного іспиту в доборі кандидатів на посаду прокурора окружної прокуратури ОСОБА_1 відмовлено.
Позивач, вважаючи Рішення №39дк-23 протиправним, прийнятим з порушенням чинного законодавства та таким, що порушує його право на державну службу, звернувся до суду з цим адміністративним позовом.
Надаючи правову оцінку правовідносинам, що виникли між сторонами, суд виходить з наступного.
В Україні визнається і діє принцип верховенства права, закріплений у
статті 8 Конституції України. Відповідно до цієї норми Конституція України має найвищу юридичну силу, а її положення є нормами прямої дії.
Стаття 68 Конституції України встановлює обов'язок кожного неухильно дотримуватися Конституції та законів України, а також не порушувати права, свободи, честь та гідність інших осіб. Ці положення є основою для гарантування правового порядку, у рамках якого суб'єкти приватного права зобов'язані добросовісно виконувати свої обов'язки, передбачені законодавством, а суб'єкти владних повноважень - діяти лише на виконання закону. Вони мають дотримуватись визначеної законом процедури, обирати тільки ті способи поведінки, які прямо передбачені законодавством України.
Крім того, з урахуванням правових висновків, сформульованих Верховним Судом у постанові від 15.12.2021 у справі №1840/2970/18, дискреція є необхідною та безальтернативною для управлінської діяльності адміністративного органу юридичною конструкцією, завдяки якій вирішується низка важливих завдань, центральними з яких є забезпечення справедливої, ефективної та орієнтованої на індивідуальні потреби приватної особи правозастосовної та правотворчої діяльності названих суб'єктів. У рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення у справі "Hasan and Chaush v.Bulgaria" №30985/96). Згідно з Рекомендацією Комітету Міністрів Ради Європи №R(80)2, прийнятої 11.03.1980, державам-членам стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, як дискреційне повноваження слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою дискреції, тобто, коли такий орган може обрати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за певних обставин.
Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність, закріпленим частиною 2 статті 2 КАС України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше було б порушено принцип розподілу влади. Суд враховує, що можливість вибору суб'єктом між декількома правомірними рішеннями не дає йому права діяти на власний розсуд поза межами законодавства.
Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади, їх посадові особи повинні діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з пунктом 14 частини 1 статті 92 Конституції України виключно законами України визначаються, зокрема, організація і діяльність прокуратури.
Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також система прокуратури України визначені Законом України від 14.10.2014 №1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон №1697-VII).
Пунктом 1 частини1 статті 16 Закону №1697-VII передбачено, що незалежність прокурора забезпечується, зокрема, особливим порядком його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності.
Крім того, Законом №1697-VII врегульовано питання здійснення добору кандидатів на посаду прокурора.
Пунктом 2 частини 1 статті 77 Закону №1697-VII надано право відповідному органу, що здійснює дисциплінарне провадження (Кваліфікаційно-дисциплінарній комісії прокурорів) проводити добір кандидатів на посаду прокурора в установленому цим Законом порядку.
Відповідно до частини 1 статті 27 Закону №1697-VII прокурором окружної прокуратури (у тому числі прокурором - стажистом окружної прокуратури у визначених цим Законом випадках) за результатами добору може бути призначений громадянин України, який має вищу юридичну освіту, володіє державною мовою відповідно до рівня, визначеного Національною комісією зі стандартів державної мови, а також проходив базову загальновійськову підготовку або військову службу, крім осіб, визнаних за станом здоров'я непридатними до військової служби.
Згідно з частиною 1 статті 27 Закону №1697-VII добір кандидатів на посаду прокурора здійснюється із числа осіб, які відповідають вимогам, установленим статтею 27 цього Закону.
Частиною 1 статті 29 Закону №1697-VII передбачено порядок добору кандидатів та їх призначення на посаду прокурора окружної прокуратури.
