ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА
01025, м. Київ, вул. Десятинна, 4/6, тел. 278-43-43
Вн. № < Внутрішній Номер справи >
м. Київ
02 липня 2010 року 08:40 № 13/279
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: головуючого судді Степанюка А.Г. , суддів Васильченко І.П. Федорчука А.Б. при секретарі судового засідання Шейко К.В. вирішив адміністративну справу
за позовом Державного агенства України з інвестицій та інновацій
до Головного контрольно-ревізійного управління України за участю третьої особи:
провизнання неправомірними дій щодо вимоги усунути виявлені порушення законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, в частині: приведення чисельності регіональних центрів у відповідність до граничної чисельності, встановленою постановою Кабінету Міністрів України від 26.02.2000р. № 403; забезпечення Агентством відшкодування незаконних витрат у сумі 66,68 тис. грн., отриманих регіональними центрами понад граничну суму фінансування; забезпечення відшкодування за рахунок винних осіб незаконних витрат на відрядження на загальну суму 1052,26 грн.; вжиття заходів щодо відшкодування за рахунок винних осіб незаконних виплат з оплати праці на загальну суму 1780 грн. та відповідно сплачених внесків до державних цільових фондів у сумі 598,08 грн.; вжиття заходів щодо повернення ТОВ «Віва Солюшнс-Україна» бюджетних коштів у сумі 439455,11 грн., які в ході зустрічної звірки з ТОВ «Віва Солюшнс-Україна» не підтверджені фактичними витратами зі створення та супроводження веб-сайта для Держінвестицій; притягнення осіб, винних у зазначених фінансових порушеннях до дисциплінарної та матеріальної відповідальності
На підставі ч. 3 ст. 160 КАС України в судовому засіданні проголошено вступну та резолютивну частини постанови. Виготовлення постанови у повному обсязі відкладено, про що повідомлено сторін після проголошення вступної та резолютивної частини постанови в судовому засіданні з урахуванням вимог ч. 4 ст. 167 КАС України.
Уточнені позовні вимоги обґрунтовані тим, що Відповідачем при проведенні ревізії було порушено ряд приписів Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні»(далі -Закон про ДКРС), Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 року №550 (далі -Порядок № 550).
Крім того, звертає увагу суду на норми, викладені в Кодексі законів про працю України, Законах України «Про Державний бюджет України на 2007 рік», «Про бухгалтерський облік та бухгалтерську звітність в Україні», «Про оплату праці», «Про державну службу», постановах Кабінету Міністрів України від 26.03.2000 р. № 403, від 28.02.2002 р. № 228, наказі Міністерства праці та соціальної політики України від 01.10.07р. № 507.
Вказує на пропущення Відповідачем строку пред'явлення вимоги, передбаченого п. 46 Порядку № 550.
Відповідач у письмовому запереченні повідомив, що проти позову заперечує. Вказує на правомірність проведення перевірки та дотримання вимог положень Закону про ДКРС, Порядку № 550. Зазначає про необґрунтованість позовних вимог Позивача, а тому просить суд відмовити у їх задоволенні у повному обсязі.
Третя особа своїми процесуальними правами не скористалась, повноважного представника у засідання суду не направила, хоча належним чином повідомлялась про дату, час та місце судового розгляду справи, відповідно до вимог статей 35, 39 Кодексу адміністративного судочинства України. Письмових пояснень по суті позову до суду не направляла.
Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, заслухавши пояснення повноважних представників сторін, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд -
Головним контрольно-ревізійним управлінням України на виконання п. 2.59 Плану контрольно-ревізійної роботи ГоловКРУ на І квартал 2008 року та направлень від 26.02.08 року №№ 449, 451 було проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Державного агентства України з інвестицій та інновацій за період з 01.01.2006 року по 31.12.2007 рік.
За результатами ревізії складено акт від 06.05.2008 року № 06-21/21 (далі -акт ревізії). У ході ревізії виявлено ряд порушень, зокрема, виділення регіональним центрам асигнування в розмірі 1601,1 тис. грн.; збільшення чисельності працівників регіональних центрів, що призвело до збільшення місячного фонду заробітної плати на 365,73 тис. грн. та граничної чисельності працівників, встановленою КМУ; завищення асигнування регіональним центрам на загальну суму 179,65 тис. грн. (у тому числі КЕКВ 1110 «Оплата праці працівників бюджетних установ»- 66,68 тис. грн., КЕКВ 1120 «Нарахування на заробітну плату»на суму 65,00 тис. грн.); незаконне відшкодування заступнику Голови Держінвестицій ОСОБА_1 витрат на відрядження в сумі 1052,26 грн. та виплата йому заробітної плати в розмірі 1780,00 грн.; непідтвердження використання ТОВ «Віва Солюшнс-Україна»коштів в розмірі 439455,11 грн.
