29 січня 2024 року м. Ужгород№ 260/10529/23
Закарпатський окружний адміністративний суд у складі: головуючого - судді Рейті С.І., розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Закарпатській області про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії, -
ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Національної поліції в Закарпатській області (далі - відповідач, ГУНП в Закарпатській області), в якому просить визнати протиправною бездіяльність ГУНП в Закарпатській області щодо невиплати грошової компенсації за невикористані позивачем дні відпустки - за 2017 рік у кількості 15 календарних днів та додаткової відпустки 14 календарних днів, 2019 рік у кількості 05 календарних днів та додаткової відпустки 05 календарних днів, 2021 рік у кількості у кількості 30 календарних днів та додаткової відпустки 15 календарних днів та зобов'язати ГУНП в Закарпатській області виплатити грошову компенсацію за невикористану відпустку у кількості 84 календарних дні.
Обгрунтовуючи позовні вимоги позивач зазначає, що наказом начальника ГУНП в Закарпатські області № 47 з 18.03.2023 року позивача було звільнено з служби поліції. На день звільнення позивач мав невикористані ним дні відпустки за час проходження служби у поліції. Так, відповідно до наданої довідки на адвокатський запит з управління кадрового забезпечення ГУНП в Закарпатській області невикористані дні відпустки складають 84 дні, а саме: за 2017 рік у кількості 15 календарних днів та додаткової відпустки 14 календарних днів, 2019 рік у кількості 05 календарних днів та додаткової відпустки 05 календарних днів, 2021 рік у кількості у кількості 30 календарних днів та додаткової відпустки 15 календарних днів.
Однак, при звільненні йому ГУНП було компенсовано невикористану відпустку лише за 2022 рік, а за невикористану відпустку за інші роки грошової компенсації ГУНП в Закарпатській області компенсовано не було.
Вважаючи таку бездіяльність відповідача протиправною, позивач звернувся до суду із даним позовом за захистом своїх порушених прав та інтересів.
Ухвалою судді від 05.12.2023 року відкрито провадження у адміністративній справі та справу призначено до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без виклику сторін.
14.12.2023 року відповідачем подано до суду відзив на позовну заяву, зі змісту якого, вимоги позивача є безпідставними, а також такими, що не підлягають задоволенню.
Зазначає, що відповідно до вимог Закону України «Про Національну поліцію» та Порядку №260, які є спеціальним законодавством та підлягають застосуванню при вирішенні спорів з приводу порядку та умов грошового забезпечення поліцейських та надання їм відпустки, грошова компенсація за невикористану відпустку виплачується у випадку її невикористання у році звільнення.
При цьому, грошова компенсація за невикористані відпустки за попередні роки не передбачена, а встановлено правило надання чергової відпустки поліцейському до кінця календарного року.
Вказує, що на законодавчому рівні вже внесено відповідні зміни щодо врегулювання питання компенсації невикористаної частини відпустки поліцейському за минулі роки, Закон набув чинності лише з 05.10.2023 року.
Враховуючи наведене, поліцейські звільнені до 05.10.2023 року не отримали компенсації за дні невикористаної відпустки за минулі періоди, оскільки Законом України від 02.07.2015р. № 580-VIII «Про Національну поліцію» було передбачено отримання грошової компенсацію за дні не використаної відпустки лише у році звільнення з поліції.
Повідомляє, що згідно наказу ГУНП в Закарпатській області від 18.03.2022 року № 47 о/с позивачу, у зв'язку звільнення зі служби в поліції здійснено виплату компенсації за невикористаної дні відпустки - повністю, заборгованості не існує.
Згідно ч. 5 ст. 262 КАС України, суд розглядає справу в порядку спрощеного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами.
Дослідивши матеріали справи, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлено наступне.
Позивач проходив службу в Національній поліції. Наказом начальника ГУНП в Закарпатські області № 47 з 18.03.2023 року позивача було звільнено з служби поліції.
