ОКРЕМА ДУМКА
суддівВеликої Палати Верховного Суду Ситнік О. М., Власова Ю. Л., Кишакевича Л. Ю.
щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 15 листопада 2023 року у справі № 918/119/21 (провадження № 12-20гс23)
за позовом керівника Дубенської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Рівненської обласної державної адміністрації (далі - Рівненська ОДА) до Сільськогосподарського виробничого кооперативу «Нива» (далі - СВК «Нива») та Товариства з обмеженою відповідальністю «Щедра Нива Шепетин» (далі - ТОВ «Щедра Нива «Шепетин»), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача: Дубенська районна державна адміністрація Рівненської області (далі - Дубенська РДА) і Смизька селищна рада Дубенського району Рівненської області, про розірвання договору оренди та витребування земельної ділянки
за касаційними скаргами СВК «Нива» та ТОВ «Щедра Нива «Шепетин» на постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 17 січня 2023 року (головуючий суддя Мельник О. В., судді Філіпова Т. Л., Петухов М. Г.)
У лютому 2021 року керівник Дубенської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Рівненської ОДА звернувся до суду з позовом, у якому зазначив, що 18 лютого 2004 року між Дубенською РДА та СВК «Нива» укладено договір оренди земельної ділянки лісогосподарського призначення, за змістом якого орендодавець передав, а орендар набув право оренди земельної ділянки лісогосподарського призначення площею 713,2 га, яка знаходиться на території Шепетинської сільської ради Дубенського району Рівненської області та належить до земель запасу (лісового фонду) цієї сільради, з метою лісогосподарськоговиробництва дляведення лісовогогосподарства.
СВК «Нива» без згоди орендодавця з порушенням вимог статей 8-1, 24 та 25 Закону України від 06 жовтня 1998 року № 161-XIV «Про оренду землі» (далі - Закон № 161-XIV) і умов договору оренди за розподільчим балансом передало право оренди зазначеної земельної ділянки іншій юридичній особі - ТОВ «Щедра Нива Шепетин», яка створена шляхом виділу з СВК «Нива», що відповідно до частини першої статті 32 Закону № 161-XIV та частини другої статті 651 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) є підставою для дострокового розірвання зазначеного правочину та витребування у ТОВ «Щедра Нива Шепетин» земельної ділянки.
Прокурор просив розірвати укладений між СВК «Нива» та Дубенською РДА договір оренди земельної ділянки лісогосподарського призначення від 18 лютого 2004 року та витребувати у ТОВ «Щедра Нива Шепетин» і повернути державі в особі Рівненської ОДА спірну земельну ділянку.
Справа розглядалась судами неодноразово.
22 лютого 2022 року рішенням Господарського суду Рівненської області в задоволенні позову відмовлено.
Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що прокурор та Рівненська ОДА не довели наявності підстав для розірвання договору оренди і витребування у ТОВ «Щедра Нива «Шепетин» земельної ділянки.
За висновком науково-правової експертизи з питань тлумачення та застосування права експертів Національного університету «Острозька академія» виділ із СВК «Нива» товариства є реорганізацією в розумінні частини першої статті 28 Закону України від 10 липня 2003 року № 1087-IV «Про кооперацію» (далі - Закон № 1087-IV), оскільки кооператив може бути реорганізовано шляхом виділення, яке, у свою чергу, тотожне поняттю «виділ», оскільки відбувається перехід частини майна, прав та обов'язків юридичної особи за розподільчим балансом до однієї або кількох створених юридичних осіб.
До відносин, які склалися між СВК «Нива» та ТОВ «Щедра Нива «Шепетин» щодо реорганізації та правонаступництва, мають бути застосовані положення Закону № 1087-IV, а не статті 104, 109 ЦК України, на які посилався прокурор, оскільки цей Закон прийнято пізніше ніж норми ЦК України.
Договір не передбачає такої підстави для зміни його умов або припинення, як реорганізація юридичної особи - орендаря, а відповідно до пункту 3.2 цього правочину за згодою орендодавця орендар може передавати у володіння і користування орендовану земельну ділянку лише при суборенді. Оскільки в порядку правонаступництва відбувся перехід прав та обов'язків орендаря за договором від СВК «Нива» до ТОВ «Щедра Нива «Шепетин», а суд не встановив обставин укладення між ними договору суборенди, то жодного погодження від орендодавця орендарю отримувати не було необхідності.
