Справа № 09/3671а
"30" серпня 2006 р., 16 год. 10 хв. м. Черкаси
Господарський суд Черкаської області в складі головуючого - судді Курченко Н.М.,
при секретарі -Лавріненко С.І.
за участю представників сторін: від позивача -Чепурний О.П. за довіреністю, від відповідача -Завалко І.І. заступник начальника управління за довіреністю, від третіх осіб: Фінансового управління Черкаської ОДА -Плесюк О.С. провідний спеціаліст за довіреністю, УДК України в Черкаській області -Ляпун М.В. начальник юридичного відділу за довіреністю, розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Черкаси адміністративну справу за позовом Контрольно-ревізійного управління у Черкаській області до Управління культури та туризму Черкаської обласної державної адміністрації, треті особи -Головне фінансове управління Черкаської обласної державної адміністрації та Управління Державного казначейства України в Черкаській області, про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання до вжиття заходів, -
Подано адміністративний позов про зобов'язання відповідача вжити невідкладних заходів з виконання вимог КРУ у Черкаській області від 27.07.2005 року та 26.12.2005 року щодо відшкодування незаконних витрат коштів державного бюджету в сумі 50 тис.грн., використаних на проведення ремонту приміщення обласної ради, виявлених перевіркою ГоловКРУ України.
Позовні вимоги мотивовані наступним.
Перевіркою використання бюджетних коштів управлінням культури встановлено, що при відсутності власного приміщення, управлінню культури в грудні 2004 року згідно з лімітною довідкою від 09.12.2004 року №9/4 з державного бюджету по КЕКВ 1137 «Поточний ремонт» було виділено 50 тис. грн., які використані на здійснення поточного ремонту технічних приміщень, розташованих у Будинку Рад, що є власністю Черкаської обласної ради, та у якому розміщується управління культури. Договір оренди приміщення при цьому не укладався, сплата орендної плати та комунальних послуг не здійснювалась. Отже видатки заплановані і здійснені в порушення п.20 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 року №228.
Відповідно до п.7 ст.10 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» від 26.01.1993 року №2939 (далі -Закон «Про КРУ») 27.07.2005 року КРУ у Черкаській області направило начальнику управління культури вимоги про усунення у місячний строк недоліків і порушень фінансової дисципліни, виявлених перевіркою, які відповідно до ст.15 Закону «Про КРУ»є обов'язковими для виконання. Однак відповідач вимогу не виконав.
Заявою про уточнення позовних вимог позивач просить визнати бездіяльність відповідача протиправною та зобов'язати його вжити всіх можливих невідкладних заходів, передбачених законодавством України, з виконання вимог КРУ у Черкаській області від 27.07.2005 року та 26.12.2005 року щодо відшкодування незаконних витрат коштів державного бюджету в сумі 50 тис. грн., використаних на проведення ремонту приміщення обласної ради, виявлених перевіркою ГоловКРУ України.
Правовими підставами даних вимог позивач вказує на неправомірність витрачання відповідачем коштів державного бюджету на поточний ремонт приміщення, яке йому не належить, чим нанесено державі майнову шкоду, тому відповідно до ст. 1166 Цивільного кодексу України (далі -ЦК) вказана сума повинна бути відшкодована шляхом повернення коштів до державного бюджету.
Відповідач у письмових запереченнях позовні вимоги не визнав, посилаючись на те, що приміщеннями, на ремонт яких використані кошти державного бюджету, управління користується тривалий час, ремонт проводився за згодою органу, який уповноважений управляти майном -комунальним підприємством «Управління по експлуатації Будинку рад і об'єктів обласної комунальної власності»та обласної державної адміністрації, на даний час укладений договір оренди.
Ухвалою суду від 10 серпня 2006 року третіми особами без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача залучені: Головне фінансове управління Черкаської обласної державної адміністрації та Управління Державного казначейства України в Черкаській області.
