П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
09 травня 2024 р.м. ОдесаСправа № 420/24061/23
Перша інстанція: суддя Бездрабко О.І.,
повний текст судового рішення
складено 11.12.2023, м. Одеса
П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді -Кравченка К.В.,
судді -Джабурія О.В.,
судді -Вербицької Н.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу товариства з обмеженою відповідальністю «Мартен Груп» на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 30 листопада 2023 року по справі за позовом заступника керівника Одеської обласної прокуратури до Ізмаїльської районної державної адміністрації, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Товариство з обмеженою відповідальністю «Мартен Груп» про визнання протиправним та нечинним розпорядження,-
У вересні 2023 року заступник керівника Одеської обласної прокуратури звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Ізмаїльської районної державної адміністрації (далі - відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Товариство з обмеженою відповідальністю «Мартен Груп» (далі - третя особа), в якій просить визнати протиправним та нечинним розпорядження Ізмаїльської районної державної адміністрації від 19.12.2022 року №198/ВА-2022 «Про затвердження детального плану територій земельної ділянки орієнтовною площею 3,0 га, розташованої в Ізмаїльському районі (за межами населеного пункту) для розміщення і експлуатації будівель і споруд річкового транспорту».
Позовні вимоги ґрунтуються на тому, що спірне розпорядження, яким затверджено детальний план території земельної ділянки орієнтовною площею 3 га, розташованої в Ізмаїльському районі (за межами населеного пункту) для розміщення та експлуатації будівель і споруд річкового транспорту, суперечить положенням містобудівного та природоохоронного законодавства України, а саме:
- не враховує положення Схеми планування Ренійського району та запроектовану для наступного заповідання територію «Придунайські ліси»;
- в переважній частині не містить відомостей, які підлягають викладенню у детальному плані території, а фактично є звичайним копіюванням змісту ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування та забудова територій»;
- суперечить вимогам Постанови Кабінету Міністрів України від 15.11.2022 року №1298, оскільки не містить тематичного підрозділу «Режими регулювання забудови».
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 30.11.2023 року позов задоволено.
Не погоджуючись з вищезазначеним рішенням, ТОВ «Мартен Груп» подало апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів прийшла до наступного.
Як встановлено судом першої інстанції та підтверджено матеріалами справи, рішенням Одеської обласної ради депутатів «Про заходи по збереженню та розвитку природо-заповідного фонду області» від 01.10.1993 року затверджено перелік нововиявлених територій та об'єктів природо-заповідного фонду області місцевого значення, п.64 якого визначено «Придунайські ліси» (ліси захисного характеру, які є місцем знаходження для рідкісних видів птахів та тварин), що розташовані на території Ренійського району, вздовж основного русла р.Дунай між протоками Вікова та Репіда на лівому березі Кислицького рукава.
Цим же рішенням Одеської обласної ради депутатів проведено резервування території «Придунайські ліси» (ліси захисного характеру, які є місцем знаходження для рідкісних видів птахів та тварин), що розташовані на території Ренійського району, вздовж основного русла р.Дунай між протоками Вікова та Репіда на лівому березі Кислицького рукава.
У подальшому, рішенням Ренійської районної ради від 11.12.2014 року №398/32-VІ було затверджено Схему планування Ренійського району, яка відноситься до містобудівної документації регіонального рівня.
Розпорядженням Одеської обласної військової адміністрації від 01.09.2022 року за №535/А-2022 ТОВ «Мартен Груп» був наданий дозвіл на розробку проекту землеустрою для відведення в оренду на 49 років земельної ділянки орієнтованою площею 3,0 га для розміщення та експлуатації будівель і споруд річного транспорту, розташованої за адресою: Одеська область, Ізмаїльський район (за межами населених пунктів).
05.09.2022 року ТОВ «Мартен Груп» звернулося до Ізмаїльської районної державної адміністрації з листом від 05.09.2022 року №2022/09/05-1 про надання дозволу на розробку детального плану території для розміщення та експлуатації будівель і споруд річного транспорту.
Розпорядженням Ізмаїльської районної державної адміністрації від 15.09.2022 року №119/ВА-2022 надано дозвіл ТОВ «Мартен Груп» на розробку детального плану території земельної ділянки, орієнтовною площею 3,0 га, для розміщення і експлуатації будівель і споруд річкового транспорту, розташованої за адресою: Одеська область, Ізмаїльський район, за межами населених пунктів; визначено замовником детального плану території Ізмаїльську районну державну адміністрацію; визначено відповідальним за розроблення ДПТ ТОВ «МАРТЕН ГРУП», якого зобов'язано забезпечити розроблення ДПТ у суб'єкта господарювання, який має відповідний кваліфікаційний сертифікат, здійснити фінансування робіт з розроблення ДПТ, подати розроблений ДПТ до Ізмаїльської районної державної адміністрації для проведення громадського обговорення щодо врахування громадських інтересів.
