19 травня 2025 р.Справа № 440/18188/23
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді: П'янової Я.В.,
Суддів: Жигилія С.П. , Присяжнюк О.В. ,
за участю секретаря судового засідання Колесник О.Е.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 в інтересах малолітнього ОСОБА_2 на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 19.03.2024, головуючий суддя І інстанції: Є.Б. Супрун, м. Полтава, повний текст складено 29.03.24 у справі № 440/18188/23
за позовом ОСОБА_1 в інтересах малолітнього ОСОБА_2
до Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області , міського голови міста Кременчука Малецького Віталія Олексійовича
треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача: ОСОБА_3 в інтересах ОСОБА_4 , ОСОБА_5 в інтересах ОСОБА_6 , ОСОБА_7 в інтересах ОСОБА_8
треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: Департамент освіти Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області, Кременчуцька гімназія № 29 Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області
про визнання протиправними дій та рішення, зобов'язання вчинити певні дії,
ОСОБА_1 в інтересах малолітнього ОСОБА_2 (далі за текстом також - позивач) звернулася до адміністративного суду з позовом до Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області, міського голови міста Кременчука Малецького Віталія Олексійовича (далі за текстом також - відповідачі), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача: ОСОБА_3 в інтересах ОСОБА_4 , Цекнасер Надія Миколаївна в інтересах ОСОБА_6 , Полещенко Марина Олександрівна в інтересах ОСОБА_8 , треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: Департамент освіти Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області, Кременчуцька гімназія №29 Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області, у якому просила:
- визнати протиправними дії міського голови міста Кременчука Малецького В.О. щодо відкриття шістнадцятого пленарного засідання позачергової XX сесії Кременчуцької міської ради VIII скликання від 01.09.2023;
- визнати протиправними дії міського голови міста Кременчука Малецького В.О. щодо підписання протоколу сесії від 01.09.2023 та рішення Кременчуцької міської ради "Про визначення форми організації освітнього процесу в окремих закладах загальної середньої освіти Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області" від 01.09.2023;
- визнати неповноважним шістнадцяте пленарне засідання позачергової XX сесії Кременчуцької міської ради VIII скликання від 01.09.2023;
- визнати протиправним та нечинним пункт 3 рішення Кременчуцької міської ради "Про визначення форми організації освітнього процесу в окремих закладах загальної середньої освіти Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області" від 01.09.2023;
- зобов'язати Кременчуцьку міську раду на найближчому пленарному засіданні сесії розглянути питання щодо прийняття рішення про визначення форми організації освітнього процесу в Кременчуцькій гімназії №29 Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області у 2023/2024 навчальному році в очному та змішаному режимі за адресою: вул. Республіканська, 76.
Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 19 березня 2024 року у задоволенні позовних вимог відмовлено.
Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, позивач оскаржив його в апеляційному порядку, оскільки вважає, що рішення прийняте з порушенням норм матеріального права, з неповним з'ясуванням обставин, що мають значення для справи, висновки, викладені у судовому рішенні, не відповідають обставинам справи.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги позивач зазначає, що її малолітній син ОСОБА_9 , інвалід з дитинства, є учнем Кременчуцької гімназії № 29, розташованої у м. Кременчук по вул. Республіканській, № 76.
01.09.2023 на шістнадцятому пленарному засіданні позачергової ХХ сесії Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області (далі - Кременчуцька міськрада) VIII скликання прийнято рішення «Про визначення форми організації освітнього процесу в окремих закладах загальної середньої освіти Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області», пунктом 3 якого встановлено: «Визначити форму організації освітнього процесу в Кременчуцькій гімназії № 29 Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області у 2023/2024 навчальному році в очному та змішаному режимі за адресою: вул. Олександра Білаша, 32. Враховуючи можливість використання приміщень, балансоутримувачем яких є Кременчуцький ліцей № 6 «Правобережний» Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області (адреса: вул. Олександра Білаша, 32) згідно договору на умовах оренди, а також можливість використання для укриття працівників закладу освіти та здобувачів освіти приміщень найпростішого укриття, балансоутримувачем якого є Кременчуцький ліцей № 6 «Правобережний» Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області (адреса: вул. Олександра Білаша, 32) на умовах договору спільного використання».
Позивач, як законний представник малолітньої дитини, вважає, що дії міського голови щодо відкриття сесії, підписання протоколу сесії і рішення від 01.09.2023 року є протиправними, сесія міської ради від 01.09.2023 року є неповноважною, відтак прийняте рішення є протиправним і нечинним. Водночас позивач зазначає, що їй відомо (зі слів ініціативною групи, яка була присутньою в залі), що 01.09.2023 в приміщені міської ради за адресою: м. Кременчук, вул. Перемоги, 2, де проводилась сесія міської ради, не знаходилось 22 депутати, письмова реєстрація депутатів не відбувалась, а відсутні депутати в залі засідань не реєструвались для участі в сесії. Технічний запис сесії, який є невід'ємною частиною протоколу сесії, відсутній. Позивач уважає, що за відсутністю фактичних даних про реєстрацію і присутність у сесійній залі не менше ніж 22 депутатів, у міського голови не було підстав для відкриття сесії міськради, для здійснення голосування за рішення сесії, для підписання протоколу сесії. Також, позивач указує на неможливість участі депутатів в роботі сесії з використанням за стосунку «Viber».
Позивач звертає увагу, що станом на початок 2023-2024 років діти вимушені навчатися дистанційно, і лише у 2024 році використовують змішану форму навчання, відвідуючи приміщення ліцею № 6 «Правобережний». Її син, є дитиною з інвалідністю, а Кременчуцька гімназія № 29 територіально більш доступніша до місця їх проживання. Приміщення гімназії № 29 обладнане бомбосховищем, а не найпростішим укриттям.
Позивач указує, що Статут територіальної громади м. Кременчука передбачає, що безпосередніми формами участі членів територіальної громади в місцевому самоврядуванні є: громадські слухання та консультації з громадськістю.
За результатами апеляційного розгляду позивач просить скасувати оскаржуване рішення суду та ухвалити нове судове рішення, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі. Також позивач просить здійснити розподіл судових витрат у справі, стягнувши з Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради на її користь 38.000 грн у відшкодування витрат на професійну правничу допомогу.
У відзиві на апеляційну скаргу Кременчуцька міська рада вказує, що згідно з протоколом 16 пленарного засідання позачергової 20 сесії Кременчуцької міської ради VIII скликання на початку пленарного засідання з усього складу зареєструвались 25 депутатів та міський голова. Відповідно необхідний кворум для проведення пленарного засідання позачергової сесії 01.09.2023 був. Під час голосування депутати долучались (відключались) до голосування. У зв'язку з цим стверджує, що міський голова діяв у межах повноважень, визначених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламентом, оскільки були наявні всі підстави та повноваження щодо підписання протоколу 16 пленарного засідання позачергової 20 сесії Кременчуцької міської ради від 01.09.2023. Окрім того, зазначає, що на 16 пленарному засіданні позачергової 20 сесії Кременчуцької міської ради 01.09.2023 розглядалося не лише спірне рішення, а ще й питання за зверненнями ряду фізичних та юридичних осіб. В умовах воєнного стану на Кременчуцьку міську раду, її виконавчий комітет та міського голову покладено ряд обов'язків щодо забезпечення міцного тилу та підтримки (в першу чергу фінансової), адже лише спільними зусиллями всієї Держави буде переможений ворог та зменшено втрати, які нині несе країна. Відповідно на пленарному засіданні 01.09.2023 розглядалися питання порядку денного, які безпосередньо стосуються оборонної діяльності нашої Держави, а саме - приймався ряд рішень щодо виділення зі стабілізаційного фонду Кременчуцької міської територіальної громади за зверненнями військових частин щодо виділення відповідних грошових коштів для їх забезпечення (з 12 по 17 питання порядку денного). Тож у разі визнання неповноважним 16 пленарного засідання позачергової 20 сесії Кременчуцької міської ради від 01.09.2023 настануть негативні наслідки для фізичних осіб, юридичних осіб, військових формувань, питання яких розглядалися на цьому засіданні, та які не залучені до участі у цій справі в якості третьої особи, однак їх права та інтереси будуть порушені у разі задоволення позовних вимог.