На підставі акту ревізії було направлено Позивачу лист від 07.07.2008 року № 06-14/812, в якому визначено вимоги Відповідача про усунення виявлених в ході ревізії Держінвестицій порушень.
Позивач не погодився з покладеними на нього зобов'язаннями, викладеними у вказаному листі, та звернувся до суду за захистом своїх прав.
Оцінивши докази, які є у справі за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідження, суд прийшов до висновку, що позовні вимоги задоволенню не підлягають виходячи з наступного.
Відповідно до ст. 2 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні»головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі -підконтрольні установи), виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.
Приписи ст. 2 Закону про ДКРС визначають, що одним із видів державного фінансового контролю є інспектування, яке здійснюється у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.
Порядок проведення державною контрольно-ревізійною службою державного фінансового аудиту та інспектування встановлюється Кабінетом Міністрів України. Відповідно до п. 2 Порядку № 550, інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
Згідно положень п. 7 ст. 10 Закону про ДКРС, ГоловКРУ має право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства.
Як було встановлено, Відповідач направив Позивачу вимогу про усунення порушень від 07.07.2008 року № 06-14/812 (далі -оскаржувана вимога). Як вбачається з матеріалів справи, оскаржувана вимога була пред'явлена про усунення порушень, зафіксованих а акті ревізії, а тому колегія суддів приходить до висновку, що ГоловКРУ при проведені ревізії діяло в межах та у спосіб, визначених чинним законодавством.
Щодо твердження Позивача про неправомірність дій Відповідача з приводу зобов'язання Держінвестицій приведення граничної чисельності регіональних центрів у відповідності до граничної чисельності, встановленою Постановою КМУ від 26.02.2000р. № 403, суд бере до уваги наступне.
Гранична чисельність працівників апарату міністерств, інших центральних органів виконавчої влади і підпорядкованих їм територіальних органів та встановлення ліміту легкових автомобілів, що їх обслуговують, встановлена постановою Кабінету Міністрів України від 26.02.2000 року № 403 (далі -Постанова про граничну чисельність).
Відповідно до п. 3 вказаної постанови, Держінвестицій повинно було привести чисельність працівників центрального апарату, а також підпорядкованих йому регіональних центрів до встановленої цією постановою граничної чисельності.
Згідно з додатком 1 пункту 1 Постанови про граничну чисельність, гранична чисельність працівників центрального апарату Держінвестицій затверджено в кількості 180 одиниць, у тому числі 6 заступників, а граничну чисельність підпорядкованих їй територіальних органів - в кількості 0 працівників.
Як вбачається з матеріалів справи, чисельність працівників на момент проведення ревізії складала 195 одиниць, що перевищує максимально дозволену постановою Кабінету Міністрів України чисельність працівників -180. Крім того, зазначеною постановою окремо не передбачена чисельність працівників підпорядкованих територіальних органів, тобто, гранична чисельність у кількості 180 одиниць є максимальною для центрального апарату та територіальних органів у цілому. На підставі наведеного, колегія суддів приходить до висновку про необґрунтованість позовних вимог у вказаній частині.
З приводу вимоги Позивача про забезпечення Агентством відшкодування незаконних витрат у сумі 66,68 тис. грн., отриманих регіональними центрами понад граничну суму фінансування судом враховується наступне.
Відповідно до ст. 26 Закону України «Про Державний бюджет України на 2007 рік»(далі -Закон про держбюджет) забороняється збільшення бюджетних призначень по загальному та спеціальному фондах Державного бюджету України на оплату праці працівників бюджетних установ за рахунок зменшення інших видатків.
Приписи абзацу 2 п. 28 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228 (далі - Порядок № 228) розпорядники свої витрати приводять у відповідність з бюджетними асигнуваннями та іншими показниками, що доведені лімітними довідками. Для цього чисельність працівників установи, що пропонується до затвердження за штатним розписом, повинна бути приведена у відповідність з визначеним фондом оплати праці, а інші витрати - у відповідність з іншими встановленими асигнуваннями таким чином, щоб забезпечити виконання покладених на установу функцій.