На підставі вказаного розпорядження ТОВ «Бюро проектування та експертизи» відповідно до договору №2 про проведення проектних робіт, укладеного 05.10.2022 року з Ізмаїльською районною державною (військовою) адміністрацією та ТОВ «Мартен Груп», розроблено детальний план території земельної ділянки, орієнтовною площею 3,0 га, для розміщення і експлуатації будівель і споруд річкового транспорту, розташованої за адресою: Одеська область, Ізмаїльський район, за межами населених пунктів.
Відповідно до розробленого ДПТ доцільність розроблення детального плану території обумовлена інвестиційними пропозиціями щодо розміщення та експлуатації об'єктів для розміщення та експлуатації будівель і споруд річкового транспорту на території Ізмаїльського району Одеської області (за межами населеного пункту) орієнтовною площею 3,0 га.. Територія, на яку розробляється детальний план території, знаходиться за межами населеного пункту в 7 км південніше м. Рені, який є адміністративним центром Ренійської міської територіальної громади та не входить до складу жодної з територіальних громад. Територія, яка планується для розміщення та експлуатації будівель і споруд річкового транспорту межує: зі сходу - автомобільна дорога М-15, за якою починаються сільськогосподарські угіддя - поля що оброблюються; із півдня та півночі ділянки межують з землями, які не обробляються; із заходу - річка Дунай.
Розпорядженням Ізмаїльської районної державної адміністрації від 19.12.2022 року №198/ВА-2022 затверджено детальний план території земельної ділянки орієнтовною площею 3 га, розташованої в Ізмаїльському районі (за межами населеного пункту) для розміщення та експлуатації будівель і споруд річкового транспорту.
Листом від 21.07.2023 року №12-1139ВИХ-23 заступник керівника Одеської обласної прокуратури звернувся до Ізмаїльської районної державної адміністрації, в якій просив надати правову позицію щодо підстав затвердження детального плану території всупереч положення Схеми планування Ренійського району та щодо зарезервованої для наступного заповідання території - території «Придунайські ліси».
Листом від 03.08.2023 року №1/1/01-33/3040 відповідач повідомив, що розпорядженням Ізмаїльської районної державної адміністрації від 19.12.2022 року №198/ВА-2022 затверджено детальний план території земельної ділянки орієнтовною площею 3,0 га, розташованої в Ізмаїльському районі за межами населеного пункту. Отже, положення щодо комплексного плану або генерального плану населеного пункту не може братись до уваги, враховуючи відсутність самого населеного пункту. Резервуванню підлягають території, що включають землі державної та комунальної власності. Рішення про резервування приймає орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність та користування відповідно до повноважень, визначених ст.122 ЗК України, на підставі технічної документації із землеустрою щодо резервування цінних для заповідання територій та об'єктів. Території для створення об'єкту природно-заповідного фонду України «Придунайські ліси» зарезервована рішенням Одеської обласної ради народних депутатів №496-ХХІ від 01.10.1993 року. Отже, п'ятирічний термін сплинув ще у 1998 році. В Ізмаїльській районній державній адміністрації Одеської області відсутні відомості щодо продовження терміну дії чи прийняття нового рішення щодо резервування такої території.
Вважаючи, що оскаржуване розпорядження прийнято з порушенням положень чинного законодавства, а відповідачем допущено порушення вимог закону під час здійснення планування території, що виключає здійснення ним захисту законних інтересів держави у спірних правовідносинах, прокурор звернувся до суду з даним позовом.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з наступних позицій, з якими не погоджується апелянт, і стосовно яких апеляційна скарга містить доводи на їх спростування:
- заступник керівника Одеської обласної прокуратури має право на звернення до адміністративного суду з таким предметом позову в інтересах держави;
- затверджений спірним розпорядженням ДПТ передбачає зміну функціонального призначення території з «Інші зелені насадження» на «Будівлі та споруди річкового транспорту», що суперечить ст.19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», так як згідно затвердженої рішенням Ренійської районної ради від 11.12.2014 року №398/32-VІ Схеми планування Ренійського району земельна ділянка, щодо якої спірним розпорядженням затверджений ДПТ, знаходиться в межах позначки «Інші зелені насадження» та запроектованого об'єкту природно-заповідного фонду «Придунайські ліси», і ця територія є зарезервованою рішенням Одеської обласної ради депутатів «Про заходи по збереженню та розвитку природо-заповідного фонду області» від 01.10.1993 року у відповідності до ст.55 Закону України «Про природно-заповідний фонд України».
При цьому, суд першої інстанції відхилив як помилкові доводи відповідача про те, що запроваджене рішенням Одеської обласної ради депутатів «Про заходи по збереженню та розвитку природо-заповідного фонду області» від 01.10.1993 року резервування вказаної території припинилось ще у 1998 році внаслідок набрання чинності нової редакції статті 55 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» з 27.05.2021 року, яка на відміну від попередньої редакції, передбачає п'ятирічний термін резервування.