Головне фінансове управління Черкаської облдержадміністрації (третя особа) у письмових запереченнях на позов, не погодилось із вимогами та підставами, викладеними у позовній заяві, посилаючись на наступні обставини:
- відповідач є структурним підрозділом облдержадміністрації з правами юридичної особи;
- виділення відповідачу коштів державного бюджету на поточний ремонт приміщення є правомірним, оскільки він фактично користувався і користується приміщенням, на поточний ремонт якого були виділені і фактично використані кошти державного бюджету;
- кошторис був затверджений головою облдержадміністрації і передбачає окремим рядком витрати на поточний ремонт в сумі 50 тис. грн., які використані за призначенням;
- посилання позивача на ст.1166 ЦК безпідставне, оскільки відповідно до ст.2 ЦК на дані правовідносини його норми не поширюються;
- позовні вимоги не відповідають матеріально-правовому способу захисту порушеного права, зокрема, вимога про визнання бездіяльності управління протиправною є помилковою, оскільки ставиться під сумнів правомірність сплати коштів на поточний ремонт, а не бездіяльність відповідача щодо повернення 50 тис. грн. державному бюджету;
- вимога позивача до управління є неконкретизованою, а тому неможлива до виконання;
- висновки позивача щодо відсутності договірних відносин між відповідачем та комунальним підприємством «Управління по експлуатації Будинку рад і об'єктів обласної комунальної власності» є не правильними.
Управління Державного казначейства України в Черкаській області письмовий відзив на позовну заяву не подало.
В судовому засіданні:
- представник позивача підтримав позовні вимоги згідно заяви про уточнення позовних вимог;
- представник відповідача позов не визнав, дотримуючись доводів, викладених у письмових запереченнях, надав документи щодо витрат на поточний ремонт приміщення;
- представник третьої особи - Фінуправління Черкаської ОДА -дотримувався доводів, викладених у запереченнях не позовну заяву, позовні вимоги вважав безпідставними;
- представник третьої особи -УДК в Черкаській області -пояснив, що Державним казначейством при контролі розрахунків за виконані роботи по ремонту приміщення не виявлені підстави для відмови у прийнятті оплати, оскільки відповідачем були надані всі необхідні документи, які підтверджували його право на використання коштів Державного бюджету та які підтверджували підстави для оплати за рахунок цих коштів виконаних робіт. Вимоги позивача вважав безпідставними.
Заслухавши представників сторін, третіх осіб, дослідивши матеріали справи, судом встановлено наступне.
На підставі направлення Головного контрольно-ревізійного управління України від 10.06.2005 року №771 головним контролером-ревізором КРУ в Донецькій області та на підставі направлень виданих начальником КРУ в Черкаській області посадовими особами КРУ проведена планова перевірка використання бюджетних коштів відповідачем за період з 01.01.2003 року по 01.05.2005 року, за результатами якої складений акт від 12.07.2005 року №93-40/25.
В акті перевірки вказано на порушення пункту 20 Постанови Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 року №228 «Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ», та викладені наступні обставини цього порушення:
- в грудні 2004 року згідно додаткової лімітної довідки від 09.12.2004 року №9/4 для апарату Управління з Державного бюджету по КЕКВ 1137 «Поточний ремонт»надійшло фінансування в сумі 50 тис. грн., касове виконання склало 50 тис. грн. Без наявності власного приміщення кошти використані в повному обсязі для проведення поточного ремонту, але в будівлі, що є власністю обласної ради, на балансі Управління культури будівля не знаходиться та видатки на її утримання Управлінням не здійснюються. Договір про оренду приміщень Управлінням з обласною радою не укладався. Управління культури фактично знаходиться в будинку Черкаської обласної ради, оплата за комунальні послуги та оренду приміщення Управлінням культури не здійснюється.
27 липня 2005 року за №23-03/25-4433 начальнику Управління культури за підписом заступника начальника Управління КРУ направлена вимога щодо усунення недоліків і порушень фінансової дисципліни, у якій посилаючись на вказаний акт перевірки, ст. 113 Бюджетного кодексу України, ст.ст. 10, 14 Закону України «Про Державну контрольно-ревізійну службу України», вказано на те, що начальнику Управління пред'являються наступні вимоги:
«1. В установленому законодавством порядку вжити заходи щодо:
- відшкодування збитків в сумі 62,5 тис.грн., нанесених безкоштовною передачею товарно-матеріальних цінностей з комунальної власності до державної власності;
- відшкодування витрат по ремонту приміщення Черкаської обласної ради, проведених за рахунок коштів Державного бюджету в сумі 50 тис. грн.
2. Посилити контроль за використанням бюджетних коштів та майна підвідомчих Вам установ…
Інформацію про усунення недоліків і порушень, вжиті заходи за результатами перевірки, з копіями підтверджуючих документів просимо надіслати на нашу адресу: 18000, м. Черкаси, вул. Смілянська, 23, до 27 серпня 2005 року.»(в лапках текст дослівно з вимоги).
