08 травня 2025 року
м. Київ
cправа № 910/9565/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Колос І.Б. (головуючий), Ємця А.А., Малашенкової Т.М.,
за участю секретаря судового засідання Гибало В.О.,
представників учасників справи:
позивача - Виконавчого комітету Білоцерківської міської ради - Мукоїда І.І., в порядку самопредставництва,
відповідача - Північного міжобласного територіального відділення Антимонопольного комітету України - Ігнатов Н.О., в порядку самопредставництва,
розглянув у відкритому судовому засіданні
касаційну скаргу Виконавчого комітету Білоцерківської міської ради
на рішення господарського суду міста Києва від 11.12.2024 (суддя Блажівська О.Є.)
та постанову Північного апеляційного господарського суду від 25.02.2025 (головуючий суддя: Тищенко А.І., судді: Михальська Ю.Б., Сибіга О.М.)
у справі № 910/9565/24
за позовом Виконавчого комітету Білоцерківської міської ради (далі - Виконавчий комітет)
до Північного міжобласного територіального відділення Антимонопольного комітету України (далі - Відділення)
про визнання недійсним та скасування рішення.
1. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
Виконавчий комітет звернувся до суду з позовом про Відділення про визнання недійсним та скасування рішення адміністративної колегії Північного міжобласного територіального відділення від 30.05.2024 № 60/62-р/к у справі № 386/60/56-рп/к.24 «Про порушення законодавства про захист економічної конкуренції» (далі - Рішення АМК).
Короткий зміст рішення суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції
Рішенням господарського суду міста Києва від 11.12.2024 зі справи № 910/9565/24, яке залишено без змін постановою Північного апеляційного господарського суду від 25.02.2025, у задоволенні позову Виконавчого комітету відмовлено повністю.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись із судовими рішеннями попередніх інстанцій у справі, Виконавчий комітет звернувся до суду касаційної інстанції з касаційною скаргою, згідно з якою просить скасувати судові рішення попередніх інстанцій, ухвалити нове рішення про задоволення позову.
2. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
В обґрунтування підстав касаційного оскарження скаржник посилається на пункт 2 частини другої статті 287 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), зазначаючи про необхідність відступлення від висновку щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, який викладений у постановах Верховного Суду від 20.12.2018 у справі № 712/10854/17, від 26.08.2020 у справі № 164/1666/16-а, від 22.10.2020 у справі № 804/1681/18, від 27.05.2021 у справі № 691/1305/16-а, за змістом якого (висновку): «в односторонньому порядку міська рада може встановлювати режим робочого часу тільки щодо підприємств комунальної власності, в той же час, щодо підприємств приватної власності - лише за погодженням з власниками, при цьому власник не зобов'язаний звертатися до органу місцевого самоврядування за погодженням, як вважає відповідач, а навпаки, орган місцевого самоврядування зобов'язаний погодити з власником підприємств приватної власності режим робочого часу, запропонований органом місцевого самоврядування».
Доводи інших учасників справи, розгляд заяв/клопотань
Відділення у відзиві на касаційну скаргу проти доводів касаційної скарги заперечило, з посиланням, зокрема на законність та обґрунтованість судових рішень попередніх інстанцій, просило залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення попередніх інстанцій - без змін.
Ухвалою Суду від 05.05.2025 зі справи задоволено клопотання Виконавчого комітету про участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції поза межами приміщення суду з використанням власних технічних засобів.
Від Виконавчого комітету 06.05.2025 надійшла відповідь на відзив Відділення на касаційну скаргу, в якій Виконавчий комітет підтримав доводи своєї касаційної скарги.
У свою чергу Відділення у клопотанні від 07.05.2025 просило Суд залишити відповідь на відзив без розгляду, з посиланням на те, що на стадії касаційного провадження не передбачено подання відповіді на відзив, і Суд не встановлював позивачу строк та право на подання відповіді на відзив.
У судовому засіданні 08.05.2025 Суд протокольною ухвалою постановив залучити відповідь на відзив до матеріалів справи, але розгляд касаційної скарги здійснювати виключно в межах статті 300 ГПК України. Відповідно у задоволенні клопотання Відділення про залишення відповіді на відзив без розгляду Суд відмовив.
3. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судом першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції встановлено, що згідно з Рішенням АМК:
1. Визнано дії Виконавчого комітету, які полягають у встановлені інформаційною та технологічною картками адміністративної послуги, що надається через Центр надання адміністративних послуг при Білоцерківській міській раді щодо встановлення за погодженням з власниками зручного для населення режиму роботи розташованих на відповідній території Білоцерківської міської територіальної громади підприємств, установ та організацій сфери обслуговування незалежно від форм власності, затверджених рішенням Виконкому від 09.03.2021 № 167, неправомірних вимог для суб'єктів господарювання, в тому числі некомунальної форми власності, щодо надання переліку документів для встановлення їх режиму роботи, а також підстав для відмови у встановленні такого режиму роботи, які не передбачені чинним законодавством України, порушенням, передбаченим частиною першою статті 15 та пунктом 3 статті 50 Закону України «Про захист економічної конкуренції» (далі - Закон № 2210), у вигляді антиконкурентних дій органу місцевого самоврядування, що можуть призвести до обмеження конкуренції на ринку реалізації товарів і надання послуг на території Білоцерківської міської територіальної громади Київської області;
2. Зобов'язано Виконавчий комітет у двомісячний строк із дати отримання рішення в цій справі припинити порушення законодавства про захист економічної конкуренції, зазначене в пункті 1 цього рішення, про що письмово повідомити Відділення протягом 5 календарних днів із дня його припинення з наданням підтвердних документів.
Рішення АМК мотивовано такими встановленими обставинами та висновками.
Виконавчим комітетом 09.03.2021 прийнято рішення № 167, яким затверджено інформаційну та технологічну картки адміністративної послуги, що надається через Центр надання адміністративних послуг при Білоцерківській міській раді щодо встановлення за погодженням з власниками зручного для населення режиму роботи розташованих на відповідній території Білоцерківської міської територіальної громади підприємств, установ та організацій сфери обслуговування незалежно від форм власності (далі - картки).
Інформаційною карткою встановлено, що результатом надання адміністративної послуги є видача рішення Виконавчого комітету про встановлення за погодженням з власниками зручного для населення режиму роботи, розташованих на відповідній території Білоцерківської міської територіальної громади підприємств, установ та організацій сфери обслуговування незалежно від форм власності, та передбачені умови отримання вищевказаної адміністративної послуги.
Пунктом 1 технологічної картки адміністративної послуги - видача рішення Виконавчого комітету про встановлення за погодженням з власниками зручного для населення режиму роботи розташованих на відповідній території Білоцерківської міської територіальної громади підприємств, установ та організацій сфери обслуговування незалежно від форм власності передбачено, що одним з етапів надання цієї послуги є прийом і перевірка пакету документів, реєстрація заяви.
Встановлення Виконкомом у картках неправомірних вимог для суб'єктів господарювання, в тому числі, некомунальної форми власності, щодо надання переліку документів (заява, копія свідоцтва про державну реєстрацію, копія витягу з реєстру платників податків, копія документа, що посвідчує особу та громадянство України, копії ліцензій, копія договору оренди, суборенди приміщення, права власності на нерухоме майно, копія правовстановлюючого документа на земельну ділянку, копія договору суб'єктів господарювання закладів торгівлі, громадського харчування, побутового обслуговування населення про надання послуг з вивезення побутових відходів, копія рішення про переведення з житлового в нежитлове приміщення, копія паспорта прив'язки тимчасової споруди для здійснення підприємницької діяльності) для встановлення їх режиму роботи, а також підстав для відмови у встановленні такого режиму роботи (подання неповного пакету документів), створює бар'єр вступу на ринок нових суб'єктів господарювання, що, у свою чергу, може призвести до обмеження конкуренції на ринку реалізації товарів і надання послуг на території Білоцерківської міської територіальної громади Київської області.
Отже, затверджені Виконкомом картки встановлюють неправомірні вимоги для суб'єктів господарювання, в тому числі, некомунальної форми власності, щодо надання переліку документів для встановлення їх режиму роботи, а також підстав для відмови у встановленні такого режиму роботи, які не передбачені чинним законодавством України.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Чинним законодавством не надано повноважень органам місцевого самоврядування щодо встановлення режиму роботи підприємств, установ, організацій, які не належать до комунальної власності, без погодження такого режиму із власником, як і скасування такого.