Так, добір кандидатів та їх призначення на посаду прокурора здійснюється в порядку, визначеному цим Законом, та включає:
1) прийняття відповідним органом, що здійснює дисциплінарне провадження, рішення про проведення добору кандидатів на посаду прокурора, що розміщується на офіційному веб-сайті відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, та повинно містити виклад передбачених цим Законом вимог, яким має відповідати кандидат на посаду прокурора, а також перелік документів, що подаються до відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, і кінцевий термін їх подання;
2) подання особами, які виявили бажання стати прокурором, до відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, відповідної заяви та документів, визначених цим Законом;
3) здійснення відповідним органом, що здійснює дисциплінарне провадження, на основі поданих кандидатами на посаду прокурора документів перевірки відповідності осіб вимогам, установленим до кандидата на посаду прокурора;
4) складання особами, які відповідають установленим вимогам до кандидата на посаду прокурора, кваліфікаційного іспиту;
5) оприлюднення відповідним органом, що здійснює дисциплінарне провадження, на офіційному веб-сайті списку кандидатів, які успішно склали кваліфікаційний іспит;
6) організацію відповідним органом, що здійснює дисциплінарне провадження, спеціальної перевірки кандидатів, які успішно склали кваліфікаційний іспит;
7) визначення відповідним органом, що здійснює дисциплінарне провадження, рейтингу кандидатів на посаду прокурора серед осіб, які успішно склали кваліфікаційний іспит та щодо яких проведено спеціальну перевірку, а також зарахування їх до резерву на заміщення вакантних посад прокурорів окружних прокуратур;
8) оголошення органом, що здійснює дисциплінарне провадження, конкурсу на призначення прокурором - стажистом окружної прокуратури серед кандидатів, які перебувають у резерві на заміщення вакантних посад прокурорів окружних прокуратур;
9) проведення органом, що здійснює дисциплінарне провадження, конкурсу на призначення прокурором - стажистом окружної прокуратури на основі рейтингу кандидатів;
10) направлення органом, що здійснює дисциплінарне провадження, подання керівнику обласної прокуратури щодо призначення кандидата прокурором - стажистом окружної прокуратури;
11) призначення особи прокурором - стажистом окружної прокуратури;
12) складення особою присяги прокурора;
13) проходження прокурором - стажистом окружної прокуратури спеціальної підготовки;
14) призначення прокурора - стажиста окружної прокуратури, який успішно пройшов спеціальну підготовку, на посаду прокурора окружної прокуратури.
Водночас згідно зі статтею 30 Закону №1697-VII для участі в доборі кандидатів на посаду прокурора особа подає:
1) письмову заяву про участь у доборі кандидатів на посаду прокурора;
2) копію паспорта громадянина України та копію документа, що засвідчує реєстрацію у Державному реєстрі фізичних осіб - платників податків;
3) анкету кандидата на посаду прокурора, що містить інформацію про особу, та автобіографію;
4) копію диплома про вищу юридичну освіту (з додатками), а також копії документів про науковий ступінь, вчене звання (за наявності);
4-1) копію державного сертифіката про рівень володіння державною мовою, виданого відповідно до Закону України "Про забезпечення функціонування української мови як державної";
5) копію трудової книжки (за наявності) або відомості про трудову діяльність з реєстру застрахованих осіб Державного реєстру загальнообов'язкового державного соціального страхування;
6) медичну довідку про стан здоров'я за формою, затвердженою центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров'я;
7) копію військового квитка (для військовослужбовців або військовозобов'язаних);
8) довідку про допуск до державної таємниці (у разі його наявності);
9) письмову згоду на збирання, зберігання та використання інформації про неї з метою оцінки готовності особи до роботи на посаді прокурора та проведення щодо неї спеціальної перевірки;
10) копію декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за минулий рік, що подана відповідно до Закону України "Про запобігання корупції";
11) заяву про відсутність заборгованості зі сплати аліментів на утримання дитини, сукупний розмір якої перевищує суму відповідних платежів за шість місяців з дня пред'явлення виконавчого документа до примусового виконання;
12) декларацію доброчесності і родинних зв'язків.
Форма і зміст заяви про участь у доборі кандидатів на посаду прокурора, декларації доброчесності і родинних зв'язків, анкети кандидата на посаду прокурора затверджуються Генеральним прокурором та розміщуються на офіційному вебсайті Офісу Генерального прокурора.
Вимагати від кандидата на посаду прокурора надання документів, не передбачених цією статтею, забороняється.
Приймання документів завершується у день, визначений в оголошенні як кінцевий термін їх подання.
До участі в доборі кандидатів на посаду прокурора допускаються особи, які подали всі необхідні документи і відповідають вимогам, установленим до кандидата на посаду прокурора.