21 листопада 2005 року за №23-03/24-6464 начальнику Управління культури за підписом першого заступника начальника Управління КРУ направлено нагадування щодо усунення фінансових порушень, у якому вказано на необхідність терміново проінформувати про вжиті заходи по направлених вимогах.
24 листопада 2005 року за №1473 начальник Управління культури повідомив КРУ про те, що розглянуто подання про усунення порушень та вжиті такі заходи: видано наказ по Управлінню культури №99 від 01.08.2005 року, яким зобов'язано першого заступника та головного бухгалтера вжити заходів щодо відшкодування збитків та усунути всі виявлені порушення; обласною державною адміністрацією видано розпорядження №406 від 16.09.2005 року, яким відмінено розпорядження №149 від 29.03.2004 року; передані безоплатно ОДА матеріальні цінності на суму 62,5 тис.грн. повернуті Управлінню культури; з КП «Управління по експлуатації будинку рад і об'єктів обласної комунальної власності»укладений договір оренди.
26 грудня 2005 року за №23-03/25-7171 начальнику Управління культури за підписом першого заступника начальника Управління КРУ направлено нагадування про усунення фінансових порушень, у якому вказано на необхідність в установленому законодавством порядку вжити заходи по відшкодуванню незаконних витрат по ремонту приміщення Черкаської обласної ради в сумі 50000,00 грн., виявлених перевіркою ГоловКРУ, про що надіслати відповідну інформацію до 31 грудня 2005 року.
З матеріалів наданих Управлінням культури вбачається наступне:
- розпорядженням Черкаської обласної державної адміністрації від 10 грудня 2002 року №506 затверджено Положення про Управління культури Черкаської обласної державної адміністрації, згідно якого Управління культури є структурним підрозділом обласної державної адміністрації;
- 01 квітня 2004 року комунальне підприємство «Управління по експлуатації будинку рад і об'єктів обласної комунальної власності»уклало з Черкаською обласною державною адміністрацією договір оренди комунального майна за №13, за умовами якого останньому передано в строкове платне користування приміщення, розташовані за адресою: м. Черкаси, бул. Шевченка, 185, загальною площею 4113,76 кв.м. До договору укладена угода №2 від 01.01.2005 року, якою визначений розрахунок площ, які займає ОДА, серед яких Управління культури займає 240,35 кв.м.
- довідкою про зміни до плану асигнувань загального фонду бюджету на 2004 рік, затвердженою першим заступником голови обласної державної адміністрації, Управлінню культури виділено по коду КЕКВ 1137 «Поточний ремонт обладнання, інвентарю та будівель» 50 тис.грн.
- кошти в сумі 50 тис.грн. використані на ремонт технічних приміщень, що підтверджується договором №15 від 01.12.2004 року, договором №62 від 26.11.2004 року, довідками про вартість виконаних робіт, актом приймання виконаних робіт за грудень 2004 року.
Оцінюючи докази у справі в їх сукупності, суд вважає позовні вимоги не підлягаючими задоволенню, з огляду на наступне.
Права контрольно-ревізійної служби України визначені ст.10 Закону «Про КРУ»в редакції, що діяла на час складення акту перевірки та направлення вимоги, серед яких право:
- пред'являти керівникам та іншим службовим особам міністерств та інших органів виконавчої влади, державних фондів, бюджетних установ, а також підприємств, установ і організацій, які отримують кошти з бюджету та з державних валютних фондів, що ревізуються або перевіряються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями або перевірками приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства (пункт 7 ст. 10 Закону «Про КРУ»);
- у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, одержані міністерствами та іншими органами виконавчої влади, державними фондами, бюджетними установами, а також підприємствами, установами і організаціями, які отримують кошти з бюджету та з державних валютних фондів, за незаконними угодами, без встановлених законом підстав та з порушенням чинного законодавства (пункт 8 ст. 10 Закону «Про КРУ»);
- накладати у випадках, передбачених законодавчими актами, на керівників та інших службових осіб міністерств та інших органів виконавчої влади, державних фондів, бюджетних установ, а також підприємств, установ і організацій, які отримують кошти з бюджету та з державних валютних фондів, адміністративні стягнення (пункт 9 ст. 10 Закону «Про КРУ»);
- застосовувати до підприємств, установ, організацій та інших суб'єктів підприємницької діяльності фінансові санкції, передбачені пунктом 7 статті 11 Закону "Про державну податкову службу в Україні" (пункт 10 ст. 10 Закону «Про КРУ»).