Тобто, режим роботи підприємств, установ, організацій сфери обслуговування суб'єкти господарювання (власники) встановлюють самостійно, в інших випадках орган місцевого самоврядування звертається до суб'єкта господарювання з метою погодження режиму роботи, а не навпаки.
Жодним нормативно-правовим документом України не передбачено обов'язку суб'єктів господарювання, в тому числі, некомунальної форми власності, щодо надання переліку документів для встановлення їх режиму роботи, а також підстави для відмови у встановленні такого режиму роботи.
Суди попередніх інстанцій, перевіривши юридичну оцінку обставин антимонопольної справи та повноту їх встановлення в оскаржуваному Рішенні АМК щодо позивача, дійшли висновку про те, що відповідачем дотримано вимоги Закону України «Про захист економічної конкуренції», Правил розгляду справ, які затверджено розпорядженням АМК від 19.04.1984 № 5, у зв'язку з чим всебічно, повно та об'єктивно розглянуто обставини антимонопольної справи, досліджено подані документи, належним чином проаналізовано відносини сторін.
4. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Джерела права та акти їх застосування. Оцінка аргументів учасників справи і висновків попередніх судових інстанцій
Причиною виникнення спору зі справи стало питання щодо наявності чи відсутності підстав для визнання Рішення АМК недійсним.
Суд, забезпечуючи реалізацію основних засад господарського судочинства закріплених у частини третій статті 2 ГПК України, зокрема, ураховуючи принцип рівності всіх учасників судового процесу перед законом і судом, змагальності сторін, та дотримуючись принципу верховенства права, на підставі встановлених фактичних обставин здійснює перевірку застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження.
Верховний Суд звертає увагу на те, що касаційне провадження у справах залежить виключно від доводів та вимог касаційної скарги, які наведені скаржником і стали підставою для відкриття касаційного провадження.
В обґрунтування підстав касаційного оскарження скаржник посилається на пункт 2 частини другої статті 287 ГПК України, зазначаючи про необхідність відступлення від висновку щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, який викладений у постановах Верховного Суду від 20.12.2018 у справі № 712/10854/17, від 26.08.2020 у справі № 164/1666/16-а, від 22.10.2020 у справі № 804/1681/18, від 27.05.2021 у справі № 691/1305/16-а, за змістом якого (висновку): «в односторонньому порядку міська рада може встановлювати режим робочого часу тільки щодо підприємств комунальної власності, в той же час, щодо підприємств приватної власності - лише за погодженням з власниками, при цьому власник не зобов'язаний звертатися до органу місцевого самоврядування за погодженням, як вважає відповідач, а навпаки, орган місцевого самоврядування зобов'язаний погодити з власником підприємств приватної власності режим робочого часу, запропонований органом місцевого самоврядування».
За доводами скаржника, необхідність відступлення від вказаного висновку щодо застосування норм права у подібних правовідносинах пов'язана із з тим, що зазначений підхід має очевидно застарілий характер, а висновки Верховного Суду є помилковими та неефективними. Адже під час встановлення повноважень органів місцевого самоврядування повинні враховуватися не лише положення Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а й інших законодавчих актів, зокрема Закону України «Про систему громадського здоров'я». При цьому на законодавчому рівні відсутній порядок, який врегульовує форму та механізм погодження режиму роботи з власниками підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності. Здійснювати погодження відповідному суб'єкту господарювання інакше, як на підставі його заяви (з наданням копій відповідних документів), не вбачається за можливе.
Згідно з пунктом 2 частини другої статті 287 ГПК України підставами касаційного оскарження судових рішень є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, виключно якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні.
Зі змісту зазначеної норми вбачається, що при касаційному оскарженні судових рішень з підстави, передбаченої пунктом 2 частини другої статті 287 зазначеного Кодексу, окрім посилання на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, касаційна скарга має містити обґрунтування необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні, із чіткою вказівкою на норму права (абзац, пункт, частина статті), а також зазначенням такого правового висновку, описом правовідносин та змістовного обґрунтування мотивів для такого відступлення.
Принцип правової визначеності вимагає чіткості, зрозумілості й однозначності правових норм, зокрема їх передбачуваності (прогнозованості) і стабільності. Єдність однакового застосування закону забезпечує правову визначеність та втілюється шляхом однакового застосування судом того самого закону в подібних справах.