На запит представника позивача від 14.11.2023 року щодо надання інформації про використані позивачем щорічні чергові оплачувані відпустки в період 2017-2022 років, відповідач листом від 20.11.2023 року повідомив, що невикористана частина щорічної основної оплачуваної відпустки за 2017 рік складає 15 календарних днів та додаткової оплачуваної відпустки за стаж служби в поліції за 2017 рік складає 14 календарних днів; невикористана частина щорічної основної оплачуваної відпустки за 2019 рік складає 5 календарних днів та додаткової оплачуваної відпустки за стаж служби в поліції за 2019 рік складає 5 календарних днів; невикористана частина щорічної основної оплачуваної відпустки за 2021 рік складає 30 календарних днів та додаткової оплачуваної відпустки за стаж служби в поліції за 2021 рік складає 15 календарних днів.
Наведені обставини стосовно кількості невикористаних позивачем днів відпустки сторонами не оспорюються.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами та оцінюючи надані сторонами докази, суд виходить з наступного.
Закон України «Про Національну поліцію» (далі - Закон № 580-VІІІ) визначає правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України.
Відповідно до частин першої та третьої статті 59 Закону № 580-VІІІ служба в поліції є державною службою особливого характеру, яка є професійною діяльністю поліцейських з виконання покладених на поліцію повноважень. Рішення з питань проходження служби оформлюються письмовими наказами по особовому складу на підставі відповідних документів, перелік і форма яких установлюються Міністерством внутрішніх справ України.
Проходження служби в поліції регулюється цим Законом та іншими нормативно-правовими актами (стаття 60 Закону № 580-VIII).
Згідно з частинами першою та другою статті 92 Закону №580-VІІІ поліцейським надаються щорічні чергові оплачувані відпустки в порядку та тривалістю, визначених цим Законом.
Поліцейському надаються також додаткові відпустки у зв'язку з навчанням, творчі відпустки, соціальні відпустки, відпустки без збереження заробітної плати (грошового забезпечення) та інші види відпусток відповідно до законодавства про відпустки.
Частинами першою, другою, третьою і четвертою статті 93 Закону № 580-VIII передбачено, що тривалість відпусток поліцейського обчислюється по добово. Святкові та неробочі дні до тривалості відпусток не включаються. Тривалість щорічної основної оплачуваної відпустки поліцейського становить тридцять календарних днів, якщо законом не визначено більшої тривалості відпустки. За кожний повний календарний рік служби в поліції після досягнення п'ятирічного стажу служби поліцейському надається один календарний день додаткової оплачуваної відпустки, але не більш як п'ятнадцять календарних днів. Тривалість чергової відпустки у році вступу на службу в поліції обчислюється пропорційно з дня вступу до кінця року з розрахунку однієї дванадцятої частини відпустки за кожен повний місяць служби.
Відповідно до частин восьмої, дев'ятої, десятої (в редакції, що діяла на дату звільнення Позивача, 07.08.2023) та одинадцятої статті 93 Закону № 580-VIII поліцейським, які захворіли під час чергової відпустки, після одужання відпустка продовжується на кількість невикористаних днів. Продовження відпустки здійснюється керівником, який надав її, на підставі відповідного документа, засвідченого у визначеному законом чи іншим нормативно-правовим актом порядку. Поліцейським у рік звільнення за власним бажанням, за віком, через хворобу чи скорочення штату в році звільнення, за їх бажанням, надається чергова відпустка, тривалість якої обчислюється пропорційно з розрахунку однієї дванадцятої частини відпустки за кожний повний місяць служби в році звільнення. При звільненні поліцейського проводиться відрахування з грошового забезпечення надмірно нарахованої частини чергової відпустки за час невідпрацьованої частини календарного року. За невикористану в році звільнення відпустку поліцейським, які звільняються з поліції, виплачується грошова компенсація відповідно до закону. Відкликання поліцейського із чергової відпустки, як правило, забороняється. У разі крайньої необхідності відкликання з чергової відпустки може бути дозволено керівнику територіального органу поліції. За бажанням поліцейського невикористана частина відпустки може бути приєднана до чергової відпустки на наступний рік.