Відхиляючи такі доводи, суд першої інстанції зазначив, що оскільки рішення Одеської обласної ради депутатів «Про заходи по збереженню та розвитку природо-заповідного фонду області» від 01.10.1993 року прийнято у відповідності до редакції ст.55 Закону України «Про природно-заповідний фонд України», яка діяла до 27.05.2021 року, і якою не визначалась строковість резервування територій та об'єктів природно-заповідного фонду, то в даному випадку діє принцип незворотності дії в часі законів та інших нормативно-правових актів.
Також суд першої інстанції дійшов висновку про те, що в порушення вимог Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.09.2021 року №926, затверджений оскаржуваним розпорядженням детальний план території не містить тематичного підрозділу «Режими регулювання забудови» розділу «Забудова територій та господарська діяльність», а також тематичного підрозділу «Використання підземного простору» розділу «Інженерна підготовка та благоустрій території».
Крім того, суд першої інстанції зазначив, що затвердивши спірним розпорядженням детальний план території, відповідач здійснив нормативне регулювання відповідних відносин, визначивши стратегію планування та забудови територій відносно неперсоніфікованого кола суб'єктів, що відносить таке розпорядження до категорії нормативно-правових актів.
Суд першої інстанції при задоволенні позову також виходив з того, що визнання спірного розпорядження протиправним та нечинним є належним способом захисту інтересів держави, і застосування такого способу не призведе до непропорційного втручання у права ТОВ «Мартен Груп» на мирне володіння майном, оскільки це товариство не є власником земельної ділянки, а лише має намір отримати її в оренду, що виключає порушення права на мирне володіння майном цього товариства.
Доводи апеляційної скарги ТОВ «Мартен Груп» зводяться до заперечень висновків суду першої інстанції про наявність у заступника керівника Одеської обласної прокуратури права на звернення до адміністративного суду з таким предметом позову в інтересах держави, та про порушення спірним розпорядженням приписів ст.19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» і про його невідповідність рішенню Одеської обласної ради депутатів «Про заходи по збереженню та розвитку природо-заповідного фонду області» від 01.10.1993 року та положенням ст.55 Закону України «Про природно-заповідний фонд України».
Колегія суддів погоджується з доводами суду першої інстанції про наявність у заступника керівника Одеської обласної прокуратури права на звернення до адміністративного суду з таким предметом позову в інтересах держави, а доводи апелянта з цього питання відхиляє, виходячи з наступного.
Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Відповідно до ч.3 ст.53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Згідно з ч.3 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 року №1697-VII (далі - Закон №1697-VII) прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Виходячи з того, що спірне розпорядження прийнято Ізмаїльською районною державною адміністрацією, на яку покладені функції захисту держави у спірних правовідносинах, то саме прокурор має право і повинен звертатися з відповідним позовом в суд до такого відповідача з метою захисту інтересів держави, якщо вважає, що спірне розпорядження є неправомірним і суперечить інтересам держави.
Надаючи оцінку висновкам суду першої інстанції стосовно невідповідності спірного розпорядженням вимогам містобудівного та природоохоронного законодавства України, колегія суддів виходить з наступного.
Стосовно питання повноважень відповідача на прийняття спірного розпорядження, то дане питання врегульовано наступними законодавчими положеннями.
Статтями 13, 14 Конституції України встановлено, що земля, водні та інші природні ресурси є об'єктом права власності Українського народу, від імені якого права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією. Земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Організація, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій регламентуються приписами Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999 року №586-XIV (далі - Закон №586-XIV).
Статтею 1 Закону №586-XIV визначено, що виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади. Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.
Відповідно до положень ч.1 ст.13 Закону №586-XIV до відання місцевих державних адміністрацій у межах і формах, визначених Конституцією і законами України, належить вирішення питань, зокрема: забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян; соціально-економічного розвитку відповідних територій; промисловості, сільського господарства, будівництва, транспорту і зв'язку; використання землі, природних ресурсів, охорони довкілля;
Згідно п.1 ч.1 ст.20 Закону №586-XIV місцева державна адміністрація організовує розробку та проведення експертизи містобудівної документації населених пунктів відповідно до норм і правил.
Спеціальним нормативно-правовим актом, який регламентує правові, економічні, соціальні та організаційні засади містобудівної діяльності в Україні і спрямований на формування повноцінного життєвого середовища, забезпечення при цьому охорони навколишнього природного оточення, раціонального природокористування та збереження культурної спадщини є Закон України «Про основи містобудування» від 16.11.1992 року №2780-XII (далі - Закон №2780-XII).
Згідно ст.1 Закону №2780-XII містобудування (містобудівна діяльність) - це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об'єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об'єктів містобудування, спорудження інших об'єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об'єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.