У пункті 70 рішення від 18.01.2001 у справі «Чепмен проти Сполученого Королівства» (Chapman v.United Kingdom) Європейський суд з прав людини наголосив на тому, що в інтересах правової визначеності, передбачуваності та рівності перед законом він не повинен відступати від попередніх рішень за відсутності належної для цього підстави.
Верховний Суд вважає за необхідне звернутися до правових висновків, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 04.09.2018 у справі № 823/2042/16 та у постановах Верховного Суду від 28.09.2021 у справі № 910/8091/20, від 24.06.2021 у справі № 914/2614/13, де зазначено, що з метою забезпечення єдності та сталості судової практики для відступу від висловлених раніше правових позицій Верховного Суду суд повинен мати ґрунтовні підстави - попередні рішення мають бути помилковими, неефективними чи застосований у цих рішеннях підхід повинен очевидно застаріти внаслідок розвитку в певній сфері суспільних відносин або їх правового регулювання.
Верховний Суд відповідно до частини 1 статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом. Отже, для відступу від правової позиції, раніше сформованої Верховним Судом, необхідно встановити, що існує об'єктивна необхідність такого відступу саме у конкретній справі.
Суд звертає увагу, що обґрунтованими підставами для відступу від уже сформованої правової позиції Верховного Суду, зокрема, є: 1) зміна законодавства (існують випадки, за яких зміна законодавства не дозволяє суду однозначно дійти висновку, що зміна судової практики можлива без відступу від раніше сформованої правової позиції); 2) ухвалення рішення Конституційним Судом України; 3) нечіткість закону (невідповідності критерію «якість закону»), що призвело до різного тлумаченням судами (палатами, колегіями) норм права; 4) винесення рішення ЄСПЛ, висновки якого мають бути враховані національними судами; 5) зміни у праворозумінні, зумовлені: розширенням сфери застосування певного принципу права; зміною доктринальних підходів до вирішення складних питань у певних сферах суспільно-управлінських відносин; наявністю загрози національній безпеці; змінами у фінансових можливостях держави.
Отже, необхідність відступу від правових позицій Верховного Суду повинна мати тільки важливі підстави, реальне підґрунтя, суд не повинен відступати від попередніх рішень за відсутності вагомої для цього причини, а метою відступу може слугувати виправлення лише тих суперечностей (помилок), що мають фундаментальне значення для правозастосування.
Водночас скаржник у касаційній скарзі у контексті приписів пункту 2 частини 2 статті 287 ГПК України вмотивовано не обґрунтував необхідності відступлення від висновку, викладеного в означених скаржником постановах Верховного Суду, а також не навів вагомих, вмотивованих, обґрунтованих та достатніх аргументів для такого відступлення.
За своїм змістом посилання скаржника на приписи пункту 2 частини другої статті 287 ГПК України є загальними, абстрактними, містять ознаки формального характеру та незгоду з висновками судів попередніх інстанцій, які були зазначені в оскаржуваних у даній справі судових рішеннях.
Фактично викладені позивачем в касаційній скарзі доводи зводяться до власного суб'єктивного тлумачення скаржником норм права, якими врегульовано спірні правовідносини, та власних заперечень скаржником висновків Верховного Суду, які (висновки) викладені у наведених скаржником постановах.
Згідно з Рішенням АМК Виконавчий комітет своїм Рішенням № 167 фактично зобов'язав суб'єктів господарювання, незалежно від форми власності, звертатися до Центрів надання адміністративних послуг при Білоцерківській міській раді, що не передбачено чинним законодавством та створює адміністративний бар'єр.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Законодавством не надано повноваження Виконавчому комітету щодо встановлення режиму роботи підприємств, установ, організацій, які не належать до комунальної власності, без погодження такого режиму із власником, як і скасування такого.
Таким чином, орган місцевого самоврядування зобов'язаний погодити з власником режим роботи, запропонований органом, але не має права самостійно «нав'язувати» порядок та форму звернення.