Частинами першою та другою статті 94 Закону № 580-VIII обумовлено, що поліцейські отримують грошове забезпечення, розмір якого визначається залежно від посади, спеціального звання, строку служби в поліції, інтенсивності та умов служби, кваліфікації, наявності наукового ступеня або вченого звання. Порядок виплати грошового забезпечення визначає Міністр внутрішніх справ України.
Порядок та умови виплати грошового забезпечення поліцейським Національної поліції та курсантам вищих навчальних закладів МВС із специфічними умовами навчання, що здійснюють підготовку поліцейських, затверджені наказом Міністерства внутрішніх справ України № 260 від 06.04.2016 (далі - Порядок № 260) визначають критерії виплати грошового забезпечення поліцейським Національної поліції та курсантам вищих навчальних закладів МВС із специфічними умовами навчання, які здійснюють підготовку поліцейських.
Пунктом 3 розділу І Порядку № 260 передбачено, що грошове забезпечення поліцейських визначається залежно від посади, спеціального звання, стажу служби в поліції, інтенсивності та умов служби, кваліфікації, наукового ступеня або вченого звання. До складу грошового забезпечення входять: 1) посадовий оклад; 2) оклад за спеціальним званням; 3) щомісячні додаткові види грошового забезпечення (підвищення посадового окладу, надбавки, доплати, які мають постійний характер); 4) премії; 5) одноразові додаткові види грошового забезпечення.
Згідно з абзацами сьомим і восьмим пункту 8 розділу III Порядку № 260 за невикористану в році звільнення відпустку поліцейським, які звільняються з поліції, виплачується грошова компенсація відповідно до чинного законодавства. Виплата грошової компенсації за невикористану в році звільнення відпустку проводиться, виходячи з розміру місячного грошового забезпечення, право на отримання якого поліцейський має відповідно до чинного законодавства на день звільнення із служби. При цьому одноденний розмір грошового забезпечення визначається шляхом ділення розміру грошового забезпечення на 30 календарних днів. Кількість днів для виплати грошової компенсації за невикористану відпустку вказується в наказі про звільнення.
Згідно з наказом ГУНП в Закарпатській області від 18.03.2022 року № 47 о/с про звільнення ОСОБА_1 , йому була виплачена грошова компенсація за невикористані в році звільнення частину щорічної основної оплачуваної відпустки за 2022 рік тривалістю 7 діб.
Разом з тим, суд вважає невірним трактування та застосування відповідачем частин 9, 10, 11 статті 93 Закону України "Про Національну поліцію", в редакції, що діяла на момент звільнення позивача, з огляду на наступне.
Так, поліцейським у рік звільнення, в тому числі, за власним бажанням в році звільнення, за їх бажанням, надається чергова відпустка, тривалість якої обчислюється пропорційно з розрахунку однієї дванадцятої частини відпустки за кожний повний місяць служби в році звільнення (ч.9 ст.93 Закону № 580-VІІІ).
За невикористану в році звільнення відпустку поліцейським, які звільняються з поліції, виплачується грошова компенсація відповідно до закону (ч.10 ст.93 Закону № 580-VІІІ).
За бажанням поліцейського невикористана частина відпустки може бути приєднана до чергової відпустки на наступний рік (ч.11 ст.93 Закону № 580-VІІІ).
Отже, відповідач, при звільненні позивача, мав би приєднати невикористані щорічні основні оплачувані та додаткові оплачувані відпустки за 2017 рік, 2019 рік та 2021 рік до частин щорічної основної та додаткової оплачуваної відпустки за 2023 рік за стаж служби в поліції та при звільненні здійснити відповідний розрахунок з позивачем за невикористані відпустки.