Відповідно до ст. 15 Закону «Про КРУ»законні вимоги службових осіб державної контрольно-ревізійної служби є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що ревізуються чи перевіряються.
Порядок проведення ревізій та перевірок, на час перевірки та подання вимоги позивачем, регулювався Інструкцією про порядок проведення ревізій, перевірок Державною контрольно-ревізійною службою в Україні, затвердженою наказом Голов КРУ від 3 жовтня 1997 р. №121, зареєстровано в Міністерстві юстиції України 24 жовтня 1997 р. за N 497/2301. Згідно пункту 4.26 Інструкції у тих випадках, коли вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених ревізією порушень, ревізуючі готують і за підписом керівника (або його заступника) відповідного підрозділу контрольно-ревізійної служби направляють керівництву перевіреного об'єкта вимогу щодо усунення виявлених порушень та вжиття, в установленому чинним законодавством порядку, заходів щодо повного відшкодування збитків та притягнення осіб, винних в допущених порушеннях, до дисциплінарної і матеріальної відповідальності.
Дана Інструкція втратила чинність згідно з наказом ГоловКРУ від 27.02.2006 року №67.
Пункт 20 Постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 р. №228, на порушення якого посилання в акті перевірки, передбачає, що:
1. Під час визначення обсягів видатків та/або надання кредитів з бюджету розпорядників нижчого рівня головні розпорядники повинні враховувати об'єктивну потребу в коштах кожної установи, виходячи з її основних виробничих показників і контингентів, які встановлюються для установ (кількість класів, учнів у школах, ліжок у лікарнях, дітей у дошкільних закладах тощо), обсягу виконуваної роботи, штатної чисельності, необхідності погашення дебіторської і кредиторської заборгованості та реалізації окремих програм і намічених заходів щодо скорочення витрат у плановому періоді.
2. Обов'язковим є виконання вимоги щодо першочергового забезпечення бюджетними коштами видатків на оплату праці з нарахуваннями, а також на господарське утримання установ. Під час визначення видатків у проектах кошторисів установи повинен забезпечуватися суворий режим економії коштів і матеріальних цінностей. До кошторисів можуть включатися тільки видатки, передбачені законодавством, необхідність яких обумовлена характером діяльності установи. Видатки на придбання обладнання, капітальний ремонт приміщень тощо, які не є першочерговими, можуть передбачатися лише за умови забезпечення коштами невідкладних витрат та відсутності заборгованості. При цьому видатки на заробітну плату з коштів спеціального фонду обчислюються залежно від обсягу діяльності, що провадиться за рахунок цих коштів, із застосуванням встановлених законодавством норм, які використовуються установами аналогічного профілю.
3. Мінфін має право визначати на кожний рік порядок врахування у кошторисах обсягів заборгованості, яка виникла внаслідок непогашення бюджетних зобов'язань установ.
Відповідальність за бюджетні правопорушення визначена главою 18 Бюджетного кодексу України (далі - БКУ). Згідно зі ст. 118 БКУ у разі виявлення бюджетного правопорушення відповідні органи, у тому числі органи державної контрольно-ревізійної служби України, у межах своєї компетенції можуть вчиняти такі дії, щодо тих розпорядників бюджетних коштів та одержувачів, яким вони довели відповідні бюджетні асигнування:
1. застосування адміністративних стягнень до осіб, винних у бюджетних правопорушеннях відповідно до закону;
2. зупинення операцій з бюджетними коштами;
Накладення на особу заходу стягнення за бюджетне правопорушення не звільняє її від відшкодування заподіяної таким правопорушенням матеріальної шкоди, в порядку встановленому законом.
Згідно зі ст. 124 БКУ передбачені цим Кодексом стягнення за бюджетні правопорушення накладаються за рішенням Міністра фінансів України, керівника органу Державного казначейства України, керівника органу Державної контрольно-ревізійної служби України, Міністра фінансів Автономної Республіки Крим, керівника місцевого фінансового органу, голови виконавчого органу міської міста районного значення, селищної та сільської ради. Рішення про накладення стягнення за бюджетне правопорушення приймається особами, визначеними в частині першій цієї статті, на підставі протоколу про бюджетне правопорушення або акта ревізії та доданих до нього документів. Рішення про накладення заходу стягнення за бюджетне правопорушення набирає чинності з дня його підписання і підлягає негайному виконанню. Форма, порядок складання та передачі за належністю протоколу про бюджетне правопорушення встановлюється Міністерством фінансів України.