При здійсненні містобудівної діяльності повинні бути забезпечені: розробка містобудівної документації, проектів конкретних об'єктів згідно з вихідними даними на проектування, з дотриманням норм і правил; розміщення і будівництво об'єктів відповідно до затверджених у встановленому порядку містобудівної документації та проектів цих об'єктів; раціональне використання земель та територій для містобудівних потреб, підвищення ефективності забудови та іншого використання земельних ділянок; охорона культурної спадщини, збереження традиційного характеру середовища населених пунктів; урахування державних та громадських інтересів при плануванні та забудові територій; урахування законних інтересів та вимог власників або користувачів земельних ділянок та будівель, що оточують місце будівництва; інформування через медіа громадян про плани перспективного розвитку територій і населених пунктів, розміщення важливих містобудівних об'єктів; участь громадян, об'єднань громадян в обговоренні містобудівної документації, проектів окремих об'єктів і внесення відповідних пропозицій до державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій; захист прав громадян та громадських організацій згідно із законодавством (ст.5 Закону №2780-XII).
Статтею 13 Закону №2780-XII визначено, що до компетенції місцевих державних адміністрацій в сфері містобудування належить прийняття рішень щодо: реалізації державної політики у сфері містобудування на відповідній території; планування територій на відповідному рівні; підготовки пропозицій до програм соціально-економічного розвитку відповідної території; інформування населення про плани розміщення найважливіших містобудівних, промислових, енергетичних і транспортних комплексів; забезпечення охорони культурної спадщини; моніторингу забудови та іншого використання територій.
Склад, зміст, механізм розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації на місцевому рівні: комплексного плану просторового розвитку території територіальної громади, генерального плану населеного пункту, детального плану території, а також склад, зміст та порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту визначено Порядком розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 01.09.2021 року №926 (далі - Порядок №926)
Згідно п.п.34, 35 Порядку №926 рішення про розроблення містобудівної документації на місцевому рівні (комплексного плану, генеральних планів населених пунктів, детальних планів території) щодо території територіальної громади, а також оновлення і внесення змін до неї приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.
Виконавчий орган сільської, селищної і міської ради, Київська та Севастопольська міські держадміністрації є замовником розроблення містобудівної документації на місцевому рівні (комплексного плану, генеральних планів населених пунктів, детальних планів територій), який організовує розроблення, внесення змін та подання проектів містобудівної документації на місцевому рівні на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради, незалежно від визначених відповідно до закону джерел фінансування.
Пунктом 37 Порядку №926 передбачено, що у разі коли на територію не розповсюджуються повноваження жодної сільської, селищної чи міської ради, прийняття рішень та виконання функцій замовника з розроблення детального плану території здійснює райдержадміністрація, а в разі відсутності адміністративного району - Рада міністрів Автономної Республіки Крим або відповідна облдержадміністрація.
На підставі наведених законодавчих положень суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що Ізмаїльська районна державна адміністрація є уповноваженим органом виконавчої влади з прийняття рішення та виконання функцій замовника з розроблення детального плану території Ізмаїльського району Одеської області, на яку не розповсюджуються повноваження жодної сільської, селищної чи міської ради.
Вирішуючи питання про правовий статус та значення такого документа, як детальний план території в системі містобудівної документації, колегія суддів виходить з наступних нормативних положень.
Правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів визначено Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 року №3038-VI (далі - Закон №3038-VI).
За визначеннями, наведеними у ст.1 Закону №3038-VI, містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій; генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту; детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території.
Статтею 2 Закону №3038-VI встановлено, що планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає: 1) прогнозування розвитку територій; 2) забезпечення раціонального розселення і визначення напрямів сталого розвитку територій; 3) обґрунтування розподілу земель за цільовим призначенням; 4) взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій; 5) визначення і раціональне взаємне розташування зон житлової та громадської забудови, виробничих, транспортних, рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих, історико-культурних та інших зон і об'єктів; 6) встановлення режиму забудови територій, на яких передбачено провадження містобудівної діяльності; 7) розроблення містобудівної та проектної документації, будівництво об'єктів; 8) реконструкцію існуючої забудови та територій; 9) збереження, створення та відновлення рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих територій та об'єктів, ландшафтів, лісів, парків, скверів, окремих зелених насаджень; 10) створення та розвиток інженерно-транспортної інфраструктури; 10-1) створення безперешкодного життєвого середовища для осіб з обмеженими фізичними можливостями та інших маломобільних груп населення; 11) проведення моніторингу забудови; 12) ведення містобудівного кадастру; 13) здійснення контролю у сфері містобудування.
Програми розвитку регіонів та населених пунктів, програми господарського, соціального та культурного розвитку повинні узгоджуватися з містобудівною документацією відповідного рівня. Вимоги містобудівної документації є обов'язковими для виконання всіма суб'єктами містобудування (ст.5 Закону №3038-VI).