Відповідно до ст.8 Конституції України, ст.6 Кодексу адміністративного судочинства України та ч.1 ст.17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» від 23.02.2006, суд під час вирішення справи керується принципом верховенства права, застосовує цей принцип з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.
Складовими частинами принципу верховенства права згідно з Доповіддю Європейської комісії «За демократію через право» (Венеційська комісія) від 4 квітня 2011 року (доповідь) є: законність, включаючи прозорий, підзвітний та демократичний процес введення в дію приписів права; юридична визначеність; заборона свавілля; доступ до правосуддя, представленого незалежними та безсторонніми судами, включно з тими, що здійснюють судовий нагляд за адміністративною діяльністю; дотримання прав людини; заборона дискримінації та рівність перед законом.
При чому, згідно Дослідження Європейської комісії «За демократію через право» (Венеційська комісія). 18 березня 2016 року № 711/2013 «Мірило правовладдя», ухваленого Венеційською Комісією на 106-му пленарному засіданні (Венеція, 11-12 березня 2016 року), схваленого Комітетом міністрів (на рівні їх заступників) на 1263-му засіданні (6-7 вересня 2016 року) та Конґресом місцевих і реґіональних влад Ради Європи на 31-й сесії (19-21 жовтня 2016 року), юридична визначеність, як складова правовладдя, чи за іншою термінологією верховенства права, складається з: приступності (доступність) законодавства; приступності (доступності) судових рішень; передбачності актів права; сталості і послідовності приписів права; леґітимних очікувань; унеможливлення зворотної дії; принципів nullum crimen sine lege та nullum poena sine lege; принципу Res judicata.
За пунктом 47 Доповіді, який проілюстровано посиланням на практику Європейського суду з прав людини, парламентові не може бути дозволено зневажати основоположні права [людини] внаслідок ухвалення нечітких законів. Цим досягається істотно важливий юридичний захист особи супроти держави та її органів і посадових осіб.
«Якість закону» визначається як ключове положення юридичної визначеності складової частини Верховенства Права.
За практикою Європейського суду з прав людини виокремлюються такі основні ознаки категорії «якість закону»: поняття «якість закону» (quality of law) охоплює собою такі характеристики відповідного акта законодавства, як, зокрема, чіткість, точність, недвозначність, зрозумілість, узгодженість, доступність, виконуваність, передбачуваність та послідовність. Ці характеристики стосуються як положень будь-якого акта (норм права, які в ньому містяться), так і взаємозв'язку такого акта з іншими актами законодавства такої ж юридичної сили; категорія «якість закону» є основою правового порядку, заснованого на принципах верховенство права (правовладдя; rule of law), оскільки однією з вимог цього принципу є вимога юридичної визначеності (legal certainty), яка є істотно важливою у питаннях довіри до судової системи, а також для гарантування ефективності підприємницької діяльності та привабливості інвестиційного клімату (передумов економічного розвитку); норми права, що не відповідають критерію «якості закону» (зокрема, не відповідають принципу передбачуваності (principle of foreseeability), передбачають можливість різного тлумачення та правозастосування), суперечать і такому елементу принципу верховенства права, як заборона свавілля, а застосування таких норм може призвести до порушення конституційних прав особи та неможливість адекватного захисту від необмеженого втручання суб'єктів владних повноважень у права такої особи; суб'єкт нормотворчості не повинен порушувати права особи внаслідок прийняття «неоднозначних» актів законодавства та повинен нести відповідальність за це (особливо якщо акт передбачає можливість обмеження прав особи), а також мати обов'язок негайно виправити ситуація, яка зумовлена прийняттям акта, що містить норми права, які не відповідають критерію «якості закону»; чіткість положень актів законодавства безпосередньо впливає на якість судового рішення, одним з критерії чого є формулювання у резолютивній частині рішення такого припису, який було б легко виконати та, відповідно, ефективно захистити порушене права особи; акт законодавства, який містить норму, що не сформульована з достатньою мірою якості, не дає змоги особі регулювати (впорядкувати) свою поведінку та передбачати (без зайвої складності або отримавши за потреби відповідну консультацію) наслідки такої поведінки, не володіє повною мірою такою ознакою, як обов'язковість (не може розглядатись як «право»); встановивши невідповідність акта законодавства критерію «якість закону», суд за загальним правилом повинен тлумачити національне законодавство таким чином, щоб результат цього тлумачення відповідав принципам справедливості, розумності та узгоджувався з принципом верховенства права з урахуванням всіх його складових частин.