Як вбачається з матеріалів справи, протягом 2007 року чисельність працівників регіональних центрів була збільшена з 150 до 195 штатних одиниць, тобто на 45 одиниць, це, в свою чергу, призвело до збільшення місячного фонду заробітної плати з 175,78 тис. грн. до 541,51 тис. грн., що не відповідає приписам ст. 26 Закону про Держбюджет та абз. 2 п. 28 Порядку № 228
Щодо посилання Позивача про необґрунтованість визначеного ГоловКРУ розміру премії в обсязі 30 % судом враховується:
Розмір премії (30%) Держінвестицій було погоджено Кабінетом Міністрів України (лист Держінвестицій від 20.09.2006 № 703/01 та погодження Кабінету Міністрів України від 25.09.2008 № 35073/105/1-06) при підготовці проекту Закону України «Про Державний бюджет України на 2007 рік», який в послідуючому був прийнятий.
Преміювання ж в розмірі 100 % від посадового окладу ні з ким не погоджено і не визначено жодним нормативним актом.
На момент прийняття Закону про держбюджет регіональні центри не були створені, штатні розписи не затверджені, умови оплати праці не визначені. Умови оплати праці працівників регіональних центрів інноваційного розвитку Держінвестицій затверджені наказом Мінпраці від 01.10.2007р. № 507. Згідно з п. 3 Указу Президента України від 03.10.1992 № 493/91 вищезазначений наказ Мінпраці набув чинності через 10 днів після його реєстрації - 13.10.2007 року, а тому застосування його приписів до цього часу суперечить чинному законодавству. Як зазначає Відповідач, згідно з наданого для ревізії розрахунку фонд оплати праці директорів Дніпровського, Західного, Східного, Чорноморського центрів, був визначений з урахуванням умов оплати праці відповідно до наказу Мінпраці від 01.10.2007 року, який на той час законної сили не набрав. Враховуючи вищезазначене, ГоловКРУ правомірно не врахувало наданий для ревізії розрахунок оплати праці працівників регіональних центрів інноваційного розвитку на 2007 рік.
Виходячи зі змісту п. 28 Порядку № 228 повинна бути приведена у відповідність з визначеним фондом оплати праці чисельність працівників установи.
З урахуванням місячного фонду заробітної плати, визначеного наказом Мінпраці № 507, загальної чисельності працівників регіональних центрів, фінансування регіональним центрам по КЕКВ 1110 за період жовтень-грудень 2007 року повинно було становити 1624,53 тис. грн., що більше від доведеного регіональним центрам фінансування на 106,13 тис. грн. [(541,51 тис. грн. х 3 місяці) - 1518,4 тис. грн.].
Як зазначає Відповідач, регіональні центри розпочали роботу лише в жовтні 2007 року, а умови оплати праці визначені вищезазначеним наказом Мінпраці. При проведенні розрахунків встановлено, що з врахування затверджених штатними розписами місячних фондів заробітної плати регіональних центрів (із змінами), видатки регіональним центрам на оплату праці за три останні місяці 2007 року повинні становити 1338,75 тис. грн. Різниця між видатками, які затверджені кошторисом та розрахунковою сумою, становить 770,55 тис. грн. (2109,3 тис. грн. - 1338,75 тис. грн.), різниця між затвердженим регіональним центрам фінансуванням та розрахунковою сумою становить 179,65 тис. грн. (у тому числі КЕКВ 1110 «Оплата праці працівників бюджетних установ»- 66,68 тис. грн.).
Таким чином, враховуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку про необгрунтованість позовних вимог Позивача у зазначеній частині.
Щодо вимог Позивача про визнання неправомірними дії ГоловКРУ щодо вимоги усунути виявлені порушення законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів в частині забезпечення за рахунок винних осіб незаконних витрат на відрядження на загальну суму 1052,26 грн. та вжиття заходів щодо відшкодування за рахунок винних осіб незаконних виплат з оплати праці на загальну суму 1780 грн. та відповідно сплачених внесків до державних цільових фондів у сумі 598,08 грн., суд вважає за необхідне зазначити наступне.