Заперечуючи проти вимог апеляційної скарги, відповідач просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні відповідача, - Департамент освіти Кременчуцької міської ради, висловила заперечення проти позову ОСОБА_1 , зазначивши, що 14.07.2023 за № 18 Кременчуцьким районним управлінням Головного управління ДСНС України в Полтавській області винесено припис про усунення порушено вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки. Відсутність системи пожежної сигналізації та керування евакуацією людей можуть становити загрозу виникнення надзвичайної події (пожежі), невжиття своєчасних заходів щодо її ліквідації, неможливості проведення своєчасної і безпечної евакуації людей. Тож з метою недопущення спричинення шкоди життю чи здоров'ю людей прийнято рішення організації освітнього процесу в Кременчуцькій гімназії № 29 у 2023/2024 навчальному році в очному та змішаному режимі за іншою адресою. Додає, що в період воєнного стану в Україні виникла нагальна необхідність щодо будівництва/реконструкції найпростіших укриттів у всіх без виключення закладах освіти м. Кременчука та Кременчуцького району, що передбачало величезні затрати за рахунок місцевого бюджету. Незважаючи на це проводилися всі можливі дії щодо усунення порушень і можливості дітей навчатися в закладі освіти, але необхідні роботи в одному закладі коштують більше як один мільйон гривень. Вважає, що позивач залишає поза увагою факт великої кількості закладів освіти і першочерговість влаштування саме укриттів для учасників освітнього процесу. За рахунок Стабілізаційного Фонду Кременчуцької міської територіальної громади виділяються кошти на встановлення системи автоматичної сигналізації і системи оповіщення про пожежу та управління евакуацією людей в закладах загальної середньої освіти та дошкільної освіти. Зазначені роботи розпочаті у 2022 році та продовжуються у 2024 році. Оскільки в Кременчуцькій гімназії № 29 відсутня система автоматичної сигналізації і системи оповіщення про пожежу та управління евакуацією людей листом від 27.09.2023 за вих. № 01-32/1962 Департамент освіти Кременчуцької міської ради звернувся до міського голови з проханням виділити кошти Кременчуцькій гімназії № 29 на виготовлення проектно-кошторисної документації на встановлення системи автоматичної сигналізації і системи оповіщення про пожежу та управління евакуацією людей за КПКВКМБ 0611021 «Надання загальної середньої освіти закладами загальної середньої освіти» по КЕКВ 3132 «Капітальний ремонт інших об'єктів». Рішенням Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради від 12.10.2023 за № 2195 «Про виділення коштів з Стабілізаційного Фонду Кременчуцької міської територіальної громади» виділені з Стабілізаційного Фонду Кременчуцької міської територіальної громади кошти в сумі 70000 грн на виготовлення проектно-кошторисної документації з встановлення системи автоматичної сигналізації і системи оповіщення про пожежу та управління евакуацією людей. Кошти були замовлені у листопаді 2023 року, але не профінансовані через недофінансування захищених статей бюджету Кременчуцької територіальної громади. Проектно-кошторисна документація з установлення системи автоматичної сигналізації і системи оповіщення про пожежу та управління евакуацією людей в Кременчуцькій гімназії № 29 вже частково виготовлена. Рішенням Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради від 18.01.2024 за №144 «Про виділення коштів з Стабілізаційного Фонду Кременчуцької міської територіальної громади» виділені кошти на виконання зобов'язань, які виникли у 2023 році та не були профінансовані (виконані роботи з капітального ремонту найпростіших укриттів, будівництво господарських швидко споруджувальних будівель модульного типу та встановлення систем автоматичної сигналізації і систем оповіщення про пожежу та управління евакуацією людей), у тому числі і щодо Кременчуцької гімназії № 29. У 2024 році планується проведення всіх робіт щодо встановлення системи автоматичної сигналізації і системи оповіщення про пожежу та управління евакуацією людей. Відсутність системи сигналізації та оповіщення про пожежу в Кременчуцькій гімназії № 29 не дає можливості забезпечити створення безпечного, комфортного освітнього простору для дитини та може мати вкрай небезпечні наслідки для здоров'я та життя дітей. З приводу твердження позивача про наявність у Кременчуцькій гімназії «бомбосховища» повідомляє, що відповідно до акту готовності у 2023/2024 навчальному році укриття фонду захисних споруд цивільного захисту закладу освіти - це найпростіше укриття, а не «бомбосховище».
Заперечуючи проти вимог апеляційної скарги, Департамент освіти Кременчуцької міськради просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
У відповіді на відзиви Кременчуцької міської ради, Департаменту освіти Кременчуцької міської ради позивач указує, що наведені в них аргументи жодним чином не спростовують доводи, викладені позивачем в апеляційній скарзі, доказів на підтвердження викладених аргументів, не надано.
На вимогу суду апеляційної інстанції Кременчуцька міська рада надала письмові пояснення.
Другий апеляційний адміністративний суд постановою від 19 листопада 2024 року скасував рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 19 березня 2024 року у частині відмови у визнанні протиправним та нечинним пункту 3 рішення Кременчуцької міської ради від 01 вересня 2023 року «Про визначення форми організації освітнього процесу в окремих закладах загальної середньої освіти Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області», з прийняттям у цій частині нового рішення про задоволення такої позовної вимоги ОСОБА_1 в інтересах малолітнього ОСОБА_2 :
- визнав протиправним та нечинним пункт 3 рішення Кременчуцької міської ради від 01 вересня 2023 року «Про визначення форми організації освітнього процесу в окремих закладах загальної середньої освіти Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області» в частині визначення форми організації освітнього процесу в Кременчуцькій гімназії № 29 у 2023/2024 навчальному році в очному та змішаному режимі за адресою: вулиця Олександра Білаша, 32 у місті Кременчуці;
- змінив мотиви ухвалення іншої частини рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 19 березня 2024 року.
Додатковою постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 10 грудня 2024 року стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Кременчуцької міської ради 5 000,00 грн на користь ОСОБА_1 на відшкодування витрат на професійну правничу допомогу.
Не погодившись з постановою суду апеляційної інстанції, Кременчуцька міська рада подала до Верховного Суду касаційну скаргу.
Постановою Верховного Суду від 08 квітня 2025 року у справі № 440/18188/23 касаційну скаргу Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області задоволено частково. Постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 19 листопада 2024 року скасовано, а справу № 440/18188/23 направлено до Другого апеляційного адміністративного суду на новий розгляд.
Направляючи справу до Другого апеляційного адміністративного суду на новий розгляд, суд касаційної інстанції виходив з того, що суд апеляційної інстанції не спростував, чому орган місцевого самоврядування позбавлений права визначати форми організації освітнього процесу на підставі статей 32 та 57-1 Закону № 280/97-ВР в умовах воєнного стану, коли питання безпеки людини стають ще більшим пріоритетним; не врахував, що стаття 59 Закону № 280/97-ВР передбачає прийняття рішення ради на пленарних засіданнях відкритим голосуванням, але закон не встановлює безумовну протиправність рішення у разі відсутності детального обговорення кожного пункту проєкту рішення.