Відповідно до ст.8 Закону №3038-VI планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування. Планування та забудова земельних ділянок здійснюється їх власниками чи користувачами в установленому законодавством порядку. Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.
Планування територій на регіональному рівні здійснюється шляхом розроблення схем планування території Автономної Республіки Крим, областей та районів. За рішенням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних (районних) державних адміністрацій можуть розроблятися схеми планування окремих частин Автономної Республіки Крим, областей (районів) (ст.13 Закону №3038-VI).
Згідно ч.1-3, 5 Закону №3038-VI рішення про розроблення схем планування території Автономної Республіки Крим, областей, районів або про внесення змін до них чи окремих їх розділів приймає Верховна Рада Автономної Республіки Крим, відповідна обласна або районна рада. Організація розроблення та внесення змін до схем планування території Автономної Республіки Крим, областей та районів здійснюється відповідно Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними та районними державними адміністраціями. Замовником схем планування території Автономної Республіки Крим, областей та районів є Верховна Рада Автономної Республіки Крим, відповідні обласні та районні ради. Склад, зміст, порядок розроблення містобудівної документації на регіональному рівні визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
Механізм розроблення або внесення змін до містобудівної документації з планування території на державному рівні в частині схем планування окремих частин території України та містобудівної документації з планування території на регіональному і місцевому рівнях визначено Порядком розроблення містобудівної документації, затвердженим наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.11.2011 року №290.
Згідно приписів п.п.3.1, 3.2, 3.5 даного Порядку рішення про розроблення містобудівної документації з планування території на регіональному рівні або про внесення змін до неї чи окремих її розділів та джерела фінансування приймає Верховна Рада Автономної Республіки Крим, відповідні обласні та районні ради.
Замовником розроблення містобудівної документації з планування території на регіональному рівні або внесення змін до неї є Верховна Рада Автономної Республіки Крим, відповідні обласні та районні ради.
Містобудівна документація з планування території на регіональному рівні або внесення змін до неї затверджується рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідної обласної або районної ради за умови отримання позитивного висновку державної експертизи.
Як вбачається з матеріалів прави, і про це вірно вказав суд першої інстанції, затверджена рішенням Ренійської районної ради від 11.12.2014 року №398/32-VІ Схема планування Ренійського району є містобудівною документацією регіонального рівня, яка слугує першоосновою для втілення політики економічного розвитку регіону та має на меті створення оптимальної функціонально-територіальної та планувальної організації району, яка буде інтегрована у економічний простір України і забезпечить виважене управління територіями та сталий розвиток регіону.
Згідно з ч.1 ст.16 Закону №3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Відповідно до ч.ч.1, 2 ст.17 Закону №3038-VI генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід'ємною частиною генерального плану. Послідовність виконання робіт з розроблення генерального плану населеного пункту та документації із землеустрою визначається будівельними нормами, державними стандартами і правилами та завданням на розроблення (внесення змін, оновлення) містобудівної документації, яке складається і затверджується її замовником за погодженням з розробником. У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.
Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів. Для населених пунктів з чисельністю населення до 50 тисяч осіб генеральні плани можуть поєднуватися з детальними планами всієї території таких населених пунктів.
Натомість детальний план території - детальний план території - одночасно містобудівна документація на місцевому рівні та землевпорядна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території (п.3 ч.1 ст.1 Закону №3038-VI).
За приписами ст.19 Закону №3038-VI детальний план території деталізує положення генерального плану населеного пункту або комплексного плану та визначає планувальну організацію і розвиток частини території населеного пункту або території за його межами без зміни функціонального призначення цієї території. Детальний план території розробляється з урахуванням обмежень у використанні земель, у тому числі обмежень використання приаеродромної території, встановлених відповідно до Повітряного кодексу України. Детальний план території розробляється за рішенням відповідної сільської, селищної, міської ради з метою визначення планувальної організації, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, та підлягає стратегічній екологічній оцінці. Детальні плани територій одночасно з їх затвердженням стають невід'ємними складовими генерального плану населеного пункту та/або комплексного плану.
Детальний план території може передбачати також формування земельних ділянок комунальної власності територіальної громади, на території якої вони розташовані. Формування таких земельних ділянок є обов'язковим, якщо на зазначених земельних ділянках розташовані або передбачається спорудження: за кошти державного або місцевого бюджету: об'єктів соціальної інфраструктури (освіти, охорони здоров'я, культури, житлово-комунального господарства); об'єктів, передбачених Генеральною схемою планування території України та/або схемою планування області; об'єктів, для розміщення яких відповідно до цього Закону може здійснюватися примусове відчуження земельних ділянок з мотивів суспільної необхідності; інших об'єктів, визначених замовником у завданні на проектування. Формування земельних ділянок для розміщення об'єктів, визначених цією частиною, на підставі детального плану території не здійснюється, якщо такі земельні ділянки вже сформовані.
