Рішення від 26.04.2023 по справі 440/10611/21

ПОЛТАВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 квітня 2023 року м. ПолтаваСправа № 440/10611/21

Полтавський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Довгопол М.В.,

за участю:

секретаря судового засідання - Решетника В.І.,

представника позивача - Хилевич Т.В.,

представника відповідачів - Стефаніва І.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за адміністративним позовом Полтавської обласної державної адміністрації до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області , Західного офісу Держаудитслужби про визнання протиправною та скасування вимоги,

ВСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

1. Стислий зміст позовних вимог

Полтавська обласна державна адміністрація (далі - позивач, Полтавська ОДА) звернулася до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області (далі - відповідач-1, Управління) про визнання протиправними та скасування пунктів 1, 3, 4, 5, 6 вимоги Управління західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області про усунення виявлених порушень від 05.08.2021 №131908-13/2864-2021.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області проведено планову ревізію фінансово-господарської діяльності Полтавської обласної державної адміністрації за період з 01.10.2018 по 31.12.2020, за наслідками якої складено акт ревізії від 01.07.2021 № 20-22/3 та направлено вимогу про усунення виявлених порушень від 05.08.2021 №131908-13/2864-2021. При цьому відповідачем порушено процедуру проведення ревізії, а саме, проведено її поза встановленим частиною 10 статті 11 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» 30-денним строком.

Також позивач не згоден із змістом пунктів 1, 3, 4, 5, 6 вимоги від 05.08.2021 №131908-13/2864-2021, вказуючи на їх незаконність та необґрунтованість.

Так, щодо пункту 1 вимоги, яким зобов'язано забезпечити приведення у відповідність до пункту 6 Методики визначення розміру плати за надані в оренду водні об'єкти визначення розміру орендної плати за водні об'єкти та забезпечити відшкодування до обласного бюджету Полтавської області недоотриманих доходів по договорах оренди водних об'єктів на загальну суму 1 831 183,97 грн, позивач зазначав, що встановлена в ході ревізії сума матеріальної шкоди (збитків) бюджету внаслідок несплати до обласного бюджету Полтавської області плати за оренду водних об'єктів, розташованих за межами населених пунктів, 1 443 452,87 грн не підтверджена розрахунками та є безпідставною, при цьому Полтавською ОДА проводилася робота з орендарями водних об'єктів щодо погашення заборгованості та сплати поточних платежів, зокрема, у період з 01.10.2018 по 31.12.2020 направлено 220 листів та претензій, подано 3 позови до суду. Щодо висновку ревізії про невжиття заходів з переукладання договорів оренди водних об'єктів, що призвело до недоотримання обласним бюджетом коштів в розмірі 387,73 тис. грн, позивач зауважував, що вказана сума також не підтверджена розрахунками та є безпідставною, зазначаючи, що здійснити перерахунок розміру орендної плати з метою приведення його до вимог Методики можливо лише за наявності паспорта водного об'єкту, водночас розрахунок суми недоотриманих коштів державного бюджету здійснено посадовими особами Управління не за Методикою з огляду на відсутність у них паспортів. Крім того, вказував, що з урахуванням прийнятого Верховною Радою України Закону України від 28.04.2021 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин», який набрав чинності 27.05.2021, у облдержадміністрації відсутні повноваження щодо укладення додаткових угод до чинних договорів оренди водних об'єктів, зокрема, і в частині перегляду розміру орендної плати, оскільки земельні ділянки водного фонду і відповідно розташовані на них водні об'єкти надаються в оренду сільськими, селищними, міськими територіальними громадами, тому останні з 27.05.2021 мають право укладати додаткові угоди до договорів оренди водних об'єктів. Поміж іншого звертав увагу на те, що у пункті 1 вимоги відповідач не вказав, які саме дії та на підставі яких положень закону повинен здійснити позивач, тобто вимога у цій частині є неконкретизованою, тобто прийнята з порушенням вимог закону щодо її змісту.

Стосовно пункту 3 вимоги, яким зобов'язано при складанні бюджетних запитів, розгляді та затвердженні проектів кошторисів розпорядників бюджетних коштів щодо розрахунків фонду оплати праці на додаткові стимулюючі виплати державним службовцям (надбавки за інтенсивність праці та надбавки за виконання особливо важливої роботи) дотримуватись вимог чинного законодавства, позивач вказував, що Полтавська ОДА, формуючи бюджетні запити на 2019 - 2021 роки, 2020 - 2022 роки у пункті 8 «Структура видатків на оплату праці» передбачила графу «Стимулюючі доплати та надбавки» в межах граничних обсягів видатків, що вказані Міністерством фінансів України, що відповідає вимогам чинного законодавства. Економія фонду оплати праці для виплати стимулюючих надбавок у 2019 році склалася як різниця між доведеним Міністерством фінансів України граничним обсягом видатків на оплату праці на 2019 рік, визначених листом від 27.07.2018 № 04110-09-9/20040 з урахуванням граничної чисельності обласної ланки 702 одиниці відповідно до постанови КМУ від 25.03.2014 № 91 та забезпеченням обов'язкових виплат згідно з чинним законодавством у сумі 22 227,1 тис. грн, а також внаслідок затвердження головою облдержадміністрації штатної чисельності 570 штатних одиниць відповідно до розпорядження від 30.11.2017 № 835, що на 130 одиниць менше від граничної чисельності, визначеної КМУ. Економія фонду оплати праці для виплати стимулюючих надбавок у 2020 році склалася як різниця між доведеним Міністерством фінансів України граничним обсягом видатків на оплату праці на 2020 рік, визначених листом від 03.09.2019 № 04110-0910/22087 з урахуванням граничної чисельності обласної ланки 700 одиниць відповідно до постанови КМУ від 25.03.2014 № 91 та забезпеченням обов'язкових виплат згідно з чинним законодавством у сумі 19067,3 тис. грн, а також внаслідок затвердження головою облдержадміністрації штатної чисельності 570 штатних одиниць відповідно до розпорядження від 30.11.2017 № 835, що на 130 одиниць менше від граничної чисельності, визначеної КМУ. З огляду на викладене, вважає пункт 3 вимоги необґрунтованим та незаконним.

Щодо пункту 4 вимоги, яким зобов'язано в подальшому дотримуватись норм Закону України «Про публічні закупівлі», зокрема, щодо проведення у передбачених випадках визначених процедур закупівель, повноти та своєчасності оприлюднення в електронній системі закупівель інформації про закупівлі тощо, позивач зазначав, що аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель здійснюється під час проведення моніторингу закупівель, проте Управлінням моніторинг закупівлі не проводився, а отже вказані у вимозі порушення закупівельного законодавства встановлено всупереч процедурі, затвердженої законодавством про публічні закупівлі та всупереч статті 19 Конституції України. Звертав також увагу на те, що закупівлю послуг без проведення відповідних процедур здійснено з метою забезпечення захисту від несанкціонованого та неконтрольованого ознайомлення, модифікації, знищення, копіювання інформації з комплексної системи захисту, а звіти про виконання визначених в акті ревізії договорів, які укладені за результатами процедур закупівель, оприлюднено, тобто вжито заходів по усуненню відповідних недоліків.

Стосовно пункту 5 вимоги, яким зобов'язано вжити вичерпних заходів реагування щодо досягнення мети та завдань бюджетної програми - завершення будівництва та введення в експлуатацію п'яти спортивних майданчиків, а також забезпечити подання Мінрегіону достовірного звіту про використання бюджетних коштів, позивач наполягав на його необґрунтованості та незаконності, посилаючись на те, що у законодавстві відсутня вимога про те, що відповідні об'єкти будівництва мають бути обов'язково введені в експлуатацію у дворічний строк, натомість у постанові КМУ № 714 йде мова виключно про завершення будівельних робіт, а також законодавством не передбачено здійснення організації та координації будівництва облдержадміністрацією об'єктів комунальної власності, при цьому облдержадміністрація не є замовником об'єктів будівництва, натомість Полтавська ОДА здійснила виключно розподіл одержаних коштів між розпорядниками бюджетних коштів 3 рівня, вживши усіх необхідних дій на виконання Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для будівництва футбольних полів із штучним покриттям.

Щодо пункту 6 вимоги, яким, зокрема, зобов'язано розглянути питання щодо можливості внесення змін до Статуту ДП «Агентство місцевих доріг Полтавської області» в частині надання йому статусу державного комерційного підприємства, позивач зауважував, що відповідач керувався статтями 1, 2 «Про державну допомогу суб'єктам господарювання», але не врахував положення пункту 2 частини 2 статті 3 цього Закону, яким визначено, що сфера дії цього закону не поширюється на підтримку господарської діяльності, пов'язаної з інвестуванням в об'єкти інфраструктури із застосуванням процедур державних закупівель. Вказував, що субвенція з державного бюджету на фінансове забезпечення будівництва, реконструкції, ремонту і утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення, вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах не має нічого спільного з визначеними законом формами державної допомоги, а отже не є державною допомогою за своєю сутністю. Крім того, зазначав, що Агентство за організаційно-правовою формою не є бюджетною установою, а є державним підприємством, оскільки повністю не утримується за рахунок державного чи місцевого бюджету, тому застосування до нього норм Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою КМУ від 28.01.2002 № 228, є безпідставним. Поміж іншого, стверджував, що основною ознакою, що відрізняє державне комерційне підприємство від інших видів державних підприємств, є наявність мети - отримання прибутку, проте Агентство є неприбутковою організацією, і його основна мета діяльності не полягає в отриманні прибутку.

2. Стислий зміст заперечень відповідача

У відзиві на позовну заяву /а.с. 166 - 199, т. 7/ представник відповідача-1 проти позову заперечував, просив відмовити у його задоволенні. Вказував, що ревізію у позивача проведено з 29.03.2021 по 24.06.2021, тобто в термін, що разом із зупиненнями не перевищує 60 робочих днів, а якщо не рахувати строку, на який ревізія зупинялась, тривалість ревізії не перевищила передбачених ч. 10 ст. 11 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» та пункту 9 Порядку № 550 30 робочих днів. Оскільки вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, відповідачем направлено позивачу лист від 05.08.2021 №131908-13/2864-2021 з вимогами щодо усунення виявлених ревізією порушень.

Стосовно пункту 1 вимог, відповідач-1 зазначав, що його формулювання було зумовлено тим, що аналізом отриманої від Юридичного департаменту інформації встановлено, що на порушення умов укладених договорів, норм ст. 629 ЦК України, ч. 1, 2 ст. 193 ГК України станом на 01.01.2021 орендарями не сплачено до обласного бюджету Полтавської області плати за оренду водних об'єктів, розташованих за межами населених пунктів на суму 1 443 452,87 грн, чим завдано матеріальної шкоди (збитків) бюджету на вказану суму , а також внаслідок не переукладання договорів оренди водних об'єктів, не приведення їх у відповідність до Методики № 236 обласним бюджетом недоотримано доходів за період з 01.10.2018 по 31.12.2020 на загальну суму 387731,1 грн, чим завдано матеріальної шкоди (збитків) на вказану суму. Зауважував, що перехід земельних ділянок із державної власності у комунальну відповідно до пункту 24 розділу Х «Перехідні положення» Земельного кодексу України не є підставою для припинення права оренди, відтак укладені договори оренди, строк дії яких не закінчився, залишаються діючими, тому до них можуть бути внесені зміни та вжиті заходи з відшкодування недоотриманих бюджетом доходів. Крім того, стверджував, що відсутність паспортів водних об'єктів не спростовує невиконання позивачем пункту 6 Методики № 246 в частині обов'язку щорічно проводити розрахунок орендної плати з урахуванням коефіцієнта індексації, який дорівнює середньозваженій величині орендної плати та застосовується кумулятивно, починаючи з 01 січня 2014 року. Поміж іншого звертав увагу на правову позицію Верховного Суду, згідно з якою правильність обчислення збитків має перевірятись судом, який розглядає позов про їх стягнення.