Аналогічні норми закріплені Положенням про порядок розгляду питань та підготовки матеріалів щодо проведення добору кандидатів на вакантну (тимчасово вакантну) посаду прокурора окружної прокуратури, затвердженим рішенням відповідно органу, що здійснює дисциплінарне провадження від 26.10.2021 №11зп-21 (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), яким керується відповідач під час здійснення добору кандидатів на вакантну (тимчасово вакантну) посаду прокурора окружної прокуратури.
Судом встановлено, що зазначені приписи законодавства знайшли своє відображення в Рішенні №3дк-23.
Так, згідно з пунктом 2 Рішення №3дк-23 визначено викласти передбачені Законом №1697-VII наступні вимоги, яким має відповідати кандидат на посаду прокурора.
Добір кандидатів на посаду прокурора здійснюється із числа осіб, які відповідають вимогам, установленим статтею 27 Закону №1697-VII.
Відповідно до частини 1 статті 27 Закону №1697-VII прокурором окружної прокуратури (у тому числі прокурором - стажистом окружної прокуратури у визначених цим Законом випадках) за результатами добору може бути призначено громадянина України, який має вищу юридичну освіту та володіє державною мовою відповідно до рівня, визначеного Національною комісією зі стандартів державної мови.
Згідно з частиною 6 статті 27 Закону №1697-VII не може бути призначено на посаду прокурора особу, яка:
1) визнана судом обмежено дієздатною або недієздатною;
2) має захворювання, що перешкоджає виконанню обов'язків прокурора;
3) має незняту чи непогашену судимість або на яку накладалося адміністративне стягнення за вчинення правопорушення, пов'язаного з корупцією.
Відповідно до пункту 3 Рішення №3дк-23 викладено наведений у частині 1 статті 30 Закону №1697-VII перелік документів, що подаються до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, особами для участі в доборі кандидатів на посаду прокурора:
1) письмова заява про участь у доборі кандидатів на посаду прокурора;
2) копія паспорта громадянина України та копія документа, що засвідчує реєстрацію у Державному реєстрі фізичних осіб - платників податків;
3) анкета кандидата на посаду прокурора, що містить інформацію про особу, та автобіографія;
4) копія диплома про вищу юридичну освіту (з додатками), а також копії документів про науковий ступінь, вчене звання (за наявності);
4-1) копія державного сертифіката про рівень володіння державною мовою, виданого відповідно до Закону України "Про забезпечення функціонування української мови як державної";
5) копія трудової книжки (за наявності) або відомості про трудову діяльність з реєстру застрахованих осіб Державного реєстру загальнообов'язкового державного соціального страхування;
6) медична довідка про стан здоров'я за формою, затвердженою центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров'я;
7) копія військового квитка (для військовослужбовців або військовозобов'язаних);
8) довідка про допуск до державної таємниці (у разі його наявності);
9) письмова згода на збирання, зберігання та використання інформації про неї з метою оцінки готовності особи до роботи на посаді прокурора та проведення щодо неї спеціальної перевірки;
10) копія декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за минулий рік, що подана відповідно до Закону України "Про запобігання корупції";
11) заява про відсутність заборгованості зі сплати аліментів на утримання дитини, сукупний розмір якої перевищує суму відповідних платежів за шість місяців з дня пред'явлення виконавчого документа до примусового виконання;
12) декларація доброчесності і родинних зв'язків.
Частиною 1 статті 10 Конституції України визначено, що державною мовою в Україні є українська мова.
Відповідно до пункту 9 частини 1 статті 9 Закону України "Про забезпечення функціонування української мови як державної" від 25.04.2019 №2704-VIII (далі - Закон №2704-VIII) володіти державною мовою та застосовувати її під час виконання службових обов'язків зобов'язані, зокрема, прокурори.
Згідно з частинами 1 та 2 статті 10 Закону №2704-VIII вимоги щодо відповідного рівня володіння державною мовою особами, визначеними статтею 9 цього Закону, встановлює Національна комісія зі стандартів державної мови. Рівень володіння державною мовою особами, визначеними пунктами 1, 3, 4, 7, 9, 9-1, 10, 13 частини 1 статті 9 цього Закону, засвідчується державним сертифікатом про рівень володіння державною мовою, що видається Національною комісією зі стандартів державної мови відповідно до цього Закону.