Детальний план території має передбачати внесення до Державного земельного кадастру відомостей про земельні ділянки, які є сформованими, але відомості про них не внесені до Державного земельного кадастру, і на яких розташовані об'єкти соціальної інфраструктури (освіти, охорони здоров'я, культури, житлово-комунального господарства), які перебувають у комунальній власності територіальної громади, на територію якої розробляється детальний план. Після затвердження детального плану території відомості про земельні ділянки, зазначені в цій частині, підлягають внесенню до Державного земельного кадастру.
Детальний план території повинен містити відомості про межі та правові режими всіх режимоутворюючих об'єктів та всіх обмежень у використанні земель (у тому числі обмежень у використанні земель у сфері забудови), встановлених до або під час розроблення проекту. Розробником детального плану території може бути суб'єкт господарювання, який має право здійснювати розроблення містобудівної документації відповідно до Закону України «Про архітектурну діяльність» та документації із землеустрою відповідно до Закону України «Про землеустрій».
Детальний план території визначає: 1) принципи планувально-просторової організації забудови; 2) червоні лінії та лінії регулювання забудови; 3) функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами; 4) містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території; 5) потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування; 6) доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови; 7) черговість та обсяги інженерної підготовки території; 8) систему інженерних мереж; 9) порядок організації транспортного і пішохідного руху; 10) порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі; 11) межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об'єктів (у разі відсутності плану зонування території).
Детальний план території складається із графічних і текстових матеріалів. Склад, зміст, порядок розроблення та затвердження детального плану території визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
Матеріали детального плану території не можуть містити інформацію з обмеженим доступом та бути обмеженими в доступі. Загальна доступність матеріалів детального плану території забезпечується відповідно до вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації» шляхом надання їх за запитом на інформацію, оприлюднення на веб-сайті органу місцевого самоврядування, у тому числі у формі відкритих даних, на єдиному державному веб-порталі відкритих даних, у місцевих періодичних друкованих засобах масової інформації, у загальнодоступному місці у приміщенні органу місцевого самоврядування.
Детальний план території у межах населеного пункту розглядається і затверджується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання, а за відсутності затвердженого в установленому цим Законом порядку плану зонування території - відповідною сільською, селищною, міською радою. Детальний план території не підлягає експертизі.
Вимоги до складу та змісту детального плану території встановлені Державними будівельними нормами України «Склад та зміст детального плану території» (ДБН Б.1.1-14:2012), затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 12.03.2012 року №107.
Відповідно до п.4.1 ДБН Б.1.1-14:2012 «Склад та зміст детального плану території» детальний план розробляється з метою, зокрема: уточнення у більш крупному масштабі положень генерального плану населеного пункту, схеми планування території району; уточнення планувальної структури і функціонального призначення території, параметрів забудови та ландшафтної організації. просторової композиції,
Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель» від 17.06.2020 року №711-ІХ внесено зміни до ряду законодавчих актів, у тому числі Закону №3038-VI, зокрема, визначено новий вид містобудівної документації - комплексний план просторового розвитку.
Згідно абз.2 п.3 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 17.06.2020 року №711-ІХ визначено, що містобудівна документація на місцевому рівні, затверджена до набрання чинності цим Законом, зберігає чинність.
Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо першочергових заходів реформування сфери містобудівної діяльності» від 12.05.2022 року №2254-ІХ внесено зміни до Закону України від 17.06.2020 року №711-ІХ та доповнено пункт 3 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» цього Закону абз.6 наступного змісту:
- «до 1 січня 2025 року детальні плани територій щодо територій, розташованих за межами населених пунктів та стосовно яких не затверджені комплексні плани просторового розвитку територій територіальних громад, можуть розроблятися та затверджуватися відповідно до схем планування території (частини території) району та/або області. Рішення про розроблення детального плану території приймається відповідною сільською, селищною, міською радою згідно із законом.
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що виходячи з наведених законодавчих положень, у випадку не затвердження комплексного плану просторового розвитку територій територіальних громад до 1 січня 2025 року, детальний план території, як вид містобудівної документації, має уточнювати положення схеми планування території району, деталізувати положення останньої та не суперечити їй.
Стосовно доводів суду першої інстанції про невідповідність затвердженого спірним розпорядженням детального плану території положенням ст.19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до затвердженої рішенням Ренійської районної ради від 11.12.2014 року №398/32-VІ Схеми планування Ренійського району, територія земельної ділянки, щодо якої оспорюваним розпорядженням відповідача затверджено детальний план території, знаходиться в межах позначки «Інші зелені насадження» та запроектованого об'єкту природно-заповідного фонду «Придунайські ліси».