12 липня 2022 року постановою Північно-західного апеляційного господарського суду апеляційну скаргу заступника керівника Рівненської обласної прокуратури задоволено. Рішення Господарського суду Рівненської області від 22 лютого 2022 року скасовано. Ухвалено нове рішення, яким позов задоволено. Розірвано договір оренди земельної ділянки, укладений 18 лютого 2004 року між Дубенською РДА та СВК «Нива». Витребувано у ТОВ «Щедра Нива Шепетин» та повернуто державі в особі Рівненської ОДА земельну ділянку лісогосподарського призначення площею 713,2 га, що знаходиться на території Шепетинської сільської ради Дубенського району Рівненської області і є предметом договору оренди земельної ділянки від 18 лютого 2004 року. Вирішено питання про розподіл судових витрат.
02 листопада 2022 року постановою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду касаційні скарги ТОВ «Щедра Нива Шепетин» та СВК «Нива» задоволено частково. Скасовано постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 12 липня 2022 року, а справу направлено на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
Верховний Суд керувався тим, що під час нового розгляду суд має встановити, чи можна вважати виділення з СВК «Нива» нової юридичної особи із затвердженням розподільчого балансу та визначенням того, що ТОВ «Щедра Нива Шепетин» є правонаступником частини майна, прав та обов'язків СВК «Нива», добровільною відмовою від права користування земельною ділянкою в розумінні статті 141 Земельного кодексу України (далі - ЗК України).
За результатами нового розгляду справи 17 січня 2023 постановою Північно-західного апеляційного господарського суду рішення Господарського суду Рівненської області від 22 лютого 2022 року скасовано та ухвалено нове рішення, яким позов задоволено. Договір розірвано і витребувано у ТОВ «Щедра Нива Шепетин» та повернуто державі в особі Рівненської ОДА спірну земельну ділянку.
Постанова апеляційного суду мотивована тим, що матеріали справи не містять доказів повідомлення орендарем орендодавця про добровільну відмову від права користування земельною ділянкою, прийняття орендодавцем рішення про припинення права користування земельною ділянкою, дострокового розірвання договору за взаємною згодою сторін. ТОВ «Щедра Нива Шепетин» без належних правових підстав використовує земельну ділянку, тому вона має бути витребувана та повернена у власність держави в особі Рівненської ОДА.
У лютому 2023 року до Верховного Суду надійшли касаційні скарги ТОВ «Щедра Нива Шепетин» та СВК «Нива», у яких вони просили скасувати постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 17 січня 2023 року, а рішення Господарського суду Рівненської області від 22 лютого 2022 року залишити в силі.
25 квітня 2023 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду ухвалою задовольнив клопотання ТОВ «Щедра Нива Шепетин» та передав справу разом з касаційними скаргами на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини п'ятої статті 302 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) з тих підстав, що існує виключна правова проблема, яка має значення для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовної практики.
Ухвала мотивована тим, що в розумінні Закону № 1087-IV виділ є різновидом реорганізації кооперативу, наслідком якої є перехід прав та обов'язків реорганізованої особи до її правонаступників.
Разом із цим з посиланням на положення частин першої, п'ятої статті 104 та частини другої статті 107 ЦК України колегія суддів зазначила, що характерною ознакою процедур припинення юридичної особи в результаті реорганізації є неможливість подальшої участі особи, яка припиняється, у зобов'язанні, але реорганізація не припиняє дії цих зобов'язань, у тому числі договорів, які були укладені цією стороною. Водночас виділом є перехід за розподільчим балансом частини майна, прав та обов'язків юридичної особи до однієї або кількох створюваних нових юридичних осіб. Після прийняття рішення про виділ учасники юридичної особи або орган, що прийняв рішення про виділ, складають та затверджують розподільчий баланс (частини перша, друга статті 109 ЦК України).
Колегія суддів вважає, що виділ не є різновидом ліквідації або реорганізації юридичної особи, а є одним зі способів створення юридичної особи. Основною відмінністю виділу є те, що в результаті виділу створюється нова юридична особа, яка наділяється певним майном існуючої юридичної особи. При цьому попередня юридична особа не припиняється. Наслідком виділу є перехід за розподільчим балансом до нової юридичної особи, що утворилася внаслідок виділу, частини майна, прав та обов'язків юридичної особи, з якої був здійснений виділ і яка не припиняється, а продовжує функціонувати зі зменшеним обсягом активів та пасивів.