Статтею 11 Закону №2704-VIII передбачено, що класифікація рівнів володіння державною мовою розробляється і затверджується Національною комісією зі стандартів державної мови з урахуванням рекомендацій Ради Європи з мовної освіти (CEFR).
За результатами проведеного іспиту на визначення рівня володіння державною мовою особа отримує державний сертифікат про рівень володіння державною мовою (далі - державний сертифікат), що засвідчує один з рівнів за шкалою, встановленою частиною третьою цієї статті.
Так, шкала рівнів володіння державною мовою визначає три загальні рівні навичок: початковий рівень А, середній рівень В та рівень вільного володіння мовою С.
Державний сертифікат початкового рівня першого ступеня (А1) засвідчує, що особа розуміє і може вживати загальні вирази та найпростіші фрази, необхідні для задоволення конкретних потреб, зокрема представити себе чи іншу особу, запитати і відповісти на запитання про себе (місце проживання, родину, особисті речі тощо); може взаємодіяти на простому рівні, якщо співрозмовник говорить повільно і чітко та готовий допомогти.
Державний сертифікат початкового рівня другого ступеня (А2) засвідчує, що особа розуміє та може вживати окремі фрази та широко вживані вирази, пов'язані з конкретними сферами повсякденного життя (елементарна інформація про себе та свою сім'ю, здійснення покупок, місцева географія, працевлаштування тощо); може спілкуватися у ситуації, коли необхідний простий і безпосередній обмін інформацією на звичні теми.
Державний сертифікат середнього рівня першого ступеня (В1) засвідчує, що особа розуміє основний зміст чіткої, стандартної інформації на теми, близькі і часто вживані на роботі, у навчанні, під час дозвілля тощо. Рівень знання української мови дає змогу впоратися в більшості ситуацій, що можуть виникнути під час подорожі Україною. Особа може просто і доладно висловлюватися, зокрема на теми, що належать до особистих зацікавлень; здатна описати особистий досвід, події, мрії, плани, надати стислі пояснення щодо точки зору на деякі події.
Державний сертифікат середнього рівня другого ступеня (В2) засвідчує, що особа може розуміти основні ідеї комплексного тексту як на конкретну, так і на абстрактну тему, включаючи спеціалізовані дискусії за своїм фахом; може спілкуватися з носіями мови з таким ступенем швидкості та спонтанності, який уможливлює регулярні відносини з ними, не викликаючи труднощів для жодної зі сторін; може чітко і докладно висловлюватися з багатьох тем, зокрема висловлювати свою думку з певного питання, наводячи переваги і недоліки різних позицій.
Державний сертифікат рівня вільного володіння першого ступеня (С1) засвідчує, що особа може розуміти широкий спектр складних і великих за обсягом текстів та розпізнавати в них прихований зміст; може висловлюватися швидко і спонтанно без помітних ускладнень, пов'язаних з пошуком засобів вираження, легко і точно використовувати українську мову у спілкуванні, навчанні та для досягнення професійних цілей; може чітко, структуровано і докладно висловлюватися зі складних тем, демонструючи володіння знаннями правил граматики.
Державний сертифікат рівня вільного володіння другого ступеня (С2) засвідчує, що особа легко розуміє практично все, що чує або читає, може узагальнити інформацію з різних усних чи письмових джерел, зробити аргументований виклад у логічній, послідовній формі, а також висловлюватися спонтанно, швидко і точно, передаючи найтонші відтінки смислу навіть у складних ситуаціях.
Відповідно до частини першої статті 48 Закону №2704-VIII рівень володіння державною мовою підтверджує: 1) державний сертифікат; 2) витяг з Реєстру, що підтверджує видачу особі державного сертифіката та містить відомості, передбачені цією статтею; 3) документ про повну загальну середню освіту у випадках, визначених частиною 3 статті 10 цього Закону.
Згідно з пунктом 5 частини 1 статті 25 Закону України "Про державну службу" від 10.12.2015 №889-VIII (далі - Закон №889-VIII) (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), особа, яка бажає взяти участь у конкурсі, подає в установленому порядку до конкурсної комісії, серед іншого, копію Державного сертифіката про рівень володіння державною мовою (витяг з реєстру Державних сертифікатів про рівень володіння державною мовою), що підтверджує рівень володіння державною мовою, визначений Національною комісією зі стандартів державної мови.