Пункт 3 вимог, за твердженням відповідача-1, обумовлений тим, що ревізією встановлено, що Полтавською ОДА та Департаментом фінансів Полтавської ОДА , як відповідальними виконавцями при формуванні бюджетного запиту на 2019 рік та 2020 рік по КПКВ 7861010 «Здійснення виконавчої влади у Полтавській області», граничний обсяг видатків загального фонду розподілений на забезпечення додаткових стимулюючих виплат державним службовцям (надбавки за інтенсивність та надбавки за виконання особливо важливої роботи) з подальшим затвердженням асигнувань у кошторисах та як наслідок на нарахування на оплату праці , встановлення яких відповідно до вимог абзацу 8 пункту 14 розділу ХІ Закону України «Про державну службу», пунктів 2, 3 Положення про застосування стимулюючих виплат державним службовцям, затвердженого постановою КМУ від 18.01.2017 № 15, здійснюється керівниками державної служби лише в межах економії фонду, чим не дотримано вимоги частини 2 статті 19 Бюджетного кодексу України, п. 2.3. Інструкції з підготовки бюджетних запитів, затвердженої наказом Міністерства фінансів України від 06.06.2012 № 687. За таких обставин відповідач-1 вважає, що вказаний пункт вимоги жодним чином не порушує прав або законних інтересів Полтавської ОДА та узгоджується із ч. 2 ст. 7 Закону України «Про місцеві державні адміністрації».

Щодо пункту 4 вимог, то відповідач-1 зауважив, що Полтавською ОДА на порушення частин 1, 7 статті 2 Закону № 992-VIII без проведення відповідної процедури закупівель укладено з ТОВ «Мережеві системи Он-Лайн» та ФОП ОСОБА_1 договори на послуги зі створення та/або супроводження проведення державної експертизи комплексної системи захисту інформації та в подальшому проведено видатки на суму 1 379 000 грн, які в грудні 2018 року повернуті на спеціальний рахунок Полтавської ОДА, що є свідченням неефективного використання бюджетних коштів. Також ревізією встановлено, що на порушення норм абзацу 10 частини 1 статті 10 Закону України «Про публічні закупівлі» звіти про виконання договорів, які укладені за результатами процедур закупівель UA-2019-05-20-001026-b та UA-2019-01-30-000508-b, та які повинні бути оприлюдненими протягом 3 днів з дня закінчення строку дії договору, виконання договору або його розірвання станом на дату початку ревізії взагалі не оприлюднені, а на порушення норм пункту частини 1 статті 10 Закону України «Про публічні закупівлі» звіт про виконання договору, який укладений за результатами процедури закупівель UA-2020-01-24-003438-а, та який повинен бути оприлюднений протягом 20 робочих днів з дня закінчення строку дії договору про закупівлю або виконання договору або його розірвання оприлюднений лише 01.04.2021 (строк дії договору 31.12.2020). Таким чином відповідач-1 вважає пункт 4 вимоги правомірним, а доводи позивача про те, що порушення закупівельного законодавства встановлено всупереч передбаченій законодавством процедурі, необґрунтованими та такими, що суперечать частині 1 статті 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні».

Пункт 5 вимог, за твердженням відповідача-1, ґрунтується на тому, що через незабезпечення належної організації та координації будівництва зі сторони Полтавської ОДА мета та завдання бюджетної програми щодо будівництва футбольних полів зі штучним покриттям у регіонах України досягнуті лише частково, що є свідченням неефективного використання бюджетних коштів загалом на сум 6 360 148 грн, враховуючи передбачений термін реалізації проєктів не більше 2 років, при цьому тільки під час ревізії Полтавською ОДА направлено листи органам місцевого самоврядування Полтавської області, в результаті чого встановлено, що два об'єкти введено в експлуатацію ще в 2019 році, що свідчить про надання недостовірної інформації у звітах Мінрегіонбуду.

Стосовно пункту 6 вимог, то відповідач-1 вказував, що його формування зумовлено тим, що в ході ревізії встановлено, що ДП «Агентство місцевих доріг Полтавської області» було одержувачем бюджетних коштів, але не відповідало статусу Одержувача за критеріями, визначеними пунктом 9 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою КМУ від 28.01.2002 № 228, зокрема, у зв'язку з тим, що у Агентства відсутній досвід роботи за відповідним профілем не менше двох років, а затвердження асигнувань Агентству , які включали витрати на утримання служби Замовника в сумі 69496,65 тис. грн на безконкурсній основі, може свідчити про неефективне використання таких коштів.

3. Процесуальні дії по справі

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 28.09.2021 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження в адміністративній справі 440/10611/21 за позовом Полтавської обласної державної адміністрації до Управління західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області про визнання протиправною та скасування вимоги, справу вирішено розглядати за правилами загального позовного провадження, призначено підготовче судове засідання /а.с. 135, т. 7/.

19.10.2021 позивачем подано клопотання про виклик свідків /а.с. 144 - 146, т. 7/.

18.11.2021 позивачем подано до суду відповідь на відзив /а.с. 196 - 222, т. 10/, в якій викладено заперечення проти доводів, наведених у відзиві відповідача-1.

08.12.2021 до суду надійшло клопотання позивача про призначення судово-економічної експертизи /а.с. 236 - 239, т.10/.

15.12.2021 відповідачем-1 подано до суду заперечення на відповідь на відзив /а.с. 34 - 59, т.11/ , в яких висловлено незгоду із позицією позивача, викладеною у відповіді на відзив.

21.12.2021 до суду надійшли заперечення на клопотання позивача про призначення судово-економічної експертизи /а.с. 77 - 82, т. 11/.

20.01.2022 позивачем подано клопотання про призначення судово-економічної експертизи з уточненням питань, які необхідно поставити на вирішення експертизи /а.с. 232 - 238, т.11/.

Ухвалою суду від 01.02.2022 /а.с. 65 - 67, т.12/ задоволено клопотання Полтавської обласної державної адміністрації про призначення судово-економічної експертизи, призначено судову економічну експертизу у справі № 440/10611/21 за позовом Полтавської обласної державної адміністрації до Управління західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області про визнання протиправною та скасування вимоги. На вирішення експертизи поставлено такі питання:

1) чи підтверджується документально висновок Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області в акті ревізії фінансово-господарської діяльності Полтавської обласної державної адміністрації за період з 01.10.2018 по 31.12.2020 від 01.07.2021 № 20-22/3 та вимозі про усунення виявлених порушень від 05.08.2021 № 131908-13/2864-2021 про те, що внаслідок не переукладання договорів оренди водних об'єктів, не приведення їх у відповідність до Методики визначення розміру плати за надані в оренду водні об'єкти, затвердженої наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 28.05.2013 № 236, обласним бюджетом недоотримано доходів за період з 01.10.2018 по 31.12.2020 на загальну суму 387731,10 грн, чим завдано йому матеріальної шкоди (збитків) на вказану суму?

2) чи здійснено розрахунок суми недоотриманих обласним бюджетом коштів за період з 01.10.2018 по 31.12.2020 у розмірі 387731,10 грн відповідно до вимог Методики визначення розміру плати за надані в оренду водні об'єкти, затвердженої наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 28.05.2013 № 236?

3) чи підтверджується документально висновок Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області в акті ревізії фінансово-господарської діяльності Полтавської обласної державної адміністрації за період з 01.10.2018 по 31.12.2020 від 01.07.2021 № 20-22/3 та вимозі про усунення виявлених порушень від 05.08.2021 № 131908-13/2864-2021 про те, що станом на 01.01.2021 орендарями не сплачено до обласного бюджету Полтавської області плати за оренду водних об'єктів, розташованих за межами населених пунктів загалом на суму 1 443 452,87 грн (в тому числі за договорами, термін дії яких закінчився - 291318,02 грн), чим завдано матеріальної шкоди (збитків) бюджету на вказану суму?

Проведення експертизи доручено Полтавському науково-дослідному експертно-криміналістичному центру МВС України. Зупинено провадження у справі до одержання судом результатів експертизи.

14.11.2022 до суду надійшов висновок експерта від 10.11.2022 № СЕ-19/117-22/7376-ЕК /а.с. 73 - 147, т.12/.

Ухвалою суду від 23.11.2022 поновлено провадження у справі /а.с. 180, т.12/.

Ухвалою суду від 08.12.2022 залучено до участі у справі в якості другого відповідача Західний офіс Держаудитслужби (далі також - відповідач-2) /а.с. 211, т. 12/.

26.12.2022 відповідачем-2 подано відзив на позовну заяву /а.с. 229 - 244, т.12/, в с. 1 - 25, т.7/, в якому викладено доводи, аналогічні наведеним у відзиві відповідача-1.

12.01.2023 представниками відповідачів подано пояснення щодо експертного висновку /а.с. 1 - 5, т.13/.

30.01.2023 до суду від позивача надійшла відповідь на відзив відповідача-2 /а.с. 38 - 42, т.13/.

Протокольною ухвалою суду від 02.02.2023 /а.с. 45, т.13/ відмовлено у задоволенні клопотання позивача про виклик свідків, закрито підготовче провадження у справі та призначено справу до судового розгляду по суті.

У судовому засіданні представник позивача підтримав позовні вимоги, просив їх задовольнити, представник відповідачів проти позову заперечував, просив відмовити у його задоволенні.

ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Заслухавши вступне слово учасників справи, дослідивши висновок експерта, письмові та електронні докази, суд встановив такі обставини справи та відповідні правовідносини.

Полтавська обласна державна адміністрація зареєстрована як юридична особа, ідентифікаційний код 00022591, про що свідчить витяг з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань /а.с. 13 - 24, т. 11/, на час воєнного стану має статус обласної військової адміністрації.

Наказом Держаудитслужби від 17.11.2020 № 320 /а.с. 201, т. 7/ затверджено План проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на І квартал 2021 року, до якого, з урахуванням змін, затверджених наказом Держаудитслужби від 04.03.2021 № 69 /а.с. 202, т. 7/ включено ревізію фінансово-господарської діяльності Полтавської обласної державної адміністрації за період з 01 жовтня 2018 року по 31 грудня 2020 року, відповідальність за проведення якої покладено на Департамент контролю за місцевими бюджетами та Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області /а.с. 203 - 205, т. 7/.

Листом від 05.03.2021 № 002000-14/2867-2021 Держаудитслужба повідомила Полтавську ОДА про проведення ревізії фінансово-господарської діяльності з 29.03.2021 по 11.05.2021 за період з 01.10.2018 по 31.12.2020 /а.с. 7, т. 8/.