Абзацом 3 Загальних положень Інструкції про службові відрядження в межах України та за кордон, затвердженої наказом Міністерства фінансів України від 13.03.1998 № 59, передбачено, що витрати на відрядження працівника включаються до витрат організації лише за наявності документів, що підтверджують зв'язок такого відрядження з основною діяльністю підприємства.
Наказ Держінвестицій від 07.02.2007 № 7 к/к про відрядження Першого заступника Голови ОСОБА_1 видано на підставі листа (запрошення) Харківського національного університету внутрішніх справ від 03.01.2007 б/н та заяви ОСОБА_1 Вказане запрошення безпосередньо адресоване на ім'я ОСОБА_1 (як фізичної особи), а не Держінвестицій, і у ньому згадується про попередню згоду ОСОБА_1 виступити офіційним опонентом під час захисту згаданої дисертації за темою «Акти правотворчості президента в республіках зі змішаною формою правління (загальнотеоретичний аспект)». Таким чином, перший заступник Голови Держінвестицій ОСОБА_1 був запрошений у якості офіційного опонента при захисті дисертації як учений, а не представник органу державної влади.
Відповідно до п. 10 Порядку присудження наукових ступенів і присвоєння вчених звань, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.06.1997 № 644 організації, в яких створено спеціалізовані вчені ради, оплачують витрати, пов'язані з функціонуванням спеціалізованих вчених рад, а кошти на оплату праці офіційних опонентів та їх відрядження може надавати організація, де працює чи до якої прикріплений здобувач.
Спільним наказом Вищої атестаційної комісії України і Міністерства праці та соціальної політики України від 05.05.2006 № 214/171 затверджено норми оплати праці офіційних опонентів.
Крім того, відрядження ОСОБА_1 для участі у засіданні спеціалізованої вченої ради не можна розглядати як форму підвищення кваліфікації, про що йдеться у листах Головного управління державної служби України від 17.05.2008 № 4093/12-08 та Міністерства юстиції України від 15.05.2008 № 4480-0-33-08-21, оскільки відповідно до Положення про систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.02.1997 № 167, підвищення кваліфікації державних службовців - це навчання з метою оновлення та розвитку умінь і знань, необхідних для ефективного вирішення завдань професійної діяльності на державній службі. У випадку відрядження ОСОБА_1 факт такого навчання був відсутній.
За своєю природою перебування ОСОБА_1 опонентом під час захисту дисертації не можна розцінювати як підвищення рівня професійної підготовки державного службовця, оскільки ст. 1 Закону України «Про вищу освіту»визначає професійну підготовку як здобуття кваліфікації за відповідним напрямом підготовки або спеціальністю.
Судом не приймається до уваги посилання Позивача на листи Вищої атестаційної комісії України від 07.05.2008 № 02-76-02/1293, Головного управління державної служби України від 17.05.2008 № 4093/12-08 та Міністерства юстиції України від 15.05.2008 № 4480-0-33-08-21, оскільки вони не зареєстровані у встановленому порядку в Міністерстві юстиції України, а тому мають рекомендаційний характер.
Таким чином, Позивачем помилково ототожнені вчена діяльність ОСОБА_1 та службова діяльність, що призвело до необґрунтованої сплати коштів на відрядження, а тому вимоги Позивача в цій частині задоволенню не підлягають.
Крім того, за період перебування ОСОБА_1 у відрядженні останньому було нараховано та виплачено заробітну плату.
Відповідно до ч. 1 ст. 94 КЗпП України, заробітна плата - це винагорода, обчислена, як правило, у грошовому виразі, яку власник або уповноважений ним орган виплачує працівникові за виконану ним роботу. Аналогічне визначення заробітної плати містить ч. 1 ст. 1 Закону України «Про оплату праці». Як було встановлено, під час перебування опонентом при захисті дисертації ОСОБА_1 не виконував покладені на нього посадові обов'язки, а тому він не набув права отримувати за цей період заробітну плату. Таким чином, вказані вимоги Позивача колегія суддів обґрунтованими не визнає.
Щодо вимоги Позивача про визнання неправомірними дії ГоловКРУ щодо вимоги усунути виявлені порушення законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів в частині вжиття заходів щодо повернення ТОВ «Віва Солюшнс-Україна»бюджетних котів у сумі 439455,11 грн., які в ході зустрічної звірки з ТОВ «Віва Солюшнс-Україна»не підтверджені фактичними витратами зі створення та супроводження веб-сайта для Держінвестицій, судом враховується наступне.