У зв'язку із цим, на думку колегії суддів, наявна суперечність між нормами одного ієрархічного рівня, що регулюють одні й ті ж правовідносини, а саме щодо поняття виділу як форми реорганізації чи створення юридичної особи, у тому числі кооперативу. Тобто існує юридична колізія, яка виникає з розбіжностей у застосуванні статті 28 Закону № 1087-IV та статей 104, 107, 109 ЦК України та невизначеності пріоритету їх застосування.
15 листопада 2023 року постановою Великої Палати Верховного Суду касаційні скарги СВК «Нива» та ТОВ «Щедра Нива Шепетин» задоволено частково. Постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 17 січня 2023 року змінено в мотивувальній частині, виклавши її в редакції постанови Великої Палати Верховного Суду щодо вимог про розірвання договору оренди земельної ділянки від 18 лютого 2004 року та про повернення державі в особі Рівненської ОДА спірної земельної ділянки. Скасовано рішення в частині задоволення вимоги про витребування земельної ділянки від ТОВ «Щедра Нива Шепетин». У позові в цій частині вимог відмовлено. Залишено постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 17 січня 2023 року без змін у резолютивній частині щодо задоволення вимог про розірвання договору оренди земельної ділянки від 18 лютого 2004 року та про повернення державі в особі Рівненської ОДА спірної земельної ділянки.
З висновком Великої Палати Верховного Суду про повноваження прокурора на звернення з позовними вимогами в цій справі не погоджуємося, тому відповідно до частини третьої статті 34 ГПК України висловлюємо окрему думку.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).
Відповідно до частини третьої статті 4 ГПК України до господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
Статтею 53 ГПК України визначено участь у судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
Передумовою участі органів та осіб, передбачених статтею 53 ГПК України, в господарському процесі є набуття ними процесуального статусу органів та осіб, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, та наявність процесуальної правосуб'єктності, яка передбачає процесуальну правоздатність і процесуальну дієздатність.
На відміну від осіб, які беруть участь у справі (позивач, відповідач, третя особа, представник), відповідні органи та особи повинні бути наділені спеціальною процесуальною правоздатністю, тобто здатністю мати процесуальні права та обов'язки органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб. Така процесуальна правоздатність настає з моменту виникнення в цих осіб відповідної компетенції або передбачених законом повноважень. Необхідною умовою такої участі є норми матеріального права, які визначають випадки такої участі, тобто особи, перелічені у статті 53 ГПК України, можуть звернутися до суду з позовною заявою або беруть участь у процесі лише у випадках, чітко встановлених законом.
Конституційний Суд України в Рішенні від 08 квітня 1999 року у справі № 1-1/99 за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) вказав, що поняття «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах» означає орган, на який державою покладенообов'язок щодо здійснення конкретної діяльності у відповідних правовідносинах, спрямованої на захист інтересів держави.
Відповідно до пункту 2 Рекомендації Rec (2012)11 Комітету Міністрів РадиЄвропи державам-учасникам «Про роль публічних обвинувачів поза системоюкримінальної юстиції», прийнятої 19 вересня 2012 року на 1151-му засіданнізаступників міністрів, якщо національна правова система надає публічним обвинувачам певні обов'язки та повноваження поза системою кримінальноїюстиції, їх місія полягає в тому, щоб представляти загальні або публічніінтереси, захищати права людини й основоположні свободи та забезпечувати верховенство права.
Згідно зі статтею 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює: підтримання публічного обвинувачення в суді; організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом (частина перша). Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом (частина друга).
Положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким визначаються виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким є Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII).
Згідно зі статтею 1 Закону № 1697-VII прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту, зокрема, загальних інтересів суспільства та держави.
У випадках, визначених цим Законом, на прокуратуру покладається функція з представництва інтересів громадянина або держави в суді (пункт 2 частини першої статті 2 Закону № 1697-VII).
Європейський суд з прав людини звертав увагу на те, що сторонами у справі є позивач і відповідач. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (рішення від 15 січня 2009 року у справі «Менчинська проти Росії» (Menchinskaya v. Russia), заява № 42454/02, параграф 35).