Наказом Держаудитслужби від 10.03.2021 № 76 «Про проведення заходів державного фінансового контролю» /а.с. 206 - 207, т.7/ визначено провести ревізію фінансово-господарської діяльності Полтавської обласної державної адміністрації, керівником ревізійної групи для її проведення визначено заступника начальника управління - начальника відділу контролю за місцевими бюджетами Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області Снігура Романа Михайловича (п.п. 1, 4 наказу).

З метою проведення ревізії з 29.03.2021 по 11.05.2021 Держаудитслужбою оформлено направлення № 433 від 12.03.2021 на ОСОБА_2 , № 436 від 15.03.2021 на ОСОБА_3 , № 435 від 12.03.2021 на ОСОБА_4 , № 434 від 12.03.2021 на ОСОБА_5 , № 422 від 12.03.2021 на ОСОБА_6 /а.с. 13 - 21, т. 8/. Строк дії усіх направлень продовжено з 12.05.2021 по 24.06.2021, про що свідчить долучена до кожного з направлень відомість щодо продовження строку дії направлення.

Листом Держаудитслужби від 01.04.2021 № 002000-14/4087-2021 /а.с. 8, т.8/ повідомлено Полтавську ОДА про зупинення ревізії з 07.04.2021 /а.с. 8, т.8/, листом Держаудитслужби від 09.04.2021 № 002000-14/4415-2021 - про поновлення ревізії з 12.04.2021 по 13.04.2021 (2 робочі дні) та зупинення з 14.04.2021 /а.с. 9, т.8/, листом Держаудитслужби від 22.04.2021 № 002000-14/5072-2021 - про поновлення ревізії з 26.04.2021 по 27.04.2021 (2 робочі дні) та зупинення з 28.04.2021 /а.с. 10, т.8/, листом Держаудитслужби від 11.05.2021 № 002000-14/5729-2021 - про поновлення ревізії з 11.05.2021 /а.с. 11, т.8/, листом Держаудитслужби від 18.05.2021 № 002000-14/6019-2021 - про зупинення ревізії з 24.05.2021 по 08.06.2021 та поновлення її з 09.06.2021 /а.с. 12, т.8/.

Таким чином ревізію фінансово-господарської діяльності Полтавської ОДА за період з 01.10.2018 по 31.12.2020 проведено у період 29.03.2021 по 24.06.2021 та за наслідками її складено Акт від 01.07.2021 № 20-22/3 /а.с. 66 - 259, т. 8/ (далі - Акт ревізії).

В Акті ревізії зафіксовано, зокрема, такі порушення (недоліки):

-Полтавською обласною державною адміністрацією та Департаментом фінансів Полтавської обласної державної адміністрації, як відповідальними виконавцями при формуванні бюджетного запиту на 2019 рік та 2020 рік по КПКВ 7861010 «Здійснення виконавчої влади у Полтавській області», граничний обсяг видатків загального фонду розподілений на забезпечення додаткових стимулюючих виплат державним службовцям (надбавки за інтенсивність праці та надбавки за виконання особливо важливої роботи), з подальшим затвердженням асигнувань у кошторисах загалом на суму 69 905 340,59 грн (2019 рік - 37 240 197,53 грн, 2020 рік - 32 665 143,06 грн) та як наслідок на нарахування на оплату праці на суму 15 379 174,93 грн (2019 рік - 8 192 843,46 грн, 2020 рік - 7 186 331,47 грн), встановлення яких відповідно до вимог абзацу восьмого пункту 14 розділу XI Закону України «Про державну службу» від 10.12.2015 №889-УІІІ (із змінами), пунктів 2, 3 Положення про застосування стимулюючих виплат державним службовцям, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.01.2017 №15 (із змінами), здійснюється керівниками державної служби лише у межах економії фонду, чим недотримано вимоги частини другої статті 19 Бюджетного кодексу України, якою визначено зобов'язання учасників бюджетного процесу здійснювати контроль за дотриманням бюджетного законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу, пункту 2.3 Інструкції з підготовки бюджетних запитів, затвердженої наказом Міністерства фінансів України від 06.06.2012 № 687 (із змінами) /а.с. 79 - 85, т.8/.

Також на порушення частини другої статті 19 Бюджетного кодексу України, якою визначене зобов'язання учасників бюджетного процесу здійснювати контроль за дотриманням бюджетного законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу, пунктів 20 та 29 Порядку №228, Полтавською обласною державною адміністрацією та Департаментом фінансів Полтавської обласної державної адміністрації розглянуто проекти кошторисів розпорядників коштів (апарату та структурних підрозділів Полтавської обласної державної адміністрації) на 2019 рік та 2020 рік та затверджено їх із видатками на заробітну плату, до розрахунків яких включено видатки на виплату стимулюючих надбавок державним службовцям (надбавки за інтенсивність праці та/або виконання особливо важливої роботи) із нарахуваннями, що призвело до їх завищення коштом загального фонду державного бюджету на суму 45 433 040,99 грн в 2019 році (КЕКВ 2111 «Заробітна плата» на суму 37 240 197,53 грн; КЕКВ 2120 «Нарахування на оплату праці» - 8 192 843,46 грн) та на суму 39 851 474,53 грн у 2020 році (КЕКВ 2111 - 32 665 143,06 грн, КЕКВ 2120 - 7 186 331,47 грн), та, які за нормами, визначеними абзацом восьмим пункту 14 розділу XI Закону України «Про державну службу», пунктів 2, 3 Положення про застосування стимулюючих виплат державним службовцям, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.01.2017 № 15 (із змінами), встановлюються керівниками державної служби в межах економії фонду оплати праці /а.с. 90 - 97, т.8/;

-при реалізації проектів «Будівництво футбольних полів зі штучним покриттям в регіонах України» недотримано умови співфінансування з місцевих бюджетів загалом на суму 375866 грн; у визначений термін п'ять із чотирнадцяти об'єктів не введено в експлуатацію (сертифікати або декларації про готовність об'єктів до експлуатації відсутні) - загальна сума витрат на об'єкти, які не введено в експлуатацію, склала 6 360 148 грн (з державного бюджету 3 431 401 грн, з місцевих бюджетів - 2 928 747 грн /а.с. 126 - 132, т. 8/;

- на порушення частин 1, 7 статті 2 Закону України «Про публічні закупівлі» № 922-VIII (в редакції до 19.04.2020) Полтавською ОДА без проведення відповідної процедури закупівель укладено договори та послуги зі створення та/або супроводження проведення державної експертизи комплексної системи захисту інформації та в подальшому проведено видатки на загальну суму 1 379 000 грн /а.с. 207 - 212, т.8/. Внаслідок порушень законодавства в частині не застосування визначених процедур закупівель, що унеможливило прозоре їх проведення, створення конкурентного середовища, не здійснення належного контролю щодо своєчасності, повноти та якості виконання суб'єктами господарювання взятих зобов'язань по укладених договорах, поставленої мети щодо створення комплексної системи захисту інформації не досягнуто, що є свідченням неефективного використання бюджетних коштів в сумі 1379 000,00 грн, отриманих з обласного бюджету Полтавської області /а.с. 137 - 141, т. 8/.

Також на порушення норм абзацу 10 частини 1 статті 10 Закону України «Про публічні закупівлі» звіти про виконання договорів, які укладені за результатами процедур закупівель UA-2019-05-20-001026-b та UA-2019-01-30-000508-b, та які повинні бути оприлюдненими протягом 3 днів з дня закінчення строку дії договору, виконання договору або його розірвання станом на дату початку ревізії (29.03.2021) взагалі не оприлюднені, а на порушення норм пункту частини 1 статті 10 Закону України «Про публічні закупівлі» звіт про виконання договору, який укладений за результатами процедури закупівель UA-2020-01-24-003438-а, та який повинен бути оприлюднений протягом 20 робочих днів з дня закінчення строку дії договору про закупівлю або виконання договору або його розірвання оприлюднений лише 01.04.2021 (строк дії договору 31.12.2020) /а.с. 199 - 202, т.8/.

- на порушення умов укладених договорів, норм статті 629 Цивільного кодексу України, частин 1 та 2 статті 193 Господарського кодексу, станом на 01.01.2021 орендарями не сплачено до бюджету Полтавської області плати за оренду водних об'єктів, розташованих за межами населених пунктів загалом на суму 1 443 452,87 грн (в тому числі за договорами, термін дії яких закінчився - 291 318,02 грн), чим завдано матеріальної шкоди (збитків) бюджету на вказану суму.

Внаслідок не переукладання договорів водних об'єктів, не приведення їх у відповідність до Методики визначення розміру плати за надані в оренду водні об'єкти, затвердженої наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 28.05.2013 № 236 (в частині необхідності врахування коефіцієнта індексації), обласним бюджетом недоотримано доходів за період з 01.10.2018 по 31.12.2020 на загальну суму 387 731,10 грн, чим завдано йому матеріальної шкоди (збитків) на вказану суму /а.с. 237 - 244, т.8/;

-затвердження асигнувань Державному підприємству «Агентство місцевих доріг Полтавської області», які включали витрати на утримання служби Замовника в сумі 69 496 650,43 грн на безконкурсній основі, що з врахуванням ринку таких послуг спотворює або загрожує спотворенням економічної конкуренції, створюючи переваги для виробництва окремих видів товарів чи провадження окремих видів господарської діяльності, може свідчити про неефективне використання бюджетних коштів на вказану суму /а.с. 244 - 245, т.8/.

Полтавською обласною державною адміністрацією листом від 16.07.2021 № 01-58/4573 направлено заперечення до акта ревізії /а.с. 253 - 262, т. 1/, за наслідками розгляду яких Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області складено висновки на заперечення від 03.08.2021 /а.с. 23 - 65, т. 8/, із змісту яких слідує, що заперечення до акта ревізії відхилено.

05.08.2021 Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області складено вимогу про усунення виявлених порушень № 131908-13/2864-2021 /а.с. 1 - 6 , т. 8/, згідно з пунктами 1, 3, 4, 5, 6 якої зобов'язано Полтавську обласну державну адміністрацію:

- забезпечити приведення у відповідність до пункту 6 Методики визначення розміру плати за надані в оренду водні об'єкти, затвердженої наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 28.05.2013 №236, визначення розміру орендної плати за водні об'єкти, в частині того, що орендодавці повинні щорічно проводити розрахунок орендної плати з урахуванням коефіцієнта індексації, який дорівнює середньозваженій величині орендної плати по Україні та застосовується кумулятивно, починаючи з 01 січня 2014 року, в тому числі шляхом внесення відповідних змін до умов договорів оренди водних об'єктів.

Забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 216-229 Господарського кодексу України, статей 22, 610-625 Цивільного кодексу України тощо, до обласного бюджету Полтавської області недоотриманих доходів по договорах оренди водних об'єктів на загальну суму 1 831 183,97 гривень (пункт 1);

-при складанні бюджетних запитів, розгляді та затвердженні проектів кошторисів розпорядників бюджетних коштів щодо розрахунків фонду оплати праці на додаткові стимулюючі виплати державним службовцям (надбавки за інтенсивність праці та надбавки за виконання особливо важливої роботи), дотримуватись вимог чинного законодавства, зокрема, в частині того, що планування обсягів видатків на оплату праці державних службовців здійснюється виходячи з основних складових заробітної плати, визначених частиною 2 статті 50 Закону України «Про державну службу» від 10.12.2015 №889-VIII (із змінами), та не враховує зазначених додаткових стимулюючих виплат, встановлення яких відповідно до норм абзацу восьмого пункту 14 розділу XI Закону України «Про державну службу» від 10.12.2015 №889-VIII (із змінами), пунктів 2, 3 Положення про застосування стимулюючих виплат державним службовцям, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.01.2017 №15 (із змінами) проводиться у межах економії фонду оплати праці (пункт 3);

-в подальшому дотримуватись норм Закону України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 №922-VIII (із змінами), зокрема щодо проведення у передбачених випадках визначених процедур закупівель, повноти та своєчасності оприлюднення в електронній системі закупівель інформацій про закупівлю тощо (пункт 4);

-як місцевим органом виконавчої влади, що здійснює свої повноваження на території Полтавської області, як розпорядником бюджетних коштів нижчого рівня щодо розподілених у 2018 році коштів, передбачених у державному бюджеті для будівництва футбольних полів із штучним покриттям у регіонах України (КПКВ 2751320 «Будівництво футбольних полів зі штучним покриттям в регіонах України»), а по відношенню до включених до мережі установ, яким делеговано функції з виконання бюджетної програми - як розпорядником бюджетних коштів вищого рівня, вжити вичерпних заходів реагування щодо досягнення мети та завдань бюджетної програми - завершення будівництва та введення в експлуатацію п'яти спортивних майданчиків.

Відповідно до пункту 11 Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для будівництва футбольних полів із штучним покриттям у регіонах України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06.09.2017 №714 (із змінами), забезпечити подання Мінрегіону достовірного звіту про використання бюджетних коштів (пункт 5);

-з метою підвищення ефективності використання бюджетних коштів, державного майна та дотримання критеріїв для одержувачів бюджетних коштів, які спрямовуються на будівництво, ремонт та поточне утримання місцевих доріг, розглянути питання щодо можливості внесення змін до Статуту ДП «Агентство місцевих доріг Полтавської області» в частині надання йому статусу державного комерційного підприємства; при визначенні одержувачів бюджетних коштів, які спрямовуються на будівництво, ремонт та поточне утримання місцевих доріг забезпечити дотримання головними розпорядниками вимог щодо відповідності одержувачів критеріям, передбаченим пунктом 9 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228 (із змінами) (пункт 6).

Не погодившись із пунктами 1, 3, 4, 5, 6 вимоги Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області про усунення виявлених порушень № 131908-13/2864-2021 від 05.08.2021, позивач звернувся до суду з цим позовом.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд виходить з наступного.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні регламентовано Законом України “Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні” від 26.01.1993 № 2939-XII (далі - Закон № 2939-XII, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Згідно з частиною 1 статті 1 Закону № 2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Постановою Кабінету Міністрів України від 28.10.2015 № 868 “Про утворення Державної аудиторської служби України”, яка набрала чинності 03.11.2015, утворено Державну аудиторську службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43 (далі - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Пунктом 7 Положення № 43 визначено, що Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Згідно з пунктом 1 Положення про Західний офіс Держаудитслужби, затвердженого наказом Держаудитслужби №23 від 02.06.2016, Західний офіс Держаудитслужби (далі - Офіс) підпорядковується Держаудитслужбі та є її міжрегіональним територіальним органом.

У складі Офісу утворюються як структурні підрозділи управління у Волинській, Закарпатській, Івано-Франківській, Рівненській, Тернопільській, Чернівецькій, Хмельницькій областях (далі - управління).

Управління здійснюють свої повноваження на території адміністративно-територіальної одиниці за їх місцезнаходженням відповідно.

На території Львівської області реалізацію державного фінансового контролю здійснює апарат Офісу.

На території інших адміністративно-територіальних одиниць Офіс та управління здійснюють реалізацію державного фінансового контролю за дорученням Голови Держаудитслужби та його заступників.

Підпунктом 2 пункту 4 зазначеного Положення передбачено, що Офіс відповідно до покладених на нього завдань реалізує державний фінансовий контроль через здійснення, державного фінансового аудиту; перевірки закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

Згідно з пунктом 3 Примірного положення про управління офісів Держаудитслужби в областях, затвердженого наказом Держаудитслужби №23 від 02.06.2016, основним завданням управління є реалізація повноважень Офісу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Відповідно до частини першої статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

За текстом частини 2 статті 2 Закону № 2939-XII державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Процедура проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та

організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб'єктів господарювання, передбачена Порядком проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (далі - Порядок № 550, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Пунктом 2 Порядку № 550 визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Пунктами 4, 5 Порядку № 550 передбачено, що планові та позапланові виїзні ревізії проводяться контролюючими органами відповідно до Закону та цього Порядку.

Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів контрольно-ревізійної роботи, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом.

За приписами частини першої статті 4 Закону № 2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

В силу пункту 7 статті 10 Закону № 2939-XII органу державного фінансового контролю надається право: пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

У частині другій статті 15 Закону № 2939-XII закріплено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.

Згідно з пунктом 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об'єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.

ІV. ВИСНОВКИ СУДУ

Системний аналіз вищезазначених норм законодавства свідчить про те, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов'язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов'язки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21 листопада 2018 року у справі № 820/3534/16 дійшла висновку, що спір про правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб'єктів, є публічно-правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції. У цій постанові Велика Палата Верховного Суду вказала, що такий висновок був сформульований Верховним Судом України у постанові від 23 лютого 2016 року по справі № 818/1857/14, і Велика Палата Верховного Суду не знайшла підстав для відступу від цієї позиції.

Аналогічна правова позиція також підтримана і Верховним Судом, зокрема у постанові від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17, у якій за наслідками проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб'єкта владних повноважень як предмет судового контролю), сформульовано позицію, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред'явлення обов'язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

У постанові від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17 Верховний Суд зазначив, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб'єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.

Обґрунтованість, в силу статті 2 КАС України, є однією з обов'язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб'єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом.

Верховний Суд у постанові від 20 лютого 2018 року у справі № 822/2087/17 зазначив, що висновок суду про те, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті лише в ході відповідного судового процесу (а не шляхом пред'явлення обов'язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що “законна вимога” контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов'язки для підконтрольної установи.

З проведеного вище аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб'єкта владних повноважень як предмет судового контролю), висновується, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред'явлення обов'язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу, зокрема стягнення збитків у судовому порядку на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII, з чим кореспондується пункт 50 Порядку № 550, жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову.

За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред'явлення обов'язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.

Таку ж саму правову позицію Верховний Суд застосував, зокрема у постановах від 12 травня 2022 року у справі № 620/4169/20, від 22 жовтня 2020 року у справі № 820/3089/17, від 31 травня 2021 року у справі № 826/18686/16, від 31 серпня 2021 року у справі № 160/5323/20, від 02 листопада 2021 року у справі № 420/6808/19, від 29 березня 2023 року у справі № 160/17775/21.

У справі, що розглядається, зміст спірної вимоги, яка, як встановлено вище, є індивідуально-правовим актом, а відтак породжує права і обов'язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, в частині пункту 1, полягає в тому, щоб забезпечити відшкодування збитків, встановлених контролюючим органом. Додатково про обов'язковий характер цієї вимоги свідчить застереження в ній про те, що її невиконання є підставою для звернення до суду в інтересах держави.

Таким чином ця вимога сформульована на виконання владних управлінських функцій відповідача. Так, пунктом 15 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII передбачено, що органи державного фінансового контролю наділені повноваженнями порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях. Також згідно з пунктом 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об'єктів контролю.

Отже, наведене в сукупності не виключає права підконтрольної установи на перевірку оскаржуваної вимоги в судовому порядку.

За наведених обставин суд відхиляє доводи представника відповідачів про те, що наявність збитків та правильність їх обчислення перевіряються судом, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов про визнання вимоги протиправною, а тому позов щодо оскарження вимог органу державного фінансового контролю про усунення виявлених порушень, які вказують на збитки, не підлягає задоволенню.

Надаючи правову оцінку вимозі Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області про усунення виявлених порушень № 131908-13/2864-2021 від 05.08.2021в оскаржуваній частині (пункти 1, 3, 4, 5, 6), суд перш за все перевіряє дотримання процедури її прийняття.

Однією з підстав оскарження вимоги позивач визначив порушення процедури проведення ревізії, а саме, проведення її поза встановленим частиною 10 статті 11 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» 30-денним строком. Також позивач вказував, що усі письмові повідомлення про проведення, зупинення та поновлення ревізії направлялися виключно Держаудитслужбою, а не органом державного фінансового контролю, що безпосередньо проводив ревізію.

Оцінюючи відповідні доводи позивача, суд бере до уваги, що згідно з частинами 1, 3 статті 11 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року № 2939-XII плановою виїзною ревізією вважається ревізія у підконтрольних установах, яка передбачена у плані роботи органу державного фінансового контролю і проводиться за місцезнаходженням такої юридичної особи чи за місцем розташування об'єкта права власності, стосовно якого проводиться така планова виїзна ревізія.

Право на проведення планової виїзної ревізії підконтрольних установ надається лише у тому разі, коли їм не пізніше ніж за десять днів до дня проведення зазначеної ревізії надіслано письмове повідомлення із зазначенням дати початку та закінчення її проведення.

Частиною 10 статті 11 Закону № 2939-XII встановлено, що тривалість планової виїзної ревізії не повинна перевищувати 30 робочих днів.

Відповідно пункту 22 Порядку № 550 орган державного фінансового контролю, що проводить планову виїзну ревізію, повідомляє об'єкту контролю одним із способів, визначених у пункті 39 цього Порядку, про дати її початку та закінчення. Планова виїзна ревізія розпочинається не раніше ніж через 10 календарних днів після надіслання об'єкту контролю повідомлення.

За приписами пункту 22 Порядку № 550 планова виїзна ревізія може бути зупинена у разі необхідності проведення зустрічних звірок, без завершення яких неможливе якісне проведення ревізії, термінового виконання інших завдань відповідно до повноважень, передбачених Законом, а також у разі обґрунтованого звернення об'єкта контролю за погодженням з керівником органу державного фінансового контролю. При цьому ревізія повинна бути закінчена протягом 60 робочих днів.

Рішення про зупинення та поновлення планової виїзної ревізії приймає керівник органу державного фінансового контролю за письмовим поданням посадової особи органу державного фінансового контролю, що проводить ревізію.

У разі зупинення ревізії на строк понад 3 робочих дні орган державного фінансового контролю надсилає об'єкту контролю та органу, який ініціював проведення ревізії, письмове повідомлення про дату зупинення ревізії.

Поновлення проведення ревізії можливе одразу після повідомлення про це об'єкта контролю. Повідомлення здійснюється одним із способів, визначених у пункті 39 цього Порядку.

Строк, на який зупинено ревізію, не включається до тривалості її проведення.

Суд бере до уваги, що ревізія фінансово-господарської діяльності Полтавської обласної державної адміністрації за період з 01 жовтня 2018 року по 31 грудня 2020 року була передбачена у Плані проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на І квартал 2021 року, затвердженому Наказом Держаудитслужби від 17.11.2020 № 320 /а.с. 201, т. 7/, з урахуванням змін, затверджених наказом Держаудитслужби від 04.03.2021 № 69 /а.с. 202, т. 7/.