Будь-які обмеження, які накладаються, мають ґрунтуватися на положеннях законодавства. Воно має бути сформульоване з достатньою чіткістю, щоб надати особі можливість визначити, чи буде її поведінка суперечити закону та якими можуть бути вірогідні наслідки порушень. Передбачення у національному законодавстві чітких визначень є істотною умовою для того, щоб закон залишався нескладним для розуміння та застосування, а також для запобігання спробам регулювати діяльність, яка не підлягає регулюванню (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справі «Вєренцов проти України» від 11.04.2013 року (Заява № 20372/11).
Стаття 1 Першого протоколу до Конвенції вимагає, щоб заходи мали підстави в національному законодавстві, і відсилає до якості такого законодавства, вимагаючи, щоб воно було доступним для заінтересованих осіб, чітким і передбачуваним у застосуванні (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ від 9 листопада 1999 року у справі «ТОВ «Шпачек» проти Чеської Республіки», від 5 січня 2000 року у справі «Беєлер проти Італії», від 7 липня 2011 року у справі «Сєрков проти України»).
Однією з вимог, яка випливає зі словосполучення «встановлений законом», є передбачуваність. Норму не можна вважати «законом», якщо вона не сформульована достатньо чітко, що дає особі можливість керуватися цією нормою у своїх діях. З іншого боку, хоча визначеність у законі надзвичайно бажана, забезпечення її може призвести до надмірної ригідності, тоді як закон ніколи не повинен відставати від обставин, що змінюються. Ступінь чіткості, яку мають забезпечувати формулювання національних законів і яка в жодному випадку не може охопити всі непередбачувані обставини, значною мірою залежить від змісту певного документа, сфери, на яку поширюється закон, а також від кількості та статусу тих, кому він адресований (див. mutatis mutandis пункт 31 рішення ЄСПЛ від 25 листопада 1999 року у справі «Гешмен і Герруп проти Сполученого Королівства»).
При цьому, складовою частиною правової визначеності є передбачуваність застосування норм процесуального законодавства. ЄСПЛ зазначає, що сторони судового провадження повинні мати право очікувати застосування до їхньої справи чинних норм процесуального законодавства (рішення ЄСПЛ у справі «Дія 97 проти України» від 21 жовтня 2010 року).
Рішенням Конституційного Суду України від 07.05.2002 року № 8-рп/2002 в справі за конституційним поданням Президента України щодо офіційного тлумачення положень частин другої, третьої статті 124 Конституції України (справа щодо підвідомчості актів про призначення або звільнення посадових осіб) зазначено, що при розгляді та вирішенні конкретних справ, пов'язаних із спорами щодо проходження публічної служби, адміністративний суд, установивши відсутність у спеціальних нормативно-правових актах положень, якими врегульовано спірні правовідносини, може застосувати норми, у яких визначені основні трудові права працівників - КЗпП України.
З огляду на відсутність правового врегулювання цього питання положеннями Закону України «Про Національну поліцію» і Порядку № 260 питання компенсації невикористаної частини відпустки поліцейському за минулі роки, суд дійшов висновку, що при вирішенні вказаного спору підлягають застосуванню приписи КЗпП України і Закону України «Про відпустки».