Згідно із частинами четвертою, п'ятою статті 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, у чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб (крім прокурора), особа, в чиїх інтересах подано позов, набуває статусу позивача.
Відповідно до вимог абзаців першого і другого частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. (абзаци перший - третій частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII).
Таким чином, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
Оскільки повноваження органів влади, зокрема й щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень у компетентного органу здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
Така правова позиція висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц.
Велика Палата Верховного Суду конкретизувала висновок Верховного Суду у складі колегії суддів об'єднаної палати Касаційного господарського суду, викладений у постанові від 07 грудня 2018 року у справі № 924/1256/17, стосовно необхідності підтвердження прокурором відсутності органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Вказала, що якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив таку відсутність, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII, застосовується до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту.
У справі, що переглядається, до суду з позовом про розірвання договору оренди, витребування земельної ділянки в товариства та про повернення її державі в особі Рівненської ОДА звернувся керівник Дубенської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Рівненської ОДА.
У позовній заяві прокурор зазначив, що на виконання вимог частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII Рівненській ОДА було направлено лист від 25 листопада 2020 року № 38/1-2330вих20 про виявлені порушення законодавства та вжиття заходів щодо усунення таких порушень (а. с. 70, 71, т. 1). Відповідно до листа від 23 грудня 2020 року № 10916/0/01-22/20 достатніх заходів щодо усунення порушень Рівненською ОДА не вжито, проте остання не заперечувала проти представництва в суді органами прокуратури інтересів держави в особі Рівненської ОДА (а. с. 72, т. 1). Тому прокурор вважав, що він дотримався порядку, передбаченого статтею 23 Закону № 1697-VII.
Згідно зі статтею 15-2 ЗК України (чинною на час подання прокурором позову) до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у сфері земельних відносин, належить організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.
Відповідно до частини першої статті 5 Закону України від 19 червня 2003 року № 963-IV «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (далі - Закон № 963-IV; у редакції на час подання прокурором позову) державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.
Згідно із частиною першою статті 6 Закону № 963-IV до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належить здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.
Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15 (далі - Положення; тут і далі - у редакції, чинній на момент звернення прокурора до суду з позовом), Держгеокадастр є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства України і який реалізує державну політику у сфері топографо- геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
Пунктом 3 Положення встановлено, що одним з основних завдань Держгеокадастру є реалізація державної політики у сфері національної інфраструктури геопросторових даних, топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль): за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за: дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; використанням земельних ділянок відповідно до цільового призначення; дотриманням органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства з питань передачі земель у власність та надання у користування, зокрема в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах (підпункт 25-1 пункту 4 Положення).
З наведених норм права вбачається, що до повноважень Держгеокадастру віднесено здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства і використанням земель усіх категорій і форм власності.
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 17 Закону України від 17 березня 2011 року № 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади» (далі - Закон № 3166-VI) основними завданнями центральних органів виконавчої влади є, зокрема, здійснення державного нагляду (контролю).
Згідно зі статтею 28 Закону № 3166-VI міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що перебачений Конституцією та законами України.
Отже, міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи відповідно до зазначеної статті наділені повноваженням звернення до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень.
Відповідно до статті 10 Закону № 963-IV та пункту 5-1 Положення посадові особи Держгеокадастру та його територіальних органів, які є державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, у межах своїх повноважень мають право звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.
З наведених норм права вбачається, що органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі використанням земельних ділянок відповідно до цільового призначення.
Такий висновок узгоджується з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, висловленою у постанові від 01 червня 2021 року у справі № 925/9129/19 (провадження № 12-11гс21).
Норми частини другої статті 10 Закону № 963-IV та пункту 5-1 Положення уповноважують посадових осіб Держгеокадастру на звернення до суду з певними позовами, проте не суперечать та не обмежують дії статті 28 Закону № 3166-VI щодо права органів виконавчої влади звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень.
Окремо слід звернути увагу на те, що статтю 28 включено до Закону № 3166-VI у 2015 році відповідно до підпункту 63 пункту 5 розділу XII «Прикінцеві положення» Закону № 1697-VII, який було прийнято з метою вдосконалення правового статусу і функцій прокуратури України та, зокрема, позбавлення прокуратури надмірних повноважень щодо здійснення «загального нагляду» за додержанням законів.