Листом від 05.03.2021 № 002000-14/2867-2021 Держаудитслужба повідомила Полтавську ОДА про проведення ревізії фінансово-господарської діяльності з 29.03.2021 по 11.05.2021 за період з 01.10.2018 по 31.12.2020 (лист зареєстровано у Полтавській ОДА 10.03.2021 за вх. № 3693/0/01-29 /а.с. 56, т. 1/, що підтверджує факт дотримання вимог частини 3 статті 11 Закону № 2939-XII про повідомлення щодо проведення планової ревізії не пізніше ніж за десять днів до дня проведення зазначеної ревізії.

Проведення ревізії зупинялося з 07.04.2021 по 11.04.2021, з 14.04.2021 до 25.04.2021, з 28.04.2021 по 11.05.2021, з 24.05.2021 по 08.06.2021, про що Полтавську ОДА повідомлено листами Держаудитслужби від 01.04.2021 № 002000-14/4087-2021, від 09.04.2021 № 002000-14/4415-2021, від 22.04.2021 № 002000-14/5072-2021, від 11.05.2021 № 002000-14/5729-2021, від 18.05.2021 № 002000-14/6019-2021 /а.с. 8 - 12, т. 8/.

З урахуванням строків, на які проведення ревізії зупинялося, та які не підлягають включенню до тривалості її проведення, загальний строк проведення ревізії з 29.03.2021 по 24.06.2021 склав 30 робочих днів, що відповідає вимогам частини 10 статті 11 Закону № 2939-XII. При цьому ревізія була закінчена протягом 60 робочих днів з дня її початку, що узгоджується із приписами пункту 22 Порядку № 550.

Суд критично оцінює доводи позивача про те, що повідомлення про проведення, зупинення та поновлення ревізії направлялися виключно Держаудитслужбою, а не органом державного фінансового контролю, що безпосередньо проводив ревізію, оскільки Держаудитслужбою ініційовано проведення планової ревізії фінансово-господарської діяльності Полтавської обласної державної адміністрації за період з 01 жовтня 2018 року по 31 грудня 2020 року шляхом включення її до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на І квартал 2021 року, відтак направлення нею повідомлень Полтавській ОДА щодо проведення, зупинення та поновлення ревізії не суперечить вимогам законодавства. Разом з тим, відповідальність за фактичне проведення такої ревізії Держаудитслужбою покладено на Департамент контролю за місцевими бюджетами та Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області, що зазначено у Плані, а керівником ревізійної групи для її проведення Наказом Держаудитслужби від 10.03.2021 № 76 «Про проведення заходів державного фінансового контролю» визначено заступника начальника управління - начальника відділу контролю за місцевими бюджетами Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області Снігура Романа Михайловича /а.с. 203 - 205, т. 7/. Таким чином проведення ревізії доручено Департаменту контролю за місцевими бюджетами та Управлінню Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області, службовими особами яких складено Акт ревізії.

Суд зазначає, що пунктом 7 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43, визначено, що Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи. У свою чергу відповідно до пункту 1 Положення про Західний офіс Держаудитслужби, затвердженого наказом Держаудитслужби №23 від 02.06.2016, Західний офіс Держаудитслужби та управління на території інших адміністративно-територіальних одиниць здійснюють реалізацію державного фінансового контролю за дорученням Голови Держаудитслужби та його заступників.

Враховуючи викладене, суд констатує, що ревізію фінансово-господарської діяльності Полтавської обласної державної адміністрації за період з 01 жовтня 2018 року по 31 грудня 2020 року проведено із дотриманням процедури і строків, встановлених законодавством, у зв'язку з чим посилання позивача на порушення процедури проведення ревізії суд відхиляє.

Оцінюючи правомірність пункту 1 вимоги Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області про усунення виявлених порушень № 131908-13/2864-2021 від 05.08.2021, яким зобов'язано Полтавську обласну державну адміністрацію забезпечити приведення у відповідність до пункту 6 Методики визначення розміру плати за надані в оренду водні об'єкти, затвердженої наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 28.05.2013 №236, визначення розміру орендної плати за водні об'єкти, в частині того, що орендодавці повинні щорічно проводити розрахунок орендної плати з урахуванням коефіцієнта індексації, який дорівнює середньозваженій величині орендної плати по Україні та застосовується кумулятивно, починаючи з 01 січня 2014 року, в тому числі шляхом внесення відповідних змін до умов договорів оренди водних об'єктів, а також забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 216-229 Господарського кодексу України, статей 22, 610-625 Цивільного кодексу України тощо, до обласного бюджету Полтавської області недоотриманих доходів по договорах оренди водних об'єктів на загальну суму 1 831 183,97 гривень, суд виходить з таких міркувань.

Із Акту ревізії слідує, що органом державного фінансового контролю встановлено, що на порушення умов укладених договорів, норм статті 629 Цивільного кодексу України, частин 1 та 2 статті 193 Господарського кодексу, станом на 01.01.2021 орендарями не сплачено до бюджету Полтавської області плати за оренду водних об'єктів, розташованих за межами населених пунктів загалом на суму 1 443 452,87 грн (в тому числі за договорами, термін дії яких закінчився - 291 318,02 грн), чим завдано матеріальної шкоди (збитків) бюджету на вказану суму, а внаслідок не переукладання договорів водних об'єктів, не приведення їх у відповідність до Методики визначення розміру плати за надані в оренду водні об'єкти, затвердженої наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 28.05.2013 № 236 (в частині необхідності врахування коефіцієнта індексації), обласним бюджетом недоотримано доходів за період з 01.10.2018 по 31.12.2020 на загальну суму 387 731,10 грн, чим завдано йому матеріальної шкоди (збитків) на вказану суму.

Вказаного висновку орган державного фінансового контролю дійшов із аналізу отриманої від Юридичного департаменту інформації щодо проведеної роботи з переукладання договорів оренди водних об'єктів, наявної заборгованості, сформованої у тому числі з врахуванням відомостей, отриманих від Департаменту агропромислового розвитку облдержадміністрації (додаток 90 до Акту).

Матеріалами справи підтверджено, що Департамент агропромислового розвитку Полтавської ОДА листом від 18.06.2021 № 988/01-17 надав Юридичному департаменту облдержадміністрації інформацію щодо суми боргу за оренду водних об'єктів, що розташовані за межами населених пунктів на території Полтавської області в розрізі районів та орендарів водних об'єктів станом на 01.01.2021, зазначивши, дана інформація є оперативною та коригується на основі: виписок в електронному вигляді, що надаються Головним управлінням Державної казначейської служби України у Полтавській області; інформації Юридичного департаменту облдержадміністрації про наявність документально підтверджених змін (додаткові угоди до договорів оренди водних об'єктів, акти приймання-передачі та ін); копії платіжних доручень, наданих орендарями водних об'єктів для проведення звірки розрахунків /а.с. 233 - 250, т. 9, 1 - 156, т.10/. У свою чергу Юридичний департамент Полтавської ОДА надав вказану інформацію органу державного фінансового контролю, яким узагальнено цю інформацію та складено таблицю «Заборгованість за оренду водних об'єктів за даними моніторингу станом на 01.01.2021», згідно з якою загальну заборгованість за оренду водних об'єктів станом на 01.01.2021 визначено у сумі 1 443 452,87 грн, у тому числі, за договорами, термін дії яких закінчився - 291318,02 грн /а.с. 157, т.10/.

Суд зазначає, що доводи позивача про необґрунтованість розрахунку вказаної суми зводяться до того, що органом державного фінансового контролю не досліджено безпосередньо документи, на підставі яких можливо встановити розмір заборгованості (договори, додатки до них, платіжні документи).

У висновку експерта від 10.11.2022 № СЕ-19/117-22/7376-ЕК /а.с. 73 - 83, т.12/ на питання, чи підтверджується документально висновок Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області в акті ревізії фінансово-господарської діяльності Полтавської обласної державної адміністрації за період з 01.10.2018 по 31.12.2020 від 01.07.2021 № 20-22/3 та вимозі про усунення виявлених порушень від 05.08.2021 № 131908-13/2864-2021 про те, що станом на 01.01.2021 орендарями не сплачено до обласного бюджету Полтавської області плати за оренду водних об'єктів, розташованих за межами населених пунктів загалом на суму 1 443 452,87 грн (в тому числі за договорами, термін дії яких закінчився - 291318,02 грн), чим завдано матеріальної шкоди (збитків) бюджету на вказану суму (питання 3), надано відповідь, що встановлення фактів несплати орендарями плати за оренду до обласного бюджету та завдання матеріальної шкоди (збитків), наявності причинно-наслідкового зв'язку між фактами несплати орендарями плати за оренду водних об'єктів та завданням матеріальної шкоди (збитків) не належать до завдань судової економічної експертизи. В обсязі наданих матеріалів, у межах спеціальних знань експерта-економіста та завдань судової економічної експертизи підтвердити документально такий висновок неможливо з причин, вказаних у дослідницькій частині висновку експерта.

При цьому у дослідницькій частині висновку експерта зазначено, що враховуючи те, що регістри бухгалтерського обліку Полтавської ОДА чи уповноваженого структурного підрозділу (департаменту, відділу тощо), за рахунками бухгалтерського обліку, на яких обліковуються надходження плати за оренду водних об'єктів, розташованих за межами населених пунктів у Полтавській області, що перебували в оренді з 01.10.2018 по 31.12.2020; виписок з казначейських рахунків обліку Полтавської ОДА чи уповноваженого структурного підрозділу (департаменту, відділу тощо), чи платіжних документів, що містять відомості про сплату орендної плати за оренду водних об'єктів, розташованих за межами населених пунктів у Полтавській області, що перебували в оренді з 01.10.2018 по 31.12.2020, на експертизу не надходили, вказане унеможливлює проведення дослідження за третім питанням, поставленим на вирішення експертизи.

Отже, причиною неможливості документального підтвердження висновку Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області про те, що станом на 01.01.2021 орендарями не сплачено до обласного бюджету Полтавської області плати за оренду водних об'єктів, розташованих за межами населених пунктів загалом на суму 1 443 452,87 грн (в тому числі за договорами, термін дії яких закінчився - 291318,02 грн), чим завдано матеріальної шкоди (збитків) бюджету на вказану суму, послугувало не надання на експертизу необхідних документів.

Суд наголошує, що у клопотанні про надання додаткових документів /а.с. 151 - 152, т. 12/ експерт просив надати регістри синтетичного та аналітичного бухгалтерського обліку Полтавської ОДА чи уповноваженого структурного підрозділу (департаменту, відділу тощо), за рахунками бухгалтерського обліку, на яких обліковуються надходження плати за оренду водних об'єктів, розташованих за межами населених пунктів у Полтавській області, що перебували в оренді з 01.10.2018 по 31.12.2020 у розгорнутому вигляді у розрізі кожного платежу із вказанням залишків (сальдо) стану розрахунків на кінець кожного місяця у вказаному періоді; виписок з казначейських рахунків обліку Полтавської ОДА чи уповноваженого структурного підрозділу (департаменту, відділу тощо), чи платіжних документів (платіжних доручень орендарів з відміткою банку про проведення платежу, квитанцій тощо, що містять відомості про сплату орендної плати за оренду водних об'єктів, розташованих за межами населених пунктів у Полтавській області, що перебували в оренді з 01.10.2018 по 31.12.2020.

Про необхідність надання додаткових матеріалів експерту та їх перелік суд повідомляв позивача - Полтавську ОДА /а.с. 154, т.12/, однак останнім такі документи не надано.