Суд бере до уваги, що зазначена норма є складовою саме механізму добору на посади державної служби в розумінні цього закону та застосовується виключно до суб'єктів, які перебувають у сфері його дії.
Водночас Закон №889-VIII визначає принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях.
Відповідно до пункту 13 частини 3 статті 3 Закону №889-VIII дія цього закону не поширюється на прокурорів.
Натомість статус прокурорів визначається виключно Законом №1697-VII.
Згідно зі статтею 4 Закону №1697-VII організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим Законом та іншими законами України, а також чинними міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України. Таким чином, Закон №1697-VII є спеціальним актом, що має пріоритет у регулюванні правового статусу прокурорів над загальними законами, зокрема над Законом №889-VIII.
Цю правову позицію підтверджено в рішенні Конституційного Суду України від 13.12.2019 №7-р(ІІ)/2019, в якому наголошено, що метою функціонального поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову є, зокрема, розмежування повноважень між різними органами державної влади, що означає самостійне виконання кожним із них своїх функцій та здійснення повноважень відповідно до Конституції та законів України.
Аналогічну правову позицію також викладено в абзаці 2 підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08.07.2016 №5-рп/2016.
У цьому зв'язку суд не бере до уваги посилання позивача на Закон №889-VIII як на джерело правового регулювання статусу прокурора або процедури добору, оскільки в цьому випадку таке твердження є юридично необґрунтованим.
Так, суд виходить із загальновизнаного принципу юридичної техніки та правозастосування - lex specialis derogat legi generali, відповідно до якого спеціальна норма має перевагу над загальною у разі їх конкуренції. Цей принцип є складовою частиною доктрини верховенства права та забезпечує системність і передбачуваність правового регулювання.
У пункті 2.1 рішення Конституційного Суду України від 18.06.2020 №5-р(ІІ)/2020 зазначено, що принцип верховенства права (правовладдя) вимагає суддівської дії у ситуаціях, коли співіснують суперечливі норми одного ієрархічного рівня. У таких ситуаціях до судів різних видів юрисдикції висунуто вимогу застосовувати класичні для юридичної практики формули (принципи): "закон пізніший має перевагу над давнішим" (lex posterior derogat priori) - "закон спеціальний має перевагу над загальним" (lex specialis derogat generali) - "закон загальний пізніший не має переваги над спеціальним давнішим" (lex posterior generalis non derogat priori speciali). Якщо суд не застосовує цих формул (принципів) за обставин, що вимагають від нього їх застосування, то принцип верховенства права (правовладдя) втрачає свою дієвість.
Таким чином, у разі колізії між двома законами однакової юридичної сили, які регулюють однорідні правовідносини, суд зобов'язаний застосовувати спеціальний закон, який деталізує або встановлює особливості правового регулювання для конкретної категорії суб'єктів або ситуацій.
У контексті цієї справи спеціальним законом є Закон №1697-VII, який визначає правовий статус прокурорів, порядок їх добору, перелік документів, що подаються кандидатами, та підстави для відмови у допуску до кваліфікаційного іспиту. Натомість Закон №889-VIII є загальним актом, що регулює публічну службу в широкому розумінні, і не поширюється на прокурорів, що прямо передбачено пунктом 13 частини третьої статті 3 цього Закону.
З огляду на це суд висновує, що застосування принципу lex specialis є обов'язковим для забезпечення правової визначеності, а його ігнорування призводить до правової невизначеності та порушення єдності правозастосування.
Таким чином, будь-яке посилання на Закон №889-VIII як на джерело правового регулювання статусу прокурора або процедур добору є юридично необґрунтованим. Застосування положень цього Закону до прокурорів суперечить як прямим нормам законодавства, так і принципам системного тлумачення, правової визначеності та спеціалізації правового регулювання.
Виходячи із викладеного, суд не погоджується з твердженням позивача щодо того, що витяг з Реєстру державних сертифікатів про рівень володіння державною мовою є належним та достатнім підтвердженням факту видачі державного сертифіката, передбаченого пунктом 4№ частини 1 статті 30 Закону №1697-VII.
Зазначена норма є спеціальною та імперативною, і прямо вимагає подання копії державного сертифіката, виданого відповідно до Закону №2704-VIII.