В акті перевірки та вимозі не сформульований склад бюджетного правопорушення, який вбачає контролюючий орган за встановлених фактичних обставин справи, та відповідно до п.20 Постанови КМУ, на який він посилається. Не визначений склад бюджетного правопорушення позивачем і на вимогу суду.
Вимога позивача не містить конкретних вказівок, які зобов'язаний вчинити відповідач. Відповідач розглянув акт перевірки та вимогу, вжив заходів щодо їх виконання на свій розсуд, про що повідомив позивача. Отже, відповідач не вчинив бездіяльність.
Позивач не скористався правом, передбаченими п.п. 7, 8 ст. 10 Закону «Про КРУ»щодо вилучення в судовому порядку або стягнення в доход Держави коштів бюджету, виявлені ревізіями або перевірками, як занижені або отримані за незаконними угодами, без встановлених законом підстав та з порушенням чинного законодавства.
Позивач рішення про застосування стягнення за бюджетне правопорушення не приймав. В акті перевірки не зазначено, що фактично використані на поточний ремонт виділені кошти Державного бюджету в сумі 50 тис. грн. є бюджетним правопорушенням.
З фактичних обставин справи та доказів, наданих відповідачем, вбачається, що він фактично використовує приміщення, яке у 2004 році знаходилось в оренді облдержадміністрації, структурним підрозділом якої він являється; кошторис затверджений керівником облдержадміністрації, яка є розпорядником бюджетних коштів; з 01 січня 2006 року договір оренди приміщень, що є обласною комунальною власністю, укладений безпосередньо з відповідачем.
Таким чином, відсутні правові підстави для вжиття відповідачем заходів щодо відшкодування витрат по ремонту приміщення Черкаської обласної ради, проведеного за рахунок коштів Державного бюджету в сумі 50 тис. грн.
Отже, вимога позивача є незаконною, і оскільки відповідно до ст. 15 Закону «Про КРУ» обов'язковими є лише законні вимоги, виконанню не підлягає.
Посилання позивача на ст. 1166 ЦКУ, як на правову підставу позовних вимог, є необґрунтованими. Згідно зі ст. 1 ЦКУ цивільним законодавством регулюються особисті немайнові та майнові відносини (цивільні відносини), засновані на юридичній рівності, вільному волевиявленні, майновій самостійності їх учасників. До майнових відносин, заснованих на адміністративному або іншому владному підпорядкуванні однієї сторони другій стороні, а також до податкових, бюджетних відносин цивільне законодавство не застосовується, якщо інше не встановлено законом.
БКУ, зокрема стаття 118, передбачає можливість відшкодування матеріальної шкоди, завданою бюджетним правопорушенням в порядку, встановленому законом. Стаття 1166 ЦКУ, на яку посилається позивач, передбачає, що майнова шкода, завдана неправомірними рішеннями, діями чи бездіяльністю особистим немайновим правам фізичної або юридичної особи, а також шкода, завдана майну фізичної або юридичної особи, відшкодовується в повному обсязі особою, яка її завдала; шкода, завдана правомірними діями, відшкодовується у випадках, встановлених цим Кодексом та іншим законом.
Однак, позивач не визначив склад бюджетного правопорушення, його правові наслідки. Отже, у суду немає підстав для застосування статті 1166 ЦКУ.
Відповідно до статті 9 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Враховуючи викладене, керуючись ст. ст. 94, 160-163 КАС України, суд, -
Відмовити повністю в адміністративному позові Контрольно-ревізійного управління у Черкаській області до Управління культури та туризму Черкаської обласної державної адміністрації про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання до вжиття заходів щодо відшкодування незаконних витрат коштів державного бюджету в сумі 50 000,00 грн.
Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання заяви про апеляційне оскарження, яка підлягає поданню до Київського міжобласного апеляційного господарського суду через господарський суд Черкаської області. Заява про апеляційне оскарження постанови суду подається протягом десяти днів з дня складення її в повному обсязі. Апеляційна скарга на постанову подається протягом двадцяти днів після подання заяви про апеляційне оскарження.
СУДДЯ Н.М.Курченко
Постанова складена в повному обсязі 04 вересня 2006 року.