Суд також акцентує увагу на тому, що посилаючись на необґрунтованість розрахунку заборгованості за оренду водних об'єктів станом на 01.01.2021 у сумі 1 443 452,87 грн, у тому числі, за договорами, термін дії яких закінчився - 291318,02 грн, позивач не навів обставин та не надав жодних доказів, що спростовують такий розрахунок або недостовірність інформації Департаменту агропромислового розвитку Полтавської ОДА, наданої листом від 18.06.2021 № 988/01-17, щодо заборгованості, використаної органом державного фінансового контролю.

Відповідно до пункту 11 частини 1 статті 10 Закону № 2939-XII органу державного фінансового контролю надається право одержувати від державних органів та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій усіх форм власності, інших юридичних осіб та їх посадових осіб, фізичних осіб - підприємців інформацію, документи і матеріали, необхідні для виконання покладених на нього завдань.

Отже, Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області мало право отримувати інформацію, документи і матеріали, необхідні для виконання покладених на нього завдань.

Відповідно до частин 1, 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Виходячи з викладеного, незважаючи на те, що обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на суб'єкта владних повноважень - відповідача, позивач має також обов'язок довести ті обставини, на яких ґрунтуються його вимоги.

Зважаючи на те, що позивачем не надано належних та достатніх доказів на підтвердження необґрунтованості розрахунку відповідачем -1 заборгованості за оренду водних об'єктів станом на 01.01.2021, суд не вбачає підстав для визнання протиправним та скасування пункту 1 вимоги Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області про усунення виявлених порушень № 131908-13/2864-2021 від 05.08.2021 в частині зобов'язання Полтавської ОДА забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 216-229 Господарського кодексу України, статей 22, 610-625 Цивільного кодексу України тощо, до обласного бюджету Полтавської області недоотриманих доходів по договорах оренди водних об'єктів на суму 1 443 452,87 грн.

Суд враховує, що статтею 629 ЦК України передбачено, що договір є обов'язковим для виконання сторонами.

В силу приписів частин 1, 2 статті 193 ГК України суб'єкти господарювання та інші учасники господарських відносин повинні виконувати господарські зобов'язання належним чином відповідно до закону, інших правових актів, договору, а за відсутності конкретних вимог щодо виконання зобов'язання - відповідно до вимог, що у певних умовах звичайно ставляться.

До виконання господарських договорів застосовуються відповідні положення Цивільного кодексу України з урахуванням особливостей, передбачених цим Кодексом.

Кожна сторона повинна вжити усіх заходів, необхідних для належного виконання нею зобов'язання, враховуючи інтереси другої сторони та забезпечення загальногосподарського інтересу. Порушення зобов'язань є підставою для застосування господарських санкцій, передбачених цим Кодексом, іншими законами або договором.

Відповідно до частини 2 статті 217 ГК України у сфері господарювання застосовуються такі види господарських санкцій: відшкодування збитків; штрафні санкції; оперативно-господарські санкції.

Згідно з положеннями статті 224 ГК України учасник господарських відносин, який порушив господарське зобов'язання або установлені вимоги щодо здійснення господарської діяльності, повинен відшкодувати завдані цим збитки суб'єкту, права або законні інтереси якого порушено.

Під збитками розуміються витрати, зроблені управненою стороною, втрата або пошкодження її майна, а також не одержані нею доходи, які управнена сторона одержала б у разі належного виконання зобов'язання або додержання правил здійснення господарської діяльності другою стороною.

Беручи до уваги викладене, суд приходить до висновку, що пункт 1 вимоги Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області про усунення виявлених порушень № 131908-13/2864-2021 від 05.08.2021 в частині зобов'язання Полтавської ОДА забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 216-229 Господарського кодексу України, статей 22, 610-625 Цивільного кодексу України тощо, до обласного бюджету Полтавської області недоотриманих доходів по договорах оренди водних об'єктів на суму 1 443 452,87 грн. є законним та обґрунтованим, тому позовні вимоги про визнання його протиправним та скасування у цій частині задоволенню не підлягають.

Щодо посилання Полтавської ОДА на те, що нею проводилася робота з орендарями водних об'єктів щодо погашення заборгованості та сплати поточних платежів, зокрема, у період з 01.10.2018 по 31.12.2020 направлено 220 листів та претензій, подано 3 позови до суду, тому відсутні підстави для зобов'язання забезпечити відшкодування недоотриманих доходів по договорах оренди водних об'єктів, суд наголошує, що надіслання позивачем листів та претензій до орендарів водних об'єктів, а також подання 3 позовів не мало результатом надходження до бюджету коштів заборгованості з плати за оренду водних об'єктів, відтак орган державного фінансового контролю обґрунтовано висунув вимогу щодо забезпечення відшкодування у відповідності до вимог Цивільного кодексу України та Господарського кодексу України.

При цьому така вимога викладена із достатньою конкретністю, що дозволяє підконтрольній установі визначитися із способом усунення недоліків з урахуванням норм законодавства, на які наявні посилання у вимозі. Так, зокрема, статтями 222, 223 Господарського кодексу України передбачено досудовий і судовий порядок реалізації господарсько-правової відповідальності.

Щодо правомірності пункту 1 вимоги Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області про усунення виявлених порушень № 131908-13/2864-2021 від 05.08.2021 в частині зобов'язання Полтавської ОДА забезпечити приведення у відповідність до пункту 6 Методики визначення розміру плати за надані в оренду водні об'єкти, затвердженої наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 28.05.2013 №236, визначення розміру орендної плати за водні об'єкти, в частині того, що орендодавці повинні щорічно проводити розрахунок орендної плати з урахуванням коефіцієнта індексації, який дорівнює середньозваженій величині орендної плати по Україні та застосовується кумулятивно, починаючи з 01 січня 2014 року, в тому числі шляхом внесення відповідних змін до умов договорів оренди водних об'єктів, а також забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 216-229 Господарського кодексу України, статей 22, 610-625 Цивільного кодексу України тощо, до обласного бюджету Полтавської області недоотриманих доходів по договорах оренди водних об'єктів на суму 387 731,10 гривень, суд зазначає таке.

Із Акту ревізії слідує, що органом державного фінансового контролю сформульовано висновок про те, що внаслідок не переукладання договорів оренди водних об'єктів, не приведення їх у відповідність до Методики №236, обласним бюджетом недоотримано доходів за період з 01.10.2018 по 31.12.2020 на загальну суму 387731,10 грн, чим завдано йому матеріальної шкоди (збитків) на вказану суму. Вказаний висновок зроблено лише на підставі інформації, отриманої від Юридичного департаменту, згідно з якою протягом жовтня 2018 - грудня 2020 року переукладено, складено додаткові угоди по 175 договорах оренди водного фонду, а також інформації щодо розрахунків із сплати орендної плати за оренду водних об'єктів, наданої Юридичним департаментом, із якої відповідач-1 встановив, що ряд договорів залишились не переукладеними та відповідно протягом жовтня 2018 року - грудня 2021 року сплата орендної плати проводилася за договорами, умови яких, в частині індексації орендної плати, не відповідали Методиці №236.

Суд бере до уваги, що відповідно до частин 4, 5 статті 51 Водного кодексу України (у редакції, чинній з 01.07.2013) водні об'єкти надаються у користування на умовах оренди органами, що здійснюють розпорядження земельними ділянками під водою (водним простором) згідно з повноваженнями, визначеними Земельним кодексом України, відповідно до договору оренди, погодженого з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері водного господарства.

Надання водних об'єктів у користування на умовах оренди здійснюється за наявності паспорта водного об'єкта. Порядок розроблення та форма паспорта затверджуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища.

Частиною 13 статті 51 ВК України встановлено, що Методика визначення розміру плати за надані в оренду водні об'єкти затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища.

Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 28.05.2013 № 236 затверджено Методику визначення розміру плати за надані в оренду водні об'єкти (далі - Методика № 236, в редакції, чинній на час спірних правовідносин), яка встановлює єдиний механізм розрахунку орендної плати за надані в оренду водні об'єкти.

Дія цієї Методики поширюється на такі водні об'єкти: водосховища (крім водосховищ комплексного призначення), ставки, озера та замкнені природні водойми.

Ця Методика є обов'язковою для застосування органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування при укладанні ними договорів оренди водних об'єктів (пункти 1 - 3 Методики № 236).

Пунктом 6 Методики № 236 визначено, що орендодавець за індексом споживчих цін за попередній рік щороку розраховує величину коефіцієнта індексації, на який індексується середньозважена величина орендної плати по Україні, станом на 01 січня поточного року, що визначається за формулою Кі=(І - 10)/100, де І - індекс споживчих цін за попередній рік. У разі якщо індекс споживчих цін не перевищує 110 відсотків, такий індекс застосовується зі значенням 110. Коефіцієнт індексації середньозваженої величини орендної плати по Україні застосовується кумулятивно починаючи з 01 січня 2014 року.

Із Розрахунку недоотриманих доходів від здачі в оренду водних об'єктів, розташованих за межами населених пунктів по районах Полтавської області за період з 01.10.2018 по 31.12.2018, складеного в ході ревізії фінансово-господарської діяльності Полтавської ОДА, слідує, що загальний розмір недоотриманих доходів визначено шляхом додавання сум, розрахованих як коефіцієнтів індексації, які мали застосовуватись до орендної плати за водні об'єкти за договорами оренди водних об'єктів за 3 місяці 2018 року, 2019, 2020 роки, у зв'язку з чим загальна сума недоотриманих доходів склала 387 731,19 грн /а.с. 158 - 184, т. 10/.

Разом з тим, суд звертає увагу перш за все на те, розрахунок здійснено за відсутності договорів оренди водних об'єктів, що не заперечувалося представником відповідачів. Отже, органом державного фінансового контролю не проаналізовано зміст договорів, додатків до них, а відтак не взято до уваги умови договорів, в тому числі щодо визначення орендної плати.

Також суд наголошує, що розрахунок недоотриманих доходів від здачі в оренду водних об'єктів здійснено із урахуванням договорів, строк дії яких завершився до 01.01.2018, наприклад: з Лагутою В.М. (закінчився 31.12.2014), з Мартиненко А.О. (закінчився 31.12.2013), із ОСОБА_7 (закінчився 11.11.2013), із СФГ «Колос» (закінчився 31.12.2013), з ОСОБА_8 (закінчився 31.12.2013) та багато ін., тобто за відсутності правових підстав для донарахування плати за оренду водних об'єктів, при цьому факт продовження користування орендарями водними об'єктами або поновлення дії договорів під час ревізії не встановлювався.

Суд також вважає за необхідне зазначити, що частиною 1 статті 627 ЦК України закріплено принцип свободи договору, який означає, що сторони є вільними в укладенні договору, виборі контрагента та визначенні умов договору з урахуванням вимог цього Кодексу, інших актів цивільного законодавства, звичаїв ділового обороту, вимог розумності та справедливості.

Отже, укладення договору оренди водного об'єкта після закінчення його строку дії (переукладення) можливе лише за наявності волевиявлення обох сторін - орендодавця і орендаря.

Із змісту статті 224 ГК України випливає, що збитками є витрати, зроблені управненою стороною, втрата або пошкодження її майна, а також не одержані нею доходи, які управнена сторона одержала б у разі належного виконання зобов'язання або додержання правил здійснення господарської діяльності другою стороною, і саме учасник господарських відносин, який порушив господарське зобов'язання або установлені вимоги щодо здійснення господарської діяльності, повинен відшкодувати завдані цим збитки суб'єкту, права або законні інтереси якого порушено.

Таким чином підставою відшкодування збитків є порушення учасником господарських відносин господарського зобов'язання або установлених вимог щодо здійснення господарської діяльності. У разі ж закінчення строку дії договору збитки можуть випливати лише із виконання договору на час його дії. Відмова ж від укладення або внесення змін до договору не є порушенням господарського зобов'язання або установлених вимог щодо здійснення господарської діяльності, тому не тягне правових наслідків у вигляді відшкодування збитків.

Виходячи з викладеного, твердження органу державного фінансового контролю про те, що внаслідок не переукладання договорів оренди водних об'єктів, не приведення їх у відповідність до Методики №236, обласним бюджетом недоотримано доходів за період з 01.10.2018 по 31.12.2020 на загальну суму 387731,10 грн, не ґрунтується на вимогах законодавства та достовірно встановлених обставинах.

Розрахунок недоотриманих доходів із визначенням загальної суми 387731,10 грн здійснено без дослідження умов договорів, паспортів водних об'єктів, із безпідставним включенням договорів, строк дії яких закінчився, містить численні арифметичні помилки та неузгодженості, що підтверджено висновком експерта.

Так, у висновку експерта від 10.11.2022 № СЕ-19/117-22/7376-ЕК /а.с. 73 - 83, т.12/ на питання, чи підтверджується документально висновок Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області в акті ревізії фінансово-господарської діяльності Полтавської обласної державної адміністрації за період з 01.10.2018 по 31.12.2020 від 01.07.2021 № 20-22/3 та вимозі про усунення виявлених порушень від 05.08.2021 № 131908-13/2864-2021 про те, що внаслідок не переукладання договорів оренди водних об'єктів, не приведення їх у відповідність до Методики визначення розміру плати за надані в оренду водні об'єкти, затвердженої наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 28.05.2013 № 236, обласним бюджетом недоотримано доходів за період з 01.10.2018 по 31.12.2020 на загальну суму 387731,10 грн, чим завдано йому матеріальної шкоди (збитків) на вказану суму (питання 1), експертом надано відповідь, що встановлення фактів непереукладення договорів оренди, неприведення їх у відповідність до Методики визначення розміру плати за надані в оренду водні об'єкти, встановлення факту завдання матеріальної шкоди (збитків), наявності причинно-наслідкового зв'язку між фактами непереукладення договорів оренди, неприведення їх у відповідність до Методики визначення розміру плати за надані в оренду водні об'єкти та недоотримання обласним бюджетом доходів, не належить до завдань судової економічної експертизи. В обсязі наданих матеріалів, у межах спеціальних знань експерта-економіста та завдань судової економічної експертизи підтвердити документально такий висновок неможливо з причин, вказаних у дослідницькій частині висновку експерта. У частині передачі в оренду водних об'єктів орендарям ОСОБА_9 та ОСОБА_10 . Розрахунок недоотриманих доходів від здачі в оренду водних об'єктів, розташованих за межами населених пунктів по районах Полтавської області за період з 01.10.2018 по 31.12.2018 не підтверджується

При цьому у дослідницькій частині висновку експерта зазначено, що дослідження розміру недоотриманих доходів, розрахунок яких виконаний лише на основі аналізу договорів/додаткових угод про передачу в оренду водних об'єктів неможливе.

У примітках до додатку № 1 до висновку експерта /а.с. 131 - 132, т. 12/ зафіксовано численні арифметичні помилки, допущені під час розрахунку недоотриманих доходів.

Суд відхиляє доводи представника відповідачів про те, що висновок експерта не є належним доказом, оскільки по усім питанням експерт зазначив, що встановлення відповідних обставин не належить до завдань судової економічної експертизи.

Суд зауважує, що згідно з пунктом частини 1 статті 13 Закону України «Про судову експертизу» незалежно від виду судочинства судовий експерт має право: вказувати у висновку експерта на виявлені в ході проведення судової експертизи факти, які мають значення для справи і з приводу яких йому не були поставлені питання.

За таких обставин суд бере до уваги встановлені експертом в обсязі наданих матеріалів, у межах спеціальних знань експерта-економіста та завдань судової економічної експертизи обставини.

Крім того, суд вважає за необхідне звернути увагу на те, що Розрахунок недоотриманих доходів від здачі в оренду водних об'єктів, розташованих за межами населених пунктів по районах Полтавської області за період з 01.10.2018 по 31.12.2018, підписано, крім начальником відділу Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області Шулюком, інспекторами Управління Північного офісу Держаудитслужби в Черкаській області Поліщук В.С., ОСОБА_11 , які не уповноважувались до участі у ревізії фінансово-господарської діяльності Полтавської ОДА, не отримували направлень на проведення відповідної ревізії, а відтак такий документ не є належним доказом у справі.

Підсумовуючи наведене, суд констатує, що висновок ревізії про те, що внаслідок не переукладання договорів оренди водних об'єктів, не приведення їх у відповідність до Методики №236, обласним бюджетом недоотримано доходів за період з 01.10.2018 по 31.12.2020 на загальну суму 387731,10 грн є необґрунтованим, документально не підтвердженим, а тому пункт 1 вимоги в частині зобов'язання Полтавської ОДА забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 216-229 Господарського кодексу України, статей 22, 610-625 Цивільного кодексу України тощо, до обласного бюджету Полтавської області недоотриманих доходів по договорах оренди водних об'єктів на суму 387 731,10 гривень, є безпідставним.

Також не ґрунтується на вимогах законодавства вимога до Полтавської ОДА забезпечити приведення у відповідність до пункту 6 Методики визначення розміру плати за надані в оренду водні об'єкти, затвердженої наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 28.05.2013 №236, визначення розміру орендної плати за водні об'єкти, в частині того, що орендодавці повинні щорічно проводити розрахунок орендної плати з урахуванням коефіцієнта індексації, який дорівнює середньозваженій величині орендної плати по Україні та застосовується кумулятивно, починаючи з 01 січня 2014 року, в тому числі шляхом внесення відповідних змін до умов договорів оренди водних об'єктів.

Так, Законом № 1423-IX від 28.04.2021 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин», який набрав чинності 27.05.2021, розділ X Земельного кодексу України «Перехідні положення» доповнено пунктом 24, згідно із яким з дня набрання чинності цим пунктом землями комунальної власності територіальних громад вважаються всі землі державної власності, розташовані за межами населених пунктів у межах таких територіальних громад, крім земель:

а) що використовуються органами державної влади, державними підприємствами, установами, організаціями на праві постійного користування (у тому числі земельних ділянок, що перебувають у постійному користуванні державних лісогосподарських підприємств, та земель водного фонду, що перебувають у постійному користуванні державних водогосподарських підприємств, установ, організацій, Національної академії наук України, національних галузевих академій наук);

б) оборони;

в) природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення в межах об'єктів і територій природно-заповідного фонду загальнодержавного значення, лісогосподарського призначення;

г) зони відчуження та зони безумовного (обов'язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи;

ґ) під будівлями, спорудами, іншими об'єктами нерухомого майна державної власності;

д) під об'єктами інженерної інфраструктури загальнодержавних та міжгосподарських меліоративних систем державної власності;

е) визначених у наданих до набрання чинності цим пунктом дозволах на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, наданих органами виконавчої влади з метою передачі земельних ділянок у постійне користування державним установам природно-заповідного фонду, державним лісогосподарським та водогосподарським підприємствам, установам та організаціям, якщо рішення зазначених органів не прийняті.

Земельні ділянки, що вважаються комунальною власністю територіальних громад сіл, селищ, міст відповідно до цього пункту і право державної власності на які зареєстроване у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, переходять у комунальну власність з моменту державної реєстрації права комунальної власності на такі земельні ділянки.

Інші земельні ділянки та землі, не сформовані у земельні ділянки, переходять у комунальну власність з дня набрання чинності цим пунктом.

Перехід земельних ділянок із державної власності у комунальну власність згідно з вимогами цього пункту не є підставою для припинення права оренди та інших речових прав, похідних від права власності, на такі земельні ділянки. Внесення змін до договору оренди, суперфіцію, емфітевзису, земельного сервітуту із зазначенням нового органу, що здійснює розпорядження такою земельною ділянкою, не вимагається і здійснюється лише за згодою сторін договору.

З дня набрання чинності цим пунктом до державної реєстрації права комунальної власності на земельні ділянки державної власності, що передаються у комунальну власність територіальних громад, органи виконавчої влади, що здійснювали розпорядження такими земельними ділянками, не мають права здійснювати розпорядження ними.

Беручи до уваги викладене, а також зважаючи на те, що водні об'єкти надаються у користування за договором оренди землі в комплексі з розташованим на ній водним об'єктом, а землі під водними об'єктами державної власності перейшли до комунальної власності територіальних громад, Полтавська ОДА з 27.05.2021 втратила право розпорядження такими об'єктами, в тому числі, внесення змін до таких договорів.

Відповідно до частини 1 статті 770 ЦК України у разі зміни власника речі, переданої у найм, до нового власника переходять права та обов'язки наймодавця.

Отже, незважаючи на те, що перехід земельних ділянок із державної власності у комунальну власність не є підставою для припинення права оренди і внесення змін до договору оренди із зазначенням нового органу, що здійснює розпорядження такою земельною ділянкою, не вимагається, органи виконавчої влади, що здійснювали розпорядження такими земельними ділянками, не мають права здійснювати розпорядження ними, а також не мають прав та обов'язків наймодавця.

Виходячи з викладеного, пункт 1 вимоги в частині зобов'язання Полтавської ОДА забезпечити приведення у відповідність до пункту 6 Методики визначення розміру плати за надані в оренду водні об'єкти, затвердженої наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 28.05.2013 №236, визначення розміру орендної плати за водні об'єкти, сформульовано органом державного фінансового контролю без урахування змін законодавства та є безпідставним.

Отже, суд приходить до висновку, що пункт 1 вимоги Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області про усунення виявлених порушень від 05.08.2021 № 131908-13/2864-2021 в частині зобов'язання забезпечити приведення у відповідність до пункту 6 Методики визначення розміру плати за надані в оренду водні об'єкти, затвердженої наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 28.05.2013 № 236, визначення розміру орендної плати за водні об'єкти, в частині того, що орендодавці повинні щорічно проводити розрахунок орендної плати з урахуванням коефіцієнта індексації, який дорівнює середньозваженій величині орендної плати по Україні та застосовується кумулятивно, починаючи з 01 січня 2014 року, в тому числі шляхом внесення відповідних змін до умов договорів оренди водних об'єктів, а також забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 216-229 Господарського кодексу України, статей 22, 610-625 Цивільного кодексу України до обласного бюджету Полтавської області недоотриманих доходів по договорах оренди водних об'єктів на суму 387731,1 грн ( триста вісімдесят сім тисяч сімсот тридцять одна гривня десять копійок) підлягає визнанню протиправним та скасуванню, а позовні вимоги у цій частині - задоволенню.

Оцінюючи спірний пункт 3 вимоги № 131908-13/2864-2021 від 05.08.2021, яким зобов'язано Полтавську ОДА при складанні бюджетних запитів, розгляді та затвердженні проектів кошторисів розпорядників бюджетних коштів щодо розрахунків фонду оплати праці на додаткові стимулюючі виплати державним службовцям (надбавки за інтенсивність праці та надбавки за виконання особливо важливої роботи), дотримуватись вимог чинного законодавства, зокрема, в частині того, що планування обсягів видатків на оплату праці державних службовців здійснюється виходячи з основних складових заробітної плати, визначених частиною 2 статті 50 Закону України «Про державну службу» від 10.12.2015 №889-VIII (із змінами), та не враховує зазначених додаткових стимулюючих виплат, встановлення яких відповідно до норм абзацу восьмого пункту 14 розділу XI Закону України «Про державну службу» від 10.12.2015 №889-VIII (із змінами), пунктів 2, 3 Положення про застосування стимулюючих виплат державним службовцям, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.01.2017 №15 (із змінами) проводиться у межах економії фонду оплати праці, суд виходить з наступного.

В Акті ревізії зафіксовано, зокрема, що Полтавською обласною державною адміністрацією та Департаментом фінансів Полтавської обласної державної адміністрації, як відповідальними виконавцями при формуванні бюджетного запиту на 2019 рік та 2020 рік по КПКВ 7861010 «Здійснення виконавчої влади у Полтавській області», граничний обсяг видатків загального фонду розподілений на забезпечення додаткових стимулюючих виплат державним службовцям (надбавки за інтенсивність праці та надбавки за виконання особливо важливої роботи), з подальшим затвердженням асигнувань у кошторисах загалом на суму 69 905 340,59 грн (2019 рік - 37 240 197,53 грн, 2020 рік - 32 665 143,06 грн) та як наслідок на нарахування на оплату праці на суму 15 379 174,93 грн (2019 рік - 8 192 843,46 грн, 2020 рік - 7 186 331,47 грн), встановлення яких відповідно до вимог абзацу восьмого пункту 14 розділу XI Закону України «Про державну службу» від 10.12.2015 №889-УІІІ (із змінами), пунктів 2, 3 Положення про застосування стимулюючих виплат державним службовцям, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.01.2017 №15 (із змінами), здійснюється керівниками державної служби лише у межах економії фонду, чим недотримано вимоги частини другої статті 19 Бюджетного кодексу України, якою визначено зобов'язання учасників бюджетного процесу здійснювати контроль за дотриманням бюджетного законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу, пункту 2.3 Інструкції з підготовки бюджетних запитів, затвердженої наказом Міністерства фінансів України від 06.06.2012 № 687 (із змінами) /а.с. 79 - 85, т.8/, а також на порушення частини другої статті 19 Бюджетного кодексу України, пунктів 20 та 29 Порядку №228, розглянуто проекти кошторисів розпорядників коштів (апарату та структурних підрозділів Полтавської обласної державної адміністрації) на 2019 рік та 2020 рік та затверджено їх із видатками на заробітну плату, до розрахунків яких включено видатки на виплату стимулюючих надбавок державним службовцям (надбавки за інтенсивність праці та/або виконання особливо важливої роботи) із нарахуваннями, що призвело до їх завищення коштом загального фонду державного бюджету на суму 45 433 040,99 грн в 2019 році (КЕКВ 2111 «Заробітна плата» на суму 37 240 197,53 грн; КЕКВ 2120 «Нарахування на оплату праці» - 8 192 843,46 грн) та на суму 39 851 474,53 грн у 2020 році (КЕКВ 2111 - 32 665 143,06 грн, КЕКВ 2120 - 7 186 331,47 грн), та, які за нормами, визначеними абзацом восьмим пункту 14 розділу XI Закону України «Про державну службу», пунктів 2, 3 Положення про застосування стимулюючих виплат державним службовцям, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.01.2017 № 15 (із змінами), встановлюються керівниками державної служби в межах економії фонду оплати праці /а.с. 90 - 97, т.8/.

Матеріалами справи підтверджено та не заперечується позивачем, що відповідно до бюджетного запиту Полтавської ОДА на 2019 - 2021 роки /а.с. 226 - 234, т. 6/, а також бюджетного запиту Полтавської ОДА на 2020 - 2022 роки /а.с. 235 - 244, т. 6/, з урахуванням інформації щодо запланованих видатків на оплату праці по КПКВ 7861010 (загальний фонд) за 2019 рік та за 2020 рік /а.с. 247 - 248, т. 6/ Полтавською ОДА включено до запланованих видатків на заробітну плату видатки на виплату стимулюючих надбавок державним службовцям (надбавки за інтенсивність праці та/або виконання особливо важливої роботи) із нарахуваннями, а саме: у 2019 році - на суму 45 433 040,99 грн (КЕКВ 2111 «Заробітна плата» на суму 37 240 197,53 грн; КЕКВ 2120 «Нарахування на оплату праці» - 8 192 843,46 грн) та у 2020 році - на суму 39 851 474,53 грн (КЕКВ 2111 - 32 665 143,06 грн, КЕКВ 2120 - 7 186 331,47 грн).

За наслідками розгляду проектів кошторисів розпорядників коштів (апарату та структурних підрозділів Полтавської обласної державної адміністрації) на 2019 рік та 2020 рік Полтавською ОДА затверджено їх із відповідними видатками на заробітну плату, про що свідчать розподіл показників зведених кошторисів на 2019 рік /а.с. 1 - 11, т. 9/, розподіл показників зведених кошторисів на 2020 рік /а.с. 12 -22, т.9/, інформація щодо запланованих видатків на оплату праці по КПКВ 7861010 (загальний фонд) на 2019 рік /а.с. 23, т. 9/, інформація щодо запланованих видатків на оплату праці по КПКВ 7861010 (загальний фонд) на 2020 рік /а.с. 24, т. 9/, інформація щодо оплати праці апаратів райдержадміністрацій (загальний фонд КПКВ 7861010) 2019 рік та 2020 рік /а.с. 25 - 26, т.9/.

Відповідно до частини 2 статті 19 Бюджетного кодексу України (далі - БК України в редакції, чинній на час спірних правовідносин) на всіх стадіях бюджетного процесу здійснюються контроль за дотриманням бюджетного законодавства, аудит та оцінка ефективності управління бюджетними коштами відповідно до законодавства.

Згідно з частинами 1, 3 статті 35 БК України головні розпорядники бюджетних коштів забезпечують складання бюджетних запитів для подання Міністерству фінансів України відповідно до вимог інструкції з підготовки бюджетних запитів, з урахуванням звітів про виконання паспортів бюджетних програм, а також висновків про результати контрольних заходів, проведених органами, уповноваженими на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства, у терміни та порядку, встановлені Міністерством фінансів України.

Головні розпорядники бюджетних коштів забезпечують своєчасність, достовірність та зміст поданих Міністерству фінансів України бюджетних запитів, які мають містити всю інформацію, необхідну для аналізу показників проекту Державного бюджету України, індикативних прогнозних показників Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди, згідно з вимогами Міністерства фінансів України.

Частиною 3 статті 36 БК України передбачено, що на основі аналізу бюджетних запитів, що подаються відповідно до статті 35 цього Кодексу, Міністерство фінансів України готує проект закону про Державний бюджет України.

Відповідно до пункту 2.3. Інструкції з підготовки бюджетних запитів, затвердженої Наказом Міністерства фінансів України від 06.06.2012 № 687 (втратила чинність 09.03.2023 на підставі Наказу Міністерства фінансів України № 450 від 21.12.2022) розрахунок обсягів видатків та надання кредитів на плановий та наступні за плановим два бюджетні періоди здійснюються з урахуванням, зокрема:

- нормативно-правових актів, що регулюють діяльність головного розпорядника у відповідній галузі (сфері діяльності), у тому числі надання послуг, гарантованих державою, та інших послуг, що надаються фізичним та юридичним особам (державних послуг);

- зобов'язань, передбачених договорами (контрактами);

- норм і нормативів;

- періодичності виконання окремих бюджетних програм, а також окремих заходів, що здійснюються в межах бюджетних програм;

- результатів оцінки ефективності бюджетних програм, проведеної з урахуванням методичних рекомендацій щодо здійснення оцінки ефективності бюджетних програм, встановлених Мінфіном, та висновків за результатами контрольних заходів, проведених органами, уповноваженими на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства;

- необхідності зменшення заборгованості попередніх бюджетних періодів та недопущення утворення заборгованості за зобов'язаннями у плановому та наступних за плановим двох бюджетних періодах;

- цін і тарифів поточного року на відповідні товари (роботи, послуги), закупівлю яких передбачається здійснювати у межах бюджетної програми.

Також згідно з пунктом 4 частини 5 статті 22 БК України головний розпорядник бюджетних коштів: затверджує кошториси розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня (плани використання бюджетних коштів одержувачів бюджетних коштів), якщо інше не передбачено законодавством.

Відповідно до пункту 20 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 р. № 228 (далі - Порядок № 228, в редакції, чинній на час спірних правовідносин) під час визначення обсягів видатків бюджету та/або надання кредитів з бюджету розпорядників нижчого рівня головні розпорядники повинні враховувати об'єктивну потребу в коштах кожної установи, виходячи з її основних виробничих показників і контингентів, які встановлюються для установ (кількість класів, учнів у школах, ліжок у лікарнях, дітей у дошкільних закладах тощо), обсягу виконуваної роботи, штатної чисельності, необхідності погашення дебіторської і кредиторської заборгованості та реалізації окремих програм і намічених заходів щодо скорочення витрат у плановому періоді.

Обов'язковим є виконання вимоги щодо першочергового забезпечення бюджетними коштами видатків на оплату праці з нарахуваннями, виплату стипендії, а також на господарське утримання установ. Під час визначення видатків у проектах кошторисів установи повинен забезпечуватися суворий режим економії коштів і матеріальних цінностей. До кошторисів можуть включатися тільки видатки, передбачені законодавством, необхідність яких обумовлена характером діяльності установи. Видатки на придбання обладнання, капітальний ремонт приміщень тощо, які не є першочерговими, можуть передбачатися лише за умови забезпечення коштами невідкладних витрат та відсутності заборгованості. При цьому видатки на заробітну плату з коштів спеціального фонду обчислюються залежно від обсягу діяльності, що провадиться за рахунок цих коштів, із застосуванням встановлених законодавством норм, які використовуються установами аналогічного профілю.

Пунктом 29 Порядку № 228 визначено, що проекти кошторисів і планів асигнувань установ у разі потреби розглядаються головним розпорядником. Головні розпорядники під час розгляду проектів кошторисів, планів асигнувань загального фонду бюджету, планів надання кредитів із загального фонду бюджету, планів спеціального фонду, зведення показників спеціального фонду кошторису, планів використання бюджетних коштів (крім планів використання бюджетних коштів одержувачів), помісячних планів використання бюджетних коштів зобов'язані:

забезпечити суворе виконання вимог законодавства, а також вказівок щодо складання кошторисів на наступний рік;

додержуватися режиму економії, не допускати включення до кошторисів бюджетних асигнувань, не зумовлених потребою;

забезпечити в проектах кошторисів, планів асигнувань загального фонду бюджету, планів надання кредитів із загального фонду бюджету, планів спеціального фонду, зведення показників спеціального фонду кошторису, планів використання бюджетних коштів (крім планів використання бюджетних коштів одержувачів), помісячних планів використання бюджетних коштів додержання доведених у лімітних довідках річних обсягів