Законодавець, встановлюючи вимогу саме щодо копії сертифіката, а не будь-якого іншого документа, зокрема витягу з Реєстру, реалізував принцип правової визначеності та передбачуваності правозастосування. Витяг з Реєстру, хоча й містить інформацію про факт видачі сертифіката, не є його копією ані за формою, ані за змістом, і не може замінити документ, який прямо вимагається спеціальним законом. Такий підхід узгоджується з усталеною практикою застосування спеціальних норм, які мають пріоритет над загальними положеннями, зокрема статтею 48 Закону №2704-VIII.
Крім того, подання саме копії сертифіката забезпечує можливість перевірки автентичності документа, його реквізитів, відповідності встановленій формі, а також унеможливлює зловживання або подання неповної інформації. Витяг з Реєстру, який формується автоматизовано, не містить візуального зображення сертифіката, підпису уповноваженої особи чи інших елементів, що дозволяють здійснити належну перевірку документа.
Суд звертає окрему увагу на відмінність між юридичною природою та функціональним призначенням витягу з Реєстру державних сертифікатів про рівень володіння державною мовою та копією державного сертифіката, яка прямо вимагається пунктом 4№ частини першої статті 30 Закону №1697-VII.
Форму державного сертифіката про рівень володіння державною мовою затверджено рішення Національної комісії зі стандартів державної мови від 06.05.2021 №16.
Водночас витяг з Реєстру є інформаційним документом, що формується автоматизованою системою за запитом користувача і слугує довідковим підтвердженням факту наявності у особи державного сертифіката. При цьому витяг не відображає повної візуальної та реквізитної структури самого сертифіката, зокрема: не містить візуальної копії бланка сертифіката, затвердженої Національною комісією зі стандартів державної мови; не фіксує підпису уповноваженої особи та/або офіційного відбитка печатки Національної комісії зі стандартів державної мови; не дає змоги перевірити стандартизовану форму оформлення, яка є частиною юридичної автентичності документа.
Натомість копія державного сертифіката - це репродукція документа в його первинній юридично значущій формі, яка дозволяє візуально ідентифікувати тип, реквізити, засвідчення повноваженої особи та інші атрибути офіційного документа, що підлягає оцінці під час адміністративної процедури.
Таким чином, витяг не виконує функції ідентифікації документа в юридичному розумінні, а отже, не може замінити копію сертифіката в ситуації, коли законодавчо прямо визначено вимогу подання саме копії сертифікату. Ігнорування цієї відмінності унеможливлює здійснення належної правової верифікації та порушує принцип юридичної визначеності процедури добору.
Суд також враховує, що вимога подання копії сертифіката була чітко зазначена в оголошенні про проведення добору, оприлюдненому на офіційному вебсайті відповідача, що забезпечує рівність умов для всіх кандидатів та виключає можливість довільного тлумачення вимог. Відповідно, неподання саме копії сертифіката є об'єктивною підставою для відмови у допуску до участі в доборі, незалежно від наявності витягу з Реєстру.
Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частиною 3 статті 2 КАС України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання прав та вимог законодавства, інакше було б порушено принцип розподілу влади.
Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - ключовим завданням якого є здійснення правосуддя. Тому завданням адміністративного суду є контроль за легітимністю прийняття рішення.
Суд не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується, приймати замість рішення, яке визнається протиправним, інше рішення, яке б відповідало закону, та давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, які належать до компетенції такого суб'єкта владних повноважень, оскільки такі дії виходять за межі визначених йому законодавцем повноважень.
Судом також береться до уваги, що відповідно до частини 2 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Закріплений у частині 1 статті 9 КАС України принцип змагальності сторін передбачає, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Відповідно до частини 1 статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
За змістом частини 1 статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.
На переконання суду, відповідачем, як суб'єктом владних повноважень, покладені на нього обов'язки стосовно доказування з урахуванням вимог, встановлених частиною 2 статті 19 Конституції України та частиною 2 статті 2 КАС України, виконано та доведено правомірність та законність його рішення, а тому, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень законодавства України та доказів, наявних у матеріалах справи, суд доходить висновку про відсутність підстав для задоволення позову.
Підстави для відшкодування судових витрат у справі відповідно до положень статті 139 КАС України відсутні.
На підставі викладеного, керуючись статтями 243 - 246, 250, 255
КАС України, суд
У задоволенні позову відмовити повністю.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.
У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.
Суддя Кушнова А.О.