Як вбачається з матеріалів справи, для підтвердження виду, обсягу операцій та розрахунків ТОВ «Віва Солюшнс-Україна»з Позивачем щодо надання послуг за договором від 02.04.2007 № VS-WD-47/0407 зі створення першого етапу інтерактивного веб-сайту Держінвестицій для підтримки процесу сприяння інвестиціям та інноваціям в Україні було здійснено зустрічну звірку за наданими Товариством документами, про що складено і підписано довідку від 18.04.2008 № 06-21/15.
Зі змісту вказаної довідки вбачається, що документи, надані ТОВ «Віва Солюшнс-Україна»на підтвердження використання коштів, це тільки первинні документи без підтвердження відображення їх в даних бухгалтерського обліку. Відповідно до ст. 1 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні»первинним документом є документ, який містить відомості про господарську операцію та підтверджує її здійснення.
Згідно ст. 9 вказаного закону підставою для бухгалтерського обліку господарських операцій є первинні документи, які фіксують факти здійснення господарських операцій. Первинні документи повинні бути складені під час здійснення господарської операції, а якщо це неможливо - безпосередньо після її закінчення. Для контролю та впорядкування оброблення даних на підставі первинних документів можуть складатися зведені облікові документи. Первинні та зведені облікові документи можуть бути складені на паперових або машинних носіях. Інформація, що міститься у прийнятих до обліку первинних документах, систематизується на рахунках бухгалтерського обліку в регістрах синтетичного та аналітичного обліку шляхом подвійного запису їх на взаємопов'язаних рахунках бухгалтерського обліку. Господарські операції повинні бути відображені в облікових регістрах у тому звітному періоді, в якому вони були здійснені.
ТОВ «Віва Солюшнс-Україна»надало завірену копію наказу від 20.04.2005 № 01 о/д «Про облікову політику підприємства і його структурних підрозділів на 2005 рік та наступні роки (в разі відсутності змін та доповнень).
Згідно з п.п. 1.2. вказаного наказу (далі по тексту - наказ) основою для бухгалтерського обліку господарських операцій є первинні документи, які фіксують дати здійснення господарських операцій у відповідності з ст. 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні». Пpоте, під час проведення зустрічної звірки працівникам ГоловКРУ не були надані первинні документи, які б фіксували дати здійснення Товариством господарських операцій по створенню веб-сайту для Держінвестицій.
Крім того, згідно з п.п. 1.4. вищезазначеного наказу, Товариство повинно включати доходи і витрати до звіту про фінансові результати на основі принципу нарахування і відповідності та відображати в бухгалтерському обліку і фінансових результатах в тих періодах, до яких вони відносяться. Натомість, до звірки не було представлено документи щодо нарахованих та відображених по бухгалтерському обліку витрат зі створення веб-сайту для Держінвестицій.
Таким чином, враховуючи вищенаведене, колегія суддів приходить до висновку про необґрунтованість позовних вимог у зазначеній частині.
Приписом ч. 1 ст. 9 КАС України встановлено, що суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ч. 1 ст. 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.
Згідно з ч. 2 ст. 71 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Суд вважає, що Відповідачем доведено правомірність своїх дій, які зумовили виникнення спірних правовідносин.
Керуючись ст.ст. 69, 70, 71, 158-163 КАС України, адміністративний суд -
У задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.
Згідно ст.ст. 185-186 КАС України сторони та інші особи, які беруть участь у справі мають право оскаржити в апеляційному порядку Постанову повністю або частково. Заява про апеляційне оскарження подається протягом 10 днів з дня проголошення, апеляційна скарга подається протягом 20 днів після подання заяви про апеляційне оскарження. Дані заяви подаються до апеляційного суду через суд першої інстанції.
Згідно ст. 254 КАС України Постанова, якщо інше не встановлено КАС України, набирає законної сили після закінчення строку подання заяви про апеляційне оскарження, якщо таку заяву не було подано. Якщо було подано заяву про апеляційне оскарження, але апеляційна скарга не була подана у строк, постанова суду першої інстанції набирає законної сили після закінчення цього строку. У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після закінчення апеляційного розгляду справи.
Головуючий Суддя А.Г. Степанюк
Судді І.П. Васильченко
Повний текст постанови виготовлено та підписано 02.07.2010 р.