Відповідно до частини першої статті 24 Закону України «Про відпустки» і частини першої статті 83 КЗпП України у разі звільнення працівника йому виплачується грошова компенсація за всі невикористані ним дні щорічної відпустки, а також додаткової відпустки працівникам, які мають дітей або повнолітню дитину з інвалідністю з дитинства підгрупи А І групи.
Отже, у випадку звільнення поліцейських з органів Національної поліції України їм виплачується компенсація за всі невикористані ними дні, як основної, так і додаткової відпустки.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду у складі суддів судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду від 19.01.2021 по справі №160/10875/19, яка відступила від попередніх висновків Верховного Суду щодо питання виплати грошової компенсації за невикористану частину відпустки поліцейським.
Незрозумілість та неякість закону (ч.10 ст.93 Закону № 580-VІІІ) усунута шляхом прийняття 06.09.2023 року Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення соціального захисту військовослужбовців, поліцейських та деяких інших осіб», яким, зокрема, внесено зміни до ч.10 ст.93 Закону України «Про Національну поліцію», відповідно до яких поліцейським, що звільняються зі служби в поліції, виплачується грошова компенсація за всі не використані під час проходження служби дні щорічних основної та додаткової оплачуваних відпусток поліцейського (кказані зміни набули чинності 05.10.2023 року).
Станом на день звільнення позивача зі служби діяли норми ч.10 ст.93 Закону України «Про Національну поліцію», відповідно до яких ОСОБА_1 виплачено грошову компенсацію за невикористану в році звільнення відпустку.
Відповідно до статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.
Враховуючи вищевикладене, позовні вимоги ОСОБА_1 підлягають задоволенню у повному обсязі.
З урахуванням наведеного, суд дійшов висновку, що позивач має право на отримання грошової компенсації за невикористані ним дні щорічної чергової оплачуваної відпустки, проте відповідач протиправно під час звільнення останнього її не виплатив, що свідчить про наявність протиправної бездіяльності.
За загальним правилом, що випливає з принципу змагальності, кожна сторона повинна подати докази на підтвердження обставин, на які вона посилається, або на спростування обставин, про які стверджує інша сторона. Відповідно до ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення. Згідно ч. 1 ст. 72 КАС України, доказами у справі є будь - які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. При цьому, враховуючи принципи адміністративного судочинства та з огляду на положення ч. 2 ст. 77 КАС України, обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача - суб'єкта владних повноважень, якщо він заперечує проти адміністративного позову. Відповідачем не доведено правомірності своїх дій щодо не нарахування та не виплати позивачеві грошової компенсації за невикористані календарні дні додаткової відпустки за 2017, 2019 та 2021 роки, позовні вимоги відповідають вимогам закону та обставинам справи, які підтверджено належними та допустимими доказами, в зв'язку з чим позов слід задовольнити, визнавши протиправною таку бездіяльність відповідача та зобов'язавши нарахувати та виплатити позивачеві грошову компенсацію за невикористані календарні дні чергової основної оплачуваної відпустки та додаткової оплачуваної відпустки за 2017, 2019 та 2021 роки.
Керуючись ст. ст. 5, 12, 19, 72, 77, 241 - 246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -
1. Адміністративний позов ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 РНОКПП НОМЕР_1 ) до Головного управління Національної поліції в Закарпатській області (Закарпатська область, м. Ужгород, вул. Ф. Ракоці, 13 код 40108913) про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії - задовольнити повністю.
2. Визнати протиправною бездіяльність Головного управління Національної поліції в Закарпатській області щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 грошової компенсації за невикористані дні щорічної основної та додаткової відпусток за 2017, 2019 та за 2019 роки.
3. Зобов'язати Головне управління Національної поліції в Закарпатській області нарахувати та виплатити ОСОБА_1 грошову компенсацію за невикористані дні основної щорічної та додаткової відпустки за 2017, 2019 та за 2019 роки.
4. Рішення набирає законної сили в порядку, встановленому ст. 255 КАС України, та може бути оскаржено до Восьмого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня проголошення.
СуддяС.І. Рейті