У пояснювальній записці до проекту нового Закону України «Про прокуратуру» (реєстраційний № 3541 від 05 листопада 2013 року) його автори вказують, що на сьогодні виконано конституційну умову щодо створення системи державних контрольних органів. Пунктом 2 частини першої статті 17 Закону № 3166-VI передбачено, що здійснення державного нагляду (контролю) є основним завданням центральних органів виконавчої влади.
У Резолюції № 1755 (2010) від 04 жовтня 2010 року «Функціонування демократичних інституцій в Україні» Парламентська асамблея Ради Європи звернула увагу на той факт, що функція прокуратури України щодо загального нагляду суперечить європейським стандартам і що, зокрема, через наявність цієї функції вона має повноваження, які значно перевищують ті, що необхідні в демократичній державі. У зв'язку із цим ПАРЄ закликала органи влади та Верховну Раду України якнайшвидше ухвалити в тісних консультаціях із Венеціанською комісією Закон «Про прокуратуру», який повністю відповідатиме європейським стандартам та цінностям.
Важливість прийняття проекту Закону «Про прокуратуру» обумовлюється як внутрішніми потребами нашої держави щодо формування нової моделі прокуратури, так і зобов'язаннями України перед європейськими інституціями.
Його основні положення спрямовані на повне скасування функції прокуратури щодо нагляду за додержанням і застосуванням законів (так званий «загальний нагляд»). Основна роль у виконанні таких завдань відводиться профільним органам державної влади. Такі зміни дозволять уникнути дублювання повноважень прокуратури та інших органів, на які покладаються повноваження щодо нагляду (контролю) за додержанням законів, що дасть змогу, з одного боку, чітко зрозуміти, який орган несе відповідальність за стан справ у певній сфері суспільних відносин, а з іншого - зменшити кількість перевірок та інших заходів, які можуть впливати на діяльність фізичних та юридичних осіб, насамперед у сфері підприємницької діяльності.
Автори законопроекту № 3541 від 05 листопада 2013 року зазначали, що роль прокурора у сфері представництва інтересів держави носитиме допоміжний характер і основну роль відіграватимуть профільні органи державної влади чи органи місцевого самоврядування, які самостійно звертатимуться до суду. Для цього у відповідні закони («Про центральні органи виконавчої влади», «Про Кабінет Міністрів України», «Про місцеве самоврядування» та інші) вносяться зміни.
Позиція Великої Палати Верховного Суду, наведена в постанові від 01 червня 2021 року у справі № 925/929/19, про те, що органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, відповідає як положенням законодавства у сфері державного контролю за використанням та охороною земель, так і загальній концепції правового регулювання діяльності органів прокуратури в Україні.
З огляду на наведене відсутні підстави для відступу від висновків, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 01 червня 2021 року у справі № 925/929/19, про наявність повноважень в органів Держгеокадастру на звернення до суду з позовами щодо земель усіх категорій і форм власності.
Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону № 1697-VII, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
У постанові від 26 травня 2020 року № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду зазначила, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону №1697-VII, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов'язково повинен зазначити їх на обґрунтування підстав для представництва, які містяться в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора таких причин з'ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Велика Палата Верховного Суду звертала увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави (пункти 43, 45 зазначеної постанови).
Районні державні адміністрації відповідно до статті 32 Лісового кодексу України та статті 21 Закону України від 09 квітня 1999 року № 586-XIV «Про місцеві державні адміністрації» такими повноваженнями не наділені.
Як установлено вище, саме до компетенції органів Держгеокадастру, які здійснювали свою діяльність на час звернення прокурора до суду, віднесені відповідні повноваження у сфері спірних правовідносин, до яких попередньо, до звернення із цим позовом до суду в порядку, передбаченому частинами третьою та четвертою статті 23 Закону № 1697-VII, прокурор не звернувся.
Оскільки вказані вимоги Закону № 1697-VII прокурором дотримані не були, у цій справі відсутні підстави для представництва прокурором інтересів держави в суді.
Встановлення після відкриття провадження у справі з урахуванням наведених учасниками справи аргументів та наданих доказів відсутності підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді має наслідком залишення позовної заяви без розгляду (подібна позиція викладена в пункті 54 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року № 912/2385/18).
Судді: О. М. Ситнік
Ю. Л. Власов
Л. Ю. Кишакевич