Як вірно встановлено судом першої інстанції, згідно викопіювання зі Схеми планування території Одеської області, Схеми планування територій курортно-оздоровчого та рекреаційного призначення Одеської області, Схеми планування охорони навколишнього природного середовища Одеської області земельна ділянка, стосовно якої затверджено детальний план території, знаходиться на узбережжі річки Дунай від території Ренійського морського торговельного порту до протоки Вікета, ця територія позначена як територія зелених насаджень, на якій не передбачено розміщення морських (річкових) портів.
Оскільки затверджений спірним розпорядженням детальний план території розроблений для розміщення і експлуатації будівель і споруд річкового транспорту, то суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що зміна функціонального призначення території з «Інші зелені насадження» на «Будівлі та споруди річкового транспорту» суперечить приписам ст.19 Закону №3038-VI, так як таке функціональне призначення цієї території не передбачено містобудівною документацією регіонального рівня, якою є Схема планування Ренійського району, затверджена рішенням Ренійської районної ради від 11.12.2014 року №398/32-VІ.
Надаючи оцінку висновку суду першої інстанції про те, земельна ділянка, щодо якої спірним розпорядженням затверджений ДПТ, знаходиться в межах території, яка є зарезервованою рішенням Одеської обласної ради депутатів «Про заходи по збереженню та розвитку природо-заповідного фонду області» від 01.10.1993 року, колегія суддів виходить з наступного.
У відповідності до ч.1 ст.5 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25.06.1991 року №1264-XII державній охороні і регулюванню використання на території України підлягають: навколишнє природне середовище як сукупність природних і природно-соціальних умов та процесів, природні ресурси, як залучені в господарський обіг, так і невикористовувані в економіці в даний період (земля, надра, води, атмосферне повітря, ліс та інша рослинність, тваринний світ), ландшафти та інші природні комплекси.
Преамбулою Закону України «Про природно-заповідний фонд України» від 16.06.1992 року №2456-XII (далі - Закон №2456-XII) визначено, що природно-заповідний фонд становлять ділянки суші і водного простору, природні комплекси та об'єкти яких мають особливу природоохоронну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність і виділені з метою збереження природної різноманітності ландшафтів, генофонду тваринного і рослинного світу, підтримання загального екологічного балансу та забезпечення фонового моніторингу навколишнього природного середовища. У зв'язку з цим законодавством України природно-заповідний фонд охороняється як національне надбання, щодо якого встановлюється особливий режим охорони, відтворення і використання. Україна розглядає цей фонд як складову частину світової системи природних територій та об'єктів, що перебувають під особливою охороною.
Статтею 55 Закону №2456-XII в редакції, яка діяла на час прийняття спірного розпорядження, передбачені наступні положення:
- з метою недопущення знищення або руйнування в результаті господарської діяльності цінних для заповідання територій та об'єктів до прийняття у встановленому порядку рішень про організацію чи оголошення територій та об'єктів природно-заповідного фонду і виділення необхідних для цього коштів проводиться їх резервування на період до п'яти років (ч.1);
- резервуванню підлягають території, що включають землі державної та комунальної власності (ч.2);
- території, що резервуються з метою наступного заповідання, залишаються у віданні їх землевласників та землекористувачів і використовуються за цільовим призначенням із додержанням особливих вимог охорони навколишнього природного середовища та обмежень, що визначаються рішенням про резервування. Провадження на таких територіях діяльності, що призводить до зміни угідь, на земельних ділянках усіх категорій земель (боліт, степів, сіножатей, пасовищ, земельних лісових ділянок) забороняється (ч.3);
- рішення про резервування приймає орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність та користування відповідно до повноважень, визначених ст.122 ЗК України, на підставі технічної документації із землеустрою щодо резервування цінних для заповідання територій та об'єктів (ч.4).
Така редакція статті 55 Закону №2456-XII діє з 27.05.2021 року на підставі Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин» від 28.04.2021 року №1423-ІХ, яким, зокрема, ця стаття викладена в новій редакції.
Попередні редакції статті 55 Закону №2456-XII не передбачали будь-яких термінів резервування цінних для заповідання природних територій та об'єктів.
Зокрема, частина 1 статті 55 Закону №2456-XII до 27.05.2021 року містила наступні положення:
- з метою недопущення знищення або руйнування в результаті господарської діяльності цінних для заповідання природних територій та об'єктів до прийняття у встановленому порядку рішень про організацію чи оголошення територій та об'єктів природно-заповідного фонду і виділення необхідних для цього коштів проводиться їх резервування.
Таким чином, на час прийняття рішення Одеської обласної ради депутатів «Про заходи по збереженню та розвитку природо-заповідного фонду області» від 01.10.1993 року стаття 55 Закону №2456-XII не передбачала конкретного строку, на який здійснюється резервування цінних для заповідання природних територій та об'єктів, а визначала, що таке резервування діє до настання певної події, а саме - до прийняття у встановленому порядку рішень про організацію чи оголошення територій та об'єктів природно-заповідного фонду і виділення необхідних для цього коштів.