При цьому предметом розгляду антимонопольної справи не було питання забезпечення належних рівнів шуму під час роботи закладів громадського харчування, торгівлі, культури тощо, як помилково вважає скаржник, оскільки зазначене не стосується встановлення режиму роботи суб'єктів господарювання органами місцевого самоврядування. Відповідно вжиття заходів із забезпечення належних рівнів шуму під час роботи закладів громадського харчування, торгівлі, культури не пов'язане безпосередньо (не має прямого причинно-наслідкового зв'язку) із погодженням органом місцевого самоврядування з власником режиму роботи, запропонованого органом.
Скаржник також залишає поза увагою те, що Закон № 2210 визначає правові засади підтримки та захисту економічної конкуренції, обмеження монополізму в господарській діяльності і спрямований на забезпечення ефективного функціонування економіки України на основі розвитку конкурентних відносин.
Отже, з урахуванням приписів Закону України «Про систему громадського здоров'я», на який посилається скаржник, органи місцевого самоврядування уповноважені вживати заходи, пов'язані із забезпеченням дотримання у роботі закладів громадського харчування, торгівлі, культури тощо належних рівнів шуму, проте виконання таких функцій повинно здійснюватися з урахуванням та виконанням інших вимог законодавчих актів, у тому числі, конкурентного законодавства.
Враховуючи викладене вище, у межах цієї справи відсутні правові підстави для відступлення від висновку Верховного Суду, який викладений у постановах Верховного Суду від 20.12.2018 у справі № 712/10854/17, від 26.08.2020 у справі № 164/1666/16-а, від 22.10.2020 у справі № 804/1681/18, від 27.05.2021 у справі № 691/1305/16-а, а тому наведена скаржником підстава касаційного оскарження, передбачена пунктом 2 частини другої статті 287 ГПК України, не знайшла підтвердження.
Колегія суддів бере до уваги доводи відповідача, викладені у відзиві на касаційну скаргу, у тій частині, яка узгоджується з викладеним у цій постанові.
Верховний Суд у прийнятті цієї постанови керується й принципом res judicata, базове тлумачення якого вміщено в рішеннях Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) від 09.11.2004 у справі «Науменко проти України», від 19.02.2009 у справі «Христов проти України», від 03.04.2008 у справі «Пономарьов проти України», в яких цей принцип розуміється як елемент принципу юридичної визначеності, що вимагає поваги до остаточного рішення суду та передбачає, що перегляд остаточного та обов'язкового до виконання рішення суду не може здійснюватися лише з однією метою - домогтися повторного розгляду та винесення нового рішення у справі, а повноваження судів вищого рівня з перегляду (у тому числі касаційного) мають здійснюватися виключно для виправлення судових помилок і недоліків. Відхід від res judicate можливий лише тоді, коли цього вимагають відповідні вагомі й непереборні обставини, наявності яких у цій справі скаржник не зазначив й не обґрунтував.
Повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок і недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень, наявності яких скаржник у цій справі аргументовано не довів.
Колегія суддів касаційної інстанції, враховуючи рішення ЄСПЛ від 10.02.2010 у справі «Серявін та інші проти України» та від 28.10.2010 у справі «Трофимчук проти України», зазначає, що учасникам справи надано вичерпну відповідь на всі істотні, вагомі питання, що виникають при кваліфікації спірних відносин як у матеріально-правовому, так і у процесуальному сенсах.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Відповідно до частини першої статті 309 ГПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 300 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Враховуючи доводи касаційної скарги, межі перегляду справи в касаційній інстанції, передбачені статтею 300 ГПК України, Верховний Суд дійшов висновку, що доводи, викладені у касаційній скарзі не отримали свого підтвердження під час касаційного провадження, у зв'язку з чим підстави для скасування судових рішень попередніх інстанцій - відсутні.
Судові витрати
Судовий збір, сплачений у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції покладається на скаржника, оскільки Верховний Суд залишає касаційну скаргу Виконавчого комітету без задоволення, а судові рішення попередніх інстанцій про відмову в позові, - без змін.
Керуючись статтями 129, 300, 301, 308, 309, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд
Касаційну скаргу Виконавчого комітету Білоцерківської міської ради залишити без задоволення, а рішення господарського суду міста Києва від 11.12.2024 та постанову Північного апеляційного господарського суду від 25.02.2025 у справі № 910/9565/24 - без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту її ухвалення, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя І. Колос
Суддя А. Ємець
Суддя Т. Малашенкова