Суд апеляційної інстанції не дослідив усіх обставин у справі, зокрема те, чи є порушення відповідачем процедури прийняття рішення суттєвими і чи призвели вони до обмеження охоронюваних законом прав та інтересів ОСОБА_1 та ОСОБА_2 , чи рішення ради відповідало принципу пропорційності (стаття 2 КАС України); не обґрунтував, чому позиція відповідача у справі щодо переведення учнів до ліцею № 6 з укриттям як необхідного заходу для уникнення ризиків, виявлених ДСНС, створювала непропорційні обмеження права на освіту.
Також апеляційний суд не обґрунтував, як саме пункт 3 рішення ради порушив права ОСОБА_2 , не дослідив, чи навчання в ліцеї № 6 забезпечило безперервність освіти та відповідало вимогам Закону № 463-IX про територіальну доступність. Водночас, визнавши протиправним пункт 3 через порушення інтересів позивача та її сина, суд апеляційної інстанції не зобов'язав усунути наслідки цього порушення, що може свідчити про неефективність судового захисту та порушення статті 6 КАС України і статті 13 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод.
Отже, Верховний Суд дійшов висновку про передчасність висновку суду апеляційної інстанції про визнання нечинним пункту 3 рішення Кременчуцької міської ради від 01 вересня 2023 в частині, що визначає форми організації освітнього процесу в Кременчуцькій гімназії № 29 у 2023/2024 навчальному році на основі Кременчуцького ліцею № 6 «Правобережний».
Ухвалою Другого апеляційного адміністративного суду від 05 травня 2025 року прийнято адміністративну справу до провадження, призначено до апеляційного розгляду.
У додаткових поясненнях у справі позивач у повному обсязі підтримала апеляційну скаргу, вважає, що вона підлягає задоволенню з підстав, викладених в апеляційній скарзі.
Третя особа, ОСОБА_3 , доводи апеляційної скарги підтримала, просить її задовольнити. Просить винести окрему ухвалу щодо реагування суду на порушення норм права, причини та умови, що спричинили (зумовили) ці порушення, з метою їх усунення та здійснення запобігання таким порушенням у майбутньому, зокрема припису ДСНС від 14.07.2023.
Кременчуцькою міською радою повторно подано відзив на апеляційну скаргу, в якому доповнено доводи, викладені в первісно поданому відзиві на апеляційну, та наголошено на відсутності підстав для задоволення апеляційної скарги та скасування оскаржуваного судового рішення з урахуванням висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 08 квітня 2025 року у цій справі.
Від позивача та третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача надійшли клопотання про розгляд справи без їх участі.
Апеляційна скарга розглядається у судовому засіданні відповідно до приписів статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України).
Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, переглянувши справу за наявними у ній доказами та перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, ураховуючи висновки Верховного Суду у цій справі, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на таке.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджено у суді апеляційної інстанції, що Розпорядженням міського голови міста Кременчука від 18.05.2023 за №106-Р «Про скликання позачергової ХХ сесії Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області VIII скликання» скликано позачергову ХХ сесію Кременчуцької міської ради 19.05.2023. Технічне забезпечення ходу проведення вказаного пленарного засідання в режимі дистанційного, комбінованого засідання покладено на управління інформаційно-комп'ютерних технологій Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради (т. 1 а.с. 182-184).
Як повідомив представник Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради, в межах позачергової ХХ сесії Кременчуцької міської ради проведено 15 пленарних засідань, а саме: 19, 26, 30 травня 2023 року, 02, 09, 16, 30 червня 2023 року, 07, 14, 21, 28 липня 2023 року, 04, 11, 18, 25 серпня 2023 року. Позачергова ХХ сесія Кременчуцької міської ради VIII скликання не була закрита, у її роботі оголошено перерву.
Проведення пленарного засідання відбувалося у режимі дистанційного, комбінованого засідання відповідно до ст. 50, ч. 2 ч. 5 ст. 95 Регламенту Кременчуцької міської ради.
Загальний склад депутатів Кременчуцької міської ради становить 42 депутата.
Відповідно до протоколу шістнадцятого пленарного засідання позачергової ХХ сесії Кременчуцької міської ради VIII скликання від 01.09.2023, на початку пленарного засідання з усього складу зареєструвалося 25 депутатів та міський голова (т. 1 а.с. 185-209), тобто більшість від загального складу.
Під час голосування депутати долучалися до (відключалися від) голосування в режимі відеоконференції у Viber-чаті.
Міський голова Малецький В.О. оголошував результати голосування та інформував про прийняті рішення відповідно до пп. 1.17 ст. 50 Регламенту Кременчуцької міської ради.
01.09.2023 на пленарне засідання сесії додатково було винесено, окрім іншого, проект рішення «Про визначення форми організації освітнього процесу в окремих закладах загальної середньої освіти Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області», доповідь з якого здійснював директор Департаменту освіти Кременчуцької міської ради Москалик Г.Ф.
01.09.2023 Кременчуцькою міською радою на виконання законів України «Про освіту», «Про повну загальну середню освіту», «Про дошкільну освіту», «Про охорону праці», «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення», відповідно до Закону України від 15.03.2022 №2126-ІХ «Про внесення змін до деяких законів України щодо державних гарантій в умовах воєнного стану, надзвичайної ситуації або надзвичайного стану», рекомендацій Державної служби України з надзвичайних ситуацій (лист від 14.06.2022 за №03-1870/162-2 «Про організацію укриття працівників та дітей у закладах освіти»), з урахуванням листів Міністерства освіти і науки України: від 02.04.2022 за №1/3845-22 «Про рекомендації для працівників закладів дошкільної освіти на період дії воєнного стану в Україні», від 26.07.2022 за №1/8462-22 «Про оптимізацію виконання заходів з підготовки закладів освіти до нового навчального року та опалювального сезону в умовах воєнного стану», від 17.05.2023 №1/6990-23 «Про підготовку закладів освіти до нового навчального року та проходження осінньо-зимового періоду 2023/2024 року», від 20.06.2023 №1/8820-23 «Про організацію безпечного освітнього простору в закладах дошкільної освіти та обладнання укриттів», відповідно до рішень Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області від 27.07.2023 за №1481 «Про оцінку готовності укриттів закладів дошкільної, загальної середньої, позашкільної освіти Кременчуцької міської територіальної громади до роботи у 2023/2024 навчальному році» та від 27.07.2023 за №1482 «Про оцінку готовності закладів дошкільної, загальної середньої, позашкільної освіти Кременчуцької міської територіальної громади до роботи у 2023/2024 навчальному році» з метою забезпечення функціонування об'єктів освіти в умовах воєнного стану, створення безпечного освітнього середовища у закладах освіти, збереження життя і здоров'я учасників освітнього процесу та готовності закладів освіти до роботи з урахуванням безпекової ситуації було прийнято рішення «Про визначення форми організації освітнього процесу в окремих закладах загальної середньої освіти Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області», за ухвалення якого надійшло 23 голоси.
Пунктом 3 вказаного рішення визначено форму організації освітнього процесу в Кременчуцькій гімназії № 29 Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області у 2023/2024 навчальному році в очному та змішаному режимі за адресою: вул. Олександра Білаша, 32. Враховуючи можливість використання приміщень, балансоутримувачем яких є Кременчуцький ліцей №6 «Правобережний» Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області (адреса: вул. Олександра Біліша, 32) згідно з договором на умовах оренди, а також можливість для укриття працівників закладу освіти та здобувачів освіти приміщень найпростішого укриття, балансоутримувачем якого є Кременчуцький ліцей №6 «Правобережний» Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області (адреса: вул. Олександра Біліша, 32) на умовах договору спільного використання.
На переконання позивача пункт 3 рішення порушує права її дитини, гарантовані Законом України від 16.01.2020 за №463-IX "Про повну загальну середню освіту", зокрема статтею 7, яка виключає обмеження у доступі до здобуття повної загальної середньої освіти, статтею 8, яка передбачає, що територіальну доступність повної загальної середньої освіти забезпечують у межах повноважень органи державної влади та органи місцевого самоврядування шляхом формування та утримання мережі закладів освіти, у тому числі опорних, їхніх структурних підрозділів (філій), закріплення території обслуговування за комунальними закладами освіти (їхніми структурними підрозділами), що забезпечують здобуття початкової та/або базової середньої освіти. Ця ж норма встановлює право кожної дитини на здобуття початкової та базової середньої освіти у найбільш доступному та наближеному до місця її проживання закладі освіти (його структурному підрозділі). Стаття 9 передбачає дотримання вимог законодавства щодо доступності закладів освіти для осіб з особливими освітніми потребами.
Вказані обставини стали підставою для звернення позивача з позовом у цій справі.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що аргументи позивача про порушення оскаржуваним рішенням положень статті 8 Закону № 463-IX щодо територіальної доступності закладу освіти є необґрунтованими, адже обидва навчальні заклади перебувають у межах пішої досяжності від місця проживання позивачки та не обмежують права її дитини на доступ до повної загальної середньої освіти, як це визначено в пункті 3 частини першої статті 1 Закону № 463-IX, натомість забезпечено продовження навчання в сусідньому, більш безпечному закладі з опцією вибору формату - очного чи змішаного.
Відхиляючи доводи ОСОБА_1 щодо нелегітимності засідання ради, суд першої інстанції зазначив, що на пленарному засіданні Кременчуцької міської ради 01 вересня 2023 року були зареєстровані 25 депутатів і міський голова, що забезпечило кворум. Голосування 27 депутатів за відкриття засідання не свідчить про порушення, оскільки відповідно до частини 14 статті 95 Регламенту міської ради участь депутатів у пленарному засіданні можлива в режимі відеоконференції, зокрема й приєднанням після відкриття. Шістнадцяте пленарне засідання проводилося Міським головою Малецьким В.О. у комбінованому режимі шляхом голосування присутніх у залі та відеоконференцію у мобільному застосунку Viber.
Регламент міської ради не визначає конкретного програмного забезпечення для проведення пленарного засідання в режимі відеоконференції, і оскільки мобільний застосунок Viber забезпечує передачу відео- та аудіо-сигналів, твердження позивачки про невідповідність такого способу відеоконференції закону і зазначеному Регламенту є безпідставними. Крім того, результат волевиявлення депутатів підтверджується засвідченими копіями письмових заяв 23 депутатів Кременчуцької міської ради.
Доводи позивача з приводу протиправності дій Міського голови Малецького В.О. є абстрактними, не обґрунтовують безпосередній зв'язок негативного впливу оскаржуваних дій на конкретні права, свободи чи інтереси ОСОБА_1 .
Надаючи оцінку доводам позивача, викладеним в апеляційній скарзі, з урахуванням висновків Верховного Суду у цій справі, колегія суддів зазначає, що Законом України від 16.01.2020 за №463-IX "Про повну загальну середню освіту" (далі - Закон №463-IX) визначені правові, організаційні та економічні засади функціонування і розвитку системи загальної середньої освіти.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 1 Закону №463-IX безпечне освітнє середовище - сукупність умов у закладі освіти, що унеможливлюють заподіяння учасникам освітнього процесу фізичної, майнової та/або моральної шкоди, зокрема внаслідок недотримання вимог санітарних, протипожежних та/або будівельних норм і правил, законодавства щодо кібербезпеки, захисту персональних даних, безпеки харчових продуктів та/або надання неякісних послуг з харчування, шляхом фізичного та/або психологічного насильства, експлуатації, дискримінації за будь-якою ознакою, приниження честі, гідності, ділової репутації (булінг (цькування), поширення неправдивих відомостей тощо), пропаганди та/або агітації, у тому числі з використанням кіберпростору, а також унеможливлюють вживання на території закладу освіти алкогольних напоїв, тютюнових виробів, наркотичних засобів, психотропних речовин.
Доступність повної загальної середньої освіти - сукупність умов, що сприяють задоволенню освітніх потреб осіб та забезпечують кожній особі можливість здобуття повної загальної середньої освіти відповідно до державних стандартів, у тому числі наявність достатньої кількості закладів освіти, що забезпечують безоплатне здобуття повної загальної середньої освіти, відсутність дискримінації за будь-якою ознакою чи обставиною, надання учням підтримки в освітньому процесі (п. 3 ч. 1 ст. 1 Закону №463-IX).
Територіальна доступність, за визначенням наведеним у п. 14 ч. 1 ст. 1 Закону №463-IX, - сукупність умов, що сприяють забезпеченню права дитини на здобуття якісної повної загальної середньої освіти за кошти державного та місцевого бюджетів у найбільш доступному і наближеному до її місця проживання закладі освіти.
Територіальну доступність повної загальної середньої освіти, відповідно до ч. 1 ст. 8 Закону №463-IX, забезпечують у межах повноважень органи державної влади та органи місцевого самоврядування шляхом, зокрема формування та утримання мережі закладів освіти, у тому числі опорних, їхніх структурних підрозділів (філій).
Відповідно до ч. 2 ст. 8 Закону №463-IX кожна дитина має право на здобуття початкової та базової середньої освіти у найбільш доступному та наближеному до місця її проживання закладі освіти (його структурному підрозділі).
Право дитини на здобуття початкової та базової середньої освіти у комунальному закладі освіти (його структурному підрозділі), за яким закріплена територія обслуговування, на якій проживає дитина, гарантується, що не обмежує право батьків дитини або особи, яка досягла повноліття, обирати інший заклад освіти відповідно до законодавства.
Відповідно до частини другої статті 32 Закону України від 16 січня 2020 року № 463-IX «Про повну загальну середню освіту» у разі реорганізації чи ліквідації закладу загальної середньої освіти засновник зобов'язаний забезпечити учням можливість продовжити здобуття загальної середньої освіти на відповідному рівні освіти.
Реорганізація, зміна типу, ліквідація закладу загальної середньої освіти у сільській місцевості допускається лише після громадського обговорення проекту відповідного рішення засновника, який оприлюднюється не менше ніж за один рік до прийняття відповідного рішення.
Реорганізація і ліквідація спеціальних закладів загальної середньої освіти допускаються лише після погодження проекту відповідного рішення засновника центральним органом виконавчої влади у сфері освіти і науки.
Стаття 9 Закону України від 05 вересня 2017 року № 2145-VIII «Про освіту» (далі - Закон № 2145-VIII) визначає інституційні (очна, заочна, дистанційна, мережева) та індивідуальні (екстернат, сімейна (домашня), педагогічний патронаж, на робочому місці (на виробництві)) та дуальні форми здобуття освіти, які можуть застосовуватися в закладах освіти.
Засновник закладу освіти (орган державної влади від імені держави, відповідна рада від імені територіальної громади (громад), фізична та/або юридична особа) або уповноважений ним орган (особа) приймає рішення про створення, реорганізацію, ліквідацію, зміну типу закладу освіти, затверджує статут (його нову редакцію), укладає засновницький договір у випадках, визначених законом (абзац перший частини другої статті 25 Закону № 2145-VIII).
Затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування відповідно до пункту 22 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР вирішується на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.
До відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження щодо управління закладами освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту, оздоровчими закладами, молодіжними центрами, які належать територіальним громадам або передані їм, молодіжними підлітковими закладами за місцем проживання, організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення; забезпечення здобуття повної загальної середньої, професійної (професійно-технічної), фахової передвищої та вищої освіти у державних і комунальних закладах освіти, створення необхідних умов для виховання дітей та молоді, розвитку їхніх здібностей, трудового навчання, професійної орієнтації, продуктивної праці учнів, сприяння діяльності дошкільних та позашкільних закладів освіти, дитячих, молодіжних та науково-просвітницьких громадських об'єднань, молодіжних центрів (підпункти 1, 2 пункту а) частини першої статті 32 Закону № 280/97-ВР).
20 березня 2022 року набрали чинності зміни до Закону № 280/97-ВР, якими розділ VI цього Закону доповнено статтею 57-1 «Державні гарантії в умовах воєнного стану, надзвичайної ситуації або надзвичайного стану».
Зазначеними змінами розширено межі компетенції органів виконавчої влади, органів військового командування, військових, військово-цивільних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, їх представників, посадових осіб (керівників, голови, начальників), органи управління (структурні підрозділи) у сфері освіти в умовах воєнного стану, надзвичайної ситуації або надзвичайного стану (особливого періоду).
Відповідно до частини першої статті 57-1 Закону № 280/97-ВР здобувачам освіти, працівникам закладів освіти, установ освіти, наукових установ, у тому числі тим, які в умовах воєнного стану, надзвичайної ситуації або надзвичайного стану в Україні чи окремих її місцевостях, оголошених у встановленому порядку (особливий період) були вимушені змінити місце проживання (перебування), залишити робоче місце, місце навчання, незалежно від місця їх проживання (перебування) на час особливого періоду гарантується:
- організація освітнього процесу в дистанційній формі або в будь-якій іншій формі, що є найбільш безпечною для його учасників;
- збереження місця роботи, середнього заробітку, здійснення виплати стипендії та інших виплат, передбачених законом;
- місце проживання (пансіон, гуртожиток тощо) та забезпечення харчуванням (у разі потреби).
Абзац 2 частини другої статті 57-1 Закону № 280/97-ВР визначає, що органи виконавчої влади, органи військового командування, військові, військово-цивільні адміністрації та органи місцевого самоврядування, їх представники, посадові особи (керівники, голови, начальники), органи управління (структурні підрозділи), у сфері освіти у межах своєї компетенції здійснюють забезпечення державних гарантій, визначених частиною першою цієї статті, створення безпечного освітнього середовища, організацію здобуття освіти, освітнього процесу в умовах воєнного стану, надзвичайної ситуації або надзвичайного стану (особливого періоду).
Ці ж органи відповідно до частини другої статті 57-1 Закону № 280/97-ВР приймають у межах своєї компетенції рішення, обов'язкові до виконання на відповідній території, для реалізації державних гарантій, визначених частиною першою цієї статті, в умовах воєнного стану, надзвичайної ситуації або надзвичайного стану (особливого періоду).
Отже, статті 26 і 32 Закону № 280/97-ВР у мирний час надають органам місцевого самоврядування опосередковане право впливати на форми організації освітнього процесу через створення умов, затвердження програм і статутів закладів. Стаття 57-1 цього ж Закону, яка набрала чинності в умовах воєнного стану, прямо делегує таким органам повноваження приймати обов'язкові рішення щодо форм навчання, які б забезпечували баланс між безпечним середовищем для учасників освітнього процесу та правом на освіту. Зокрема її безперервність.
Ці повноваження реалізуються в межах, визначених статтею 19 Конституції України та законами, і підлягають судовому контролю за критеріями статті 2 КАС України.
У справі, що розглядається, встановлено, що Кременчуцька міська рада оскаржуваним рішенням від 01 вересня 2023 року (пунктом 3) визначила форми організації освітнього процесу в Кременчуцькій гімназії № 29 у 2023/2024 навчальному році в очному та змішаному режимі на основі Кременчуцького ліцею № 6 «Правобережний» (місто Кременчук, вулиця Олександра Білаша, 32), після того, як Кременчуцьке районне управління ГУ ДСНС України в Полтавській області під час здійснення позапланового заходу контролю встановило відсутність системи пожежної сигналізації та керування процесом евакуації людей у Кременчуцькій гімназії № 29.
Так, за результатами позапланової перевірки Кременчуцьким районним управлінням Головного управління ДСНС України у Полтавській області складено Акт від 11.07.2023 за № 21 за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки у приміщенні Кременчуцької гімназії № 29 Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області по вул. Республіканська, буд. 76 в м. Кременчуці.
Відповідно до акта встановлені порушення, яке необхідно усунути, а саме: будівля школи не обладнана системою пожежної сигналізації та керування евакуацією людей (в частині системи оповіщення про пожежу та покажчиків напрямку евакуації), чим порушено розділ V пункту 1.2 ППБУ та ДБН В.2.5-56- 2014 додаток А таблиця А.1 пункту 7.3, додаток Б, таблиця Б1 пункту 5.1.
Як наслідок, 14.07.2023 Кременчуцьким районним управлінням Головного управління ДСНС України у Полтавській області винесено припис № 18 про усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.
Результати позапланової перевірки, проведеної Кременчуцьким районним управлінням ДСНС України в Полтавській області, не оскаржувалися в цій справі та не визнавалися протиправними в інших справах.
Суд зі свого боку не може залишати поза увагою цей факт, оскільки за таких обставин прийняте рішення переслідує легітимну мету - недопущення спричинення шкоди життю чи здоров'ю дітей та працівників закладу освіти.
Так, з огляду на викладені обставини та положення чинного законодавства України, з метою недопущення спричинення шкоди життю чи здоров'ю дітей та працівників закладу освіти прийнято пункт 3 рішення Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області «Про визначення форми організації освітнього процесу в окремих закладах середньої освіти Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області» від 01.09.2023.
З протоколу шістнадцятого пленарного засідання позачергової двадцятої сесії Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області VIII скликання від 01.09.2023 убачається, що за спірне рішення проголосували: «за» - 23 особи.
В контексті наведеного суд апеляційної інстанції ураховує, що воєнний стан вимагає від Кременчуцької міської ради забезпечення безпечного освітнього середовища відповідно до статті 57-1 Закону № 280/97-ВР, а також управляти закладами та створювати умови для навчання (стаття 32 цього ж Закону).
Відповідно до абзацу 1 пункту 3 Порядку № 996 консультації з громадськістю проводяться з питань, що стосуються суспільно-економічного розвитку держави, реалізації та захисту прав і свобод громадян, задоволення їх політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів.
Пункт 11 Порядку № 996 передбачає, що консультації з громадськістю проводяться у формі публічного громадського обговорення, електронних консультацій з громадськістю (безпосередні форми) та вивчення громадської думки (опосередкована форма).
Громадське обговорення, згадане у Законі № 463-IX, є процедурою, яка забезпечує залучення громадськості до процесу ухвалення рішень щодо організації та розвитку системи загальної середньої освіти, із обов'язковим урахуванням думок представників місцевих громад (зокрема, батьків учнів), органів місцевого самоврядування (депутатів) та інших зацікавлених осіб (зокрема, педагогічних працівників).
Такі висновки викладені у постановах Верховного Суду від 27 лютого 2018 року у справі № 495/7147/16-а, від 14 серпня 2018 року у справі № 359/6814/17, від 06 лютого 2019 року у справі № 720/1536/16-а, від 17 жовтня 2019 року у справі № 1640/3147/18, від 12 грудня 2019 року у справі № 200/13942/18-а, від 07 квітня 2020 року у справі № 2140/1730/18, від 13 травня 2020 року у справі № 324/1296/16-а та від 08 серпня 2023 року у справі № 460/25721/22.
Разом з тим, з огляду на положення Порядку № 996, консультації з громадськістю можуть проводитися у різних формах, зокрема у формі публічного громадського обговорення, електронних консультацій або вивчення громадської думки; проведення громадського обговорення може здійснюватися шляхом організації конференцій, форумів, зустрічей, проведення інформаційно-роз'яснювальної роботи тощо.
Опублікування проєкту відповідного рішення, пояснювальної записки до нього, проведення інформаційну-роз'яснювальної роботи з педагогічним колективом та батьківською громадськістю, розгляд та надання відповідей на звернення окремих батьків, а також проведення зустрічей з батьками є допустимою формою консультації з громадськістю (постанови Верховного Суду від 25 березня 2020 року у справі № 387/168/17(2-а/387/8/17), від 30 листопада 2021 року у справі № 290/791/16-а та від 27 січня 2023 року у справі № 300/5730/21).
Тобто створення відкритого процесу, в якому територіальна громада, зокрема, трудовий колектив навчального закладу, мають доступ до інформації про зміст, мету та наслідки запланованих рішень, є дотриманням вимог закону щодо публічного громадського обговорення перед прийняттям таких рішень, забезпечує ефективність та легітимність управлінських рішень в освітній сфері (пункт 48 постанови Верховного Суду від 23 січня 2025 року у справі № 300/3745/23).
Факт непроведення формального громадського обговорення не є безумовною підставою для визнання протиправним рішення органу місцевого самоврядування, яке стосується сфери освіти. Якщо суб'єкт владних повноважень забезпечив інші форми консультацій з громадськістю - інформування, збори, обробку звернень чи зустрічі з представниками батьківської спільноти - це може вважатися належним виконанням обов'язку щодо врахування суб'єктом владних повноважень громадської думки.
Проєкт рішення Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області від 01.09.2023 «Про визначення форми організації освітнього процесу в окремих закладах середньої освіти Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області» було розміщено на офіційному вебпорталі Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області та Виконавчого комітету (розміщене за посиланням - https://npa.kremen.gov.ua/site/projects_erada) від 31.08.2023, що давало змогу зацікавленим особам висловити думку щодо такого рішення.
За матеріалами справи протягом 2023 року, зокрема батьки учнів гімназії № 29, зверталися з заявами та скаргами до Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради й Полтавської ОВА щодо реорганізації гімназії та переведення учнів.
Крім того, було організовано зустріч з батьками учнів Кременчуцької гімназії №29, що також висвітлено у засобах масової інформації (до позовної заяви, як доказ було надано копію статті з вебсайту «Кременчуцька газета»).
Також до Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області надходили звернення від депутатів міської ради, Департаменту освіти і науки Полтавської обласної військової адміністрації, батьків учнів щодо спірного питання.
За результатами розгляду таких звернень Департаментом освіти Кременчуцької міської ради підготовлені відповіді згідно з переліком, наведеним у листі від 14.10.2024 за № 01-32/2037, які враховано Кременчуцькою міською радою під час розроблення оскаржуваного рішення від 01 вересня 2023 року (т. 4 а.с. 229 - 239).
Так, при підготовці проєкту рішення «Про визначення форми організації освітнього процесу в окремих закладах середньої освіти Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області» врахована думка батьків дітей Кременчуцької гімназії №29 з огляду на необхідність забезпечення безпеки дітей та інших учасників освітнього процесу, що для органу місцевого самоврядування є пріоритетом.
Колегія суддів зазначає, що законодавство не покладає на орган місцевого самоврядування обов'язку розробляти альтернативні рішення замість громадськості, а відсутність конструктивних пропозицій може розглядатися як відсутність реальної зацікавленості громадськості, а не як порушення з боку відповідного суб'єкта владних повноважень.
Крім того, результати громадського обговорення враховуються міською радою відповідно до пункту 3 Порядку № 996, але мають рекомендаційний характер. Орган місцевого самоврядування розглядає пропозиції громадськості, проте ухвалює рішення на власний розсуд, враховуючи вимоги законодавства та інтереси відповідної територіальної громади.
Верховний Суд у постановах від 20 березня 2019 року у справі № 810/726/18, від 15 вересня 2020 року у справі № 804/3108/16, від 28 квітня 2021 року у справі № 1.380.2019.003061, від 18 травня 2022 року у справі № 280/988/19 та 14 лютого 2023 року у справі № 640/24975/21 неодноразово наголошував на необхідності забезпечення оптимального балансу між суспільними та приватними інтересами (принцип пропорційності), що є важливою складовою верховенства права та вимогою демократичної й правової держави.
Рішення відповідача в оскаржуваній частині передбачає форму організації освітнього процесу в Кременчуцькій гімназії №29 у 2023/2024 навчальному році в очному та змішаному режимі за адресою: вул. Олександра Білаша, 32, тобто у Кременчуцькому ліцеї №6 "Правобережний".
Вказані навчальні заклади знаходяться на відстані близько одного кілометра один від одного.
За таких обставин доводи позивача щодо порушення спірним рішенням положень ст. 8 Закону №463-IX в частині незабезпечення територіальної доступності закладу освіти суд визнає безпідставними, оскільки обидва освітні заклади знаходяться у зоні пішої доступності від помешкання позивачки (пров. Художній, 6-б, м. Кременчук).
Водночас спірним рішенням не порушується й право позивача на доступність повної загальної середньої освіти у сенсі визначення, наведеного у п. 3 ч. 1 ст. 1 Закону №463-IX, оскільки дитину позивача, як і дітей третіх осіб на стороні позивача, ніяким чином не позбавлено права на здобуття освіти, натомість забезпечено можливість продовжувати безперервно освітній процес у сусідньому, більш безпечному закладі з можливістю вибору форми навчання - в очному та змішаному режимі.
Суд апеляційної інстанції також зауважує, що орган місцевого самоврядування має право визначати форми організації освітнього процесу на підставі статей 32 та 57-1 Закону № 280/97-ВР в умовах воєнного стану, коли питання безпеки людини стають ще більшим пріоритетним.
За таких обставин доводи позивача щодо порушення положень Закону №463-IX є необґрунтованими й такими, що не можуть бути покладені в основу висновку щодо протиправності рішення ради в оспорюваній частині.
Інший мотив протиправності оскаржуваного пункту 3 рішення Кременчуцької міської ради зводиться до тверджень позивача щодо порушення процедури прийняття рішення з огляду на обставини голосування депутатами ради із застосуванням додатку Viber, відсутність достовірних даних про реєстрацію і присутність 01.09.2023 на пленарному засіданні сесії депутатів міської ради у кількості не менше 22 чоловік.
Надаючи оцінку цим доводам, колегія суддів ураховує таке.
Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правовий статус і відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України від 21.05.1997 за №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон №280/97-ВР).
Відповідно до ч. 1 ст. 46 Закону №280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.
Згідно з ч. 12 ст. 46 Закону №280/97-ВР сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради.
Згідно з ч. 2 ст. 59 Закону №280/97-ВР рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
Відповідно до ч. 3 ст. 46 Закону №280/97-ВР з часу обрання голови ради він веде пленарні засідання ради відповідно до вимог цього Закону та регламенту ради.
Згідно з ч. 11 ст. 95 Регламенту міський голова (головуючий) відкриває пленарне засідання в режимі дистанційного засідання у разі, якщо для участі в ньому зареєструвалися (записалися) більшість депутатів від загального складу Ради відповідно до статей 31, 34 Регламенту.
Як установлено судом, загальний склад депутатів Кременчуцької міської ради становить 42 депутати.
Відповідно до протоколу шістнадцятого пленарного засідання позачергової ХХ сесії Кременчуцької міської ради VIII скликання від 01.09.2023, на початку пленарного засідання з усього складу зареєструвалося 25 депутатів та міський голова (т. 1 а.с. 185-209), тобто більшість від загального складу.
За таких обставин твердження позивача щодо відсутності кворуму на сесії ради 01.09.2023 суд визнає спростованим.
Обставини того, що відповідно до протоколу шістнадцятого пленарного засідання позачергової ХХ сесії Кременчуцької міської ради VIII скликання від 01.09.2023 зареєструвалося 25 депутатів та міський голова, тоді як за відкриття пленарного засідання проголосувало 27 учасників, не спростовує факту наявності кворуму на вказаній сесії, а тому не приймаються судом в якості свідчення протиправності рішення в оскарженій частині, оскільки частина 14 статті 95 Регламенту Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області VIII скликання передбачає можливість голосування депутатів на пленарному засіданні в режимі відео конференції, в тому числі й тих депутатів, які приєдналися до участі у ньому після його відкриття.
Рішенням Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області від 22.12.2020 затверджено регламент Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області VIII скликання (надалі - Регламент) (т. 2 а.с. 26-65).
Згідно з ч. 2 ст. 69 Регламенту рішення Ради приймається на її пленарному засіданні шляхом персонального голосування депутатів.
Відповідно до ч. 1 ст. 71 Регламенту рішення Ради приймається відкритим голосуванням більшістю голосів "за" від загального складу Ради за винятком випадків, зазначених у Регламенті.
Так, статтею 95 Регламенту врегульовано особливості проведення засідання постійних депутатських комісій, засідання Президії міської ради та пленарного засідання з метою вирішення невідкладних питань, в умовах надзвичайних ситуацій та/або надзвичайного стану в Україні та в місті.
Відповідно до ч. 2 ст. 95 Регламенту пленарні засідання ради та засідання постійних депутатських комісій проводяться в режимі комбінованого засідання у разі неможливості прибути міському голові, секретарю Ради, депутату Ради на засідання Ради чи засідання постійної депутатської комісії. Пленарні засідання Ради та засідання постійних депутатських комісій Ради в режимі комбінованого засідання проводяться у звичайному форматі, визначеному цим Регламентом із підключенням до засідання міського голови, секретаря Ради, депутатів Ради, котрі не можуть прибути на засідання шляхом відеоконференції. Порядок прийняття участі в пленарному засіданні Ради та засідання постійної депутатської комісії, порядок голосування в режимі комбінованого засідання проводиться в порядку, визначеному для дистанційного засідання.
Рішення про проведення пленарного засідання Ради в режимі дистанційного засідання, відповідно до ч. 5 ст. 95 Регламенту, приймається міським головою.
За змістом протоколу пленарного засідання від 01.09.2023 проведення шістнадцятого пленарного засідання позачергової двадцятої сесії Кременчуцької міської ради здійснювалося міським головою міста Кременчука у режимі дистанційного, комбінованого засідання відповідно до ст. 50, ч. 2, ч. 5 ст. 95 Регламенту.
Протоколом пленарного засідання зафіксовано, що під час голосування депутати долучалися до (відключалися від) голосування в режимі відеоконференції у Viber-чаті.
За приписами частини 14 статті 95 Регламенту, голосування депутатів на пленарному засіданні в режимі відео конференції (в тому числі тих депутатів, які приєдналися до участі у ньому після його відкриття) відбувається наступним чином:
1) міський голова (головуючий) називає в алфавітному порядку прізвище, ім'я та по батькові депутата, при цьому зображення цього депутата виводиться на екран у залі, в якому відбувається засідання;
2) депутат Ради після появи його зображення в онлайн режимі на екрані називає своє прізвище, ім'я та по батькові, номер проєкту рішення порядку денного, що розглядається, після чого особисто здійснює голосування шляхом висловлення своєї позиції "за", "проти", "утримався", "не голосую";
3) після кожного голосування депутата міський голова (головуючий) повідомляє про те, що волевиявлення депутата зафіксовано та є невід'ємною частиною протоколу засідання.
Аналіз наведених норм Регламенту свідчить на користь висновку про те, що проведення пленарного засідання в режимі відеоконференції має забезпечувати передачу відео- та аудіо- сигналів. При цьому Регламент не містить визначення конкретного виду програмного комплексу, за допомогою якого має здійснюватися таке засідання в режимі відеоконференції.
Загальновідомим є той факт, що додаток Viber забезпечує передачу як відео-, так і аудіо- сигналів, а тому твердження позивача про те, що застосування вказаного додатку в якості системи голосування суперечить чинному законодавству та Регламенту є безпідставними.
Засвідчення персональної участі депутатів з використанням вказаного додатку забезпечується дотриманням приписів частини 14 статті 95 Регламенту шляхом виведення зображення депутата на екран у залі, в якому відбувається засідання, після чого депутат Ради в онлайн режимі на екрані називає своє прізвище, ім'я та по-батькові, номер проєкту рішення порядку денного, що розглядається, після чого особисто здійснює голосування.
Тож колегія суддів погоджується з судом першої інстанції, що у разі незгоди позивача з такою процедурою голосування він мав би оскаржувати відповідні норми Регламенту, а не рішення ради, прийнятого за такою процедурою.
Відеозапис пленарного засідання ради, який відповідно до пп. 5 п. 111 розділу V "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №280/97-ВР, є невід'ємною частиною протоколу засідання, що доданий до матеріалів справи, не відображає повну картину пленарного засідання, зокрема зображення всіх присутніх депутатів, відтворює лише місце виступу головуючого та самого головуючого на засіданні, у зв'язку з чим не приймається судом до уваги як такий, що підтверджує факт присутності/відсутності депутатів ради.
Натомість така інформація повністю відображена у протоколі пленарного засідання.
Крім цього, факт голосування за спірний пункт рішення та результат волевиявлення депутатів підтверджується наданими представником Кременчуцької міської ради засвідченими копіями заяв 23 депутатів Кременчуцької міської ради, в яких вони повідомили секретаря міської ради або міського голову про факт своєї присутності на пленарному засіданні 01.09.2023 з використанням чату Viber та про своє волевиявлення шляхом голосування "за" під час розгляду проекту спірного пункту рішення (т. 2 а.с. 215-226), (т. 3 а.с. 5-27). 15.02.2024 копія заяви аналогічного змісту надійшла до суду від імені міського голови міста Кременчука Малецького В.О. (т. 3 а.с. 40).
Достовірність цих доказів сумнівів у суду не викликає, а тому доводи про дефектність волевиявлення народних обранців, на які вказує позивач, суд визнає спростованими.
З огляду на викладене колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про недоведеність твердження позивача щодо порушення процедури прийняття рішення від 01.09.2023 в оспорюваній частині.
Разом з цим суд апеляційної інстанції ураховує, що стаття 59 Закону № 280/97-ВР передбачає прийняття рішення ради на пленарних засіданнях відкритим голосуванням, але закон не встановлює безумовну протиправність рішення у разі відсутності детального обговорення кожного пункту проєкту рішення.
Якщо проєкт був внесений до порядку денного, а депутати мали можливість ознайомитися з ним та висловити вільне волевиявлення стосовно його підтримки шляхом голосування, формальна відсутність обговорення не є порушенням, яке тягне визнання протиправним та нечинним рішення органу місцевого самоврядування.
Колегія суддів погоджується з судом першої інстанції, що зазначені порушення відповідачем процедури прийняття рішення не суттєвими і не призвели до обмеження охоронюваних законом прав та інтересів ОСОБА_1 та ОСОБА_2 , оскільки прийняте рішення переслідує легітимну мету - недопущення спричинення шкоди життю чи здоров'ю дітей та працівників закладу освіти.
Ця легітимна мета наразі може бути неочевидною для позивача та третіх осіб на його стороні, але відповідач, як суб'єкт владних повноважень, з урахуванням критерію пропорційності, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, на переконання суду, прийняв розсудливе, за встановлених обставин, рішення.
Рішення відповідача у справі щодо переведення учнів до ліцею № 6 з укриттям як необхідного заходу для уникнення ризиків, виявлених ДСНС за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки у приміщенні Кременчуцької гімназії №29, не створювало непропорційних обмежень права на освіту, оскільки навчання в ліцеї № 6 забезпечило безперервність освіти та відповідало вимогам Закону № 463-IX про територіальну доступність.
Окрім того, порушення процедури ухвалення рішення органом місцевого самоврядування підлягає судовому втручанню лише тоді, коли доведено, що такі порушення є істотними і призвели або могли призвести до обмеження або порушення конкретних прав чи охоронюваних законом інтересів особи. Формальні процедурні порушення без наявності наслідків для прав та інтересів позивача не є підставою для визнання акта протиправним.
Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 23 квітня 2020 року у справі №813/1790/18.
За таких обставин колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про необґрунтованість позову в частині вимог щодо визнання протиправним та нечинним пункту 3 рішення Кременчуцької міської ради "Про визначення форми організації освітнього процесу в окремих закладах загальної середньої освіти Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області" від 01.09.2023, у зв'язку з чим відповідна вимога позивача не підлягає задоволенню.
Вимога позивача щодо зобов'язання Кременчуцької міської ради на найближчому пленарному засіданні сесії розглянути питання щодо прийняття рішення про визначення форми організації освітнього процесу в Кременчуцькій гімназії №29 у 2023/2024 навчальному році в очному та змішаному режимі за адресою: вул. Республіканська, 76 є похідною від попередньої.
Тож за відсутності підстав для задоволення основної позовної вимоги, відсутні й підстави для задоволення похідних вимог.
Водночас колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що вимоги позивача, які стосуються визнання протиправними дій міського голови міста Кременчука щодо відкриття шістнадцятого пленарного засідання позачергової XX сесії Кременчуцької міської ради VIII скликання від 01.09.2023 щодо підписання ним протоколу сесії від 01.09.2023 та рішення Кременчуцької міської ради "Про визначення форми організації освітнього процесу в окремих закладах загальної середньої освіти Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області" від 01.09.2023, визнання неповноважним шістнадцятого пленарного засідання позачергової XX сесії Кременчуцької міської ради VIII скликання від 01.09.2023, не зачіпають права, свободи чи інтереси позивача, оскільки вказані дії по своїй суті є проявом організаційно-розпорядчих функцій міського голови, який у такий спосіб оформлює початок та завершення процедури, в ході якої орган місцевого самоврядування приймає рішення по суті. Натомість рішенням по суті, яке безпосередньо впливає на інтереси позивача у даному випадку, є пункт 3 рішення Кременчуцької міської ради "Про визначення форми організації освітнього процесу в окремих закладах загальної середньої освіти Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області" від 01.09.2023, оцінку правомірності якого надано судом вище.
У постанові від 25.04.2018 у справі № 461/2132/17 Верховний Суд висловив загальні підходи до захисту законного інтересу. Законний інтерес, якщо його порушує суб'єкт владних повноважень, може бути предметом судового захисту в порядку адміністративного судочинства. Під час розгляду справи суд з'ясовує, які саме фактичні обставини зумовлюють існування інтересу, відносини, що існують з приводу об'єкту інтересу, а також інші індивідуальні особливості, що відображають законність інтересу та необхідність судового захисту прагнень позивача.
Так, відповідно до ст. 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
Завданням адміністративного судочинства згідно з ч. 1 ст. 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Захист прав, свобод або законних інтересів, серед іншого, можливий шляхом визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень або визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.
Водночас, за змістом Рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 № 18-рп/2004, поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». У цьому ж Рішенні зазначено, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування в межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Крім того, заінтересованість повинна мати правовий характер, який виявляється в тому, що рішення суду має тягнути певні правові наслідки для позивача. Заінтересованість повинна мати об'єктивну основу. Юридична заінтересованість не випливає з факту звернення до суду, а повинна передувати йому.
Натомість доводи позивача з приводу протиправності дій міського голови міста Кременчука є абстрактними, без будь-якого обґрунтування безпосереднього зв'язку негативного впливу оскаржуваних дій на конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси позивача, що свідчить про відсутність предмету захисту у суді, адже позивачем не визначено права, свободи чи інтереси, які можуть бути захищені (поновлені) у судовому порядку саме у такий обраний ним спосіб, що фактично вказує на безпредметність заявлених вимог у цій частині, у зв'язку з чим суд першої інстанції правомірно залишив без задоволення позов у відповідній частині вимог.
Доводи позивача, наведені ним в апеляційній скарзі, фактично зводяться до викладу обставин, що стали підставою для звернення до суду з позовом у цій справі, та не мають юридичного значення для правильності вирішення цього спору, не спростовують висновків, зроблених судом першої інстанції в оскаржуваному рішенні.
Суд апеляційної інстанції враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що всі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
Суд апеляційної інстанції також застосовує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у апеляційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) № 18390/91, пункт 29).
З огляду на такий підхід Європейського суду з прав людини до оцінки аргументів сторін, колегія суддів уважає, що ключові аргументи апеляційної скарги отримали достатню оцінку.
Щодо вимог третьої особи, ОСОБА_3 , про постановлення окремої ухвали, колегія суддів зазначає таке.
За змістом статті 324 КАС України суд апеляційної інстанції у випадках і в порядку, встановлених статтею 249 цього Кодексу, може постановити окрему ухвалу.
Відповідно до частини першої статті 249 КАС України суд, виявивши під час розгляду справи порушення закону, може постановити окрему ухвалу і направити її відповідним суб'єктам владних повноважень для вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону.
Частиною четвертою статті 249 КАС України визначено, що в окремій ухвалі суд має зазначити закон чи інший нормативно-правовий акт (у тому числі його статтю, пункт тощо), вимоги яких порушено, і в чому саме полягає порушення.
Колегія суддів зазначає, що стаття 249 КАС України дає можливість суду у процесуальний спосіб відреагувати на порушення закону, стосовно яких він не може самостійно вжити заходів для усунення цих порушень, причин та умов, що їм сприяли.
Окрема ухвала є формою реагування суду на порушення норм права, причини та умови, що спричинили (зумовили) ці порушення, з метою їх усунення та запобігання таким порушенням у майбутньому.
Підставою для постановлення окремої ухвали є виявлення порушення закону і встановлення причин та умов, що сприяли вчиненню порушення. Отже, окрема ухвала може бути постановлена у разі, коли під час судового розгляду справи встановлено певне правопорушення.
Аналізуючи викладене, колегія суддів зазначає, що обов'язковими умовами для постановлення окремої ухвали є порушення закону чи іншого нормативно-правового акту із чітким зазначенням такої норми та обґрунтування, у чому саме полягає таке порушення.
Адміністративний суд наділений диспозитивним правом постановити окрему ухвалу про вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону.
За результатами розгляду апеляційної скарги суд апеляційної інстанції перевірив висновки суду першої інстанції, викладені в оскаржуваному рішенні, порушень закону чи іншого нормативно-правового акту під час апеляційного розгляду справи не виявив.
Враховуючи, що постановлення окремих ухвал на підставі 249 КАС України є дискреційним повноваженням суду і є його правом, а не обов'язком, законних підстав для постановлення окремої ухвали судом апеляційної інстанції не вбачається, колегія суддів дійшла висновку, що у задоволенні вимоги про постановлення окремої ухвали слід відмовити.
Відповідно до пункту першого частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Згідно зі статтею 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення із додержанням норм матеріального і процесуального права.
Оскільки доводи апеляційної скарги не знайшли свого підтвердження та спростовуються висновками суду першої інстанції, які зроблені на підставі повного, всебічного та об'єктивного аналізу відповідних правових норм та фактичних обставин справи, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, а тому оскаржуване рішення слід залишити без змін.
Ураховуючи положення статті 139 КАС України, підстави для розподілу судових витрат відсутні.
Керуючись статтями 139, 242, 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 в інтересах малолітнього ОСОБА_2 залишити без задоволення.
Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 19.03.2024 у справі № 440/18188/23 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Головуючий суддя Я.В. П'янова
Судді С.П. Жигилій О.В. Присяжнюк
Повний текст постанови складено 21.05.2025