Як вже зазначено вище, позиція відповідача з цього питання полягає в тому, що внаслідок зміни правового регулювання механізму резервування цінних для заповідання природних територій та об'єктів, який відбувся з набранням чинності 27.05.2021 року нової редакції статті 55 Закону №2456-XII, якою передбачений п'ятирічний термін такого резервування, то запроваджене рішенням Одеської обласної ради депутатів «Про заходи по збереженню та розвитку природо-заповідного фонду області» від 01.10.1993 року резервування територій та об'єктів природо-заповідного фонду області місцевого значення, зокрема, такого об'єкту як «Придунайські ліси» (ліси захисного характеру, які є місцем знаходження для рідкісних видів птахів та тварин), що розташовані на території Ренійського району, вздовж основного русла р.Дунай між протоками Вікова та Репіда на лівому березі Кислицького рукава, припинилось ще у 1998 році.
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про помилковість такої позиції, оскільки вона суперечить принципу незворотності дії в часі законів та інших нормативно-правових актів, який закріплений у статті 58 Конституції України.
Позицію щодо незворотності дії в часі законів та інших нормативно-правових актів неодноразово висловлював Конституційний Суд України. Так, згідно з висновками щодо тлумачення змісту ст.58 Конституції України, викладеними у рішеннях Конституційного Суду України від 13.05.1997 року №1-зп, від 09.02.1999 року №1-рп/99, від 05.04.2001 року №3-рп/2001, від 13.02.2012 року №6-рп/2012, закони та інші нормативно-правові акти поширюють свою дію тільки на ті відносини, які виникли після набуття законами чи іншими нормативно-правовими актами чинності; дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється із втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце; дія закону та іншого нормативно-правового акта не може поширюватися на правовідносини, які виникли і закінчилися до набрання чинності цим законом або іншим нормативно-правовим актом.
З наведеного слідує висновок, що введене новою редакцією статті 55 Закону №2456-XII обмеження терміну резервування цінних для заповідання природних територій та об'єктів п'ятирічним терміном починає діяти лише з 27.05.2021 року, і відповідно обрахування такого терміну відносно резервування, запроваджено рішенням Одеської обласної ради депутатів від 01.10.1993 року, слід здійснювати саме з 27.05.2021 року.
Таким чином, на час прийняття розпорядження Ізмаїльської районної державної адміністрації від 19.12.2022 року №198/ВА-2022, земельна ділянка, стосовно якої цим розпорядженням затверджений ДПТ, продовжувала бути зарезервованою рішенням Одеської обласної ради депутатів «Про заходи по збереженню та розвитку природо-заповідного фонду області» від 01.10.1993 року, а тому відповідач не мав права приймати таке розпорядження.
Що стосується доводів суду першої інстанції про невідповідність затвердженого ДПТ вимогам Порядку №926 внаслідок відсутності в ньому таких обов'язкових підрозділів, як «Режими регулювання забудови» розділу «Забудова територій та господарська діяльність», та тематичного підрозділу «Використання підземного простору» розділу «Інженерна підготовка та благоустрій території», то апеляційна скарга не містить будь-яких спростувань таких доводів, крім посилань апелянта на відсутність суттєвих зауважень детального плану території з боку певних контролюючих органів, які по суті не спростовують висновків суду першої інстанції з цього питання.
Також не містить апеляційна скарга і спростувань висновку суду першої інстанції про віднесення спірного розпорядження до категорії нормативно-правових актів, хоча такий висновок суду першої інстанціє не був покладений в основу рішення про визнання спірного розпорядження неправомірним.
Надаючи оцінку застосованому судом першої інстанції у даному спорі способу захисту інтересів держави, як визнання спірного розпорядження протиправним та нечинним, то колегія суддів погоджується з його правомірністю та співмірністю, оскільки він повністю узгоджується з приписами ст.245 КАС України, не призводить до неспівмірного втручання в права та інтереси третіх осіб, а неправомірність спірного розпорядження знайшла своє підтвердження за результатами судового розгляду даного спору належними та допустимими доказами.
Підсумовуючи все вищенаведене, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи, порушень матеріального та процесуального права при вирішенні справи не допустив, прийняв законне та обґрунтоване рішення про задоволення позову, а наведені в апеляційній скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують.
За таких обставин апеляційна скарга задоволенню не підлягає.
Керуючись ст.311, ст.315, ст.316, ст.321, ст.322, ст.325, ст.329 КАС України, апеляційний суд, -
Апеляційну скаргу товариства з обмеженою відповідальністю «Мартен Груп» - залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суд від 30 листопада 2023 року - без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Суддя-доповідач К.В. Кравченко
Судді О.В. Джабурія Н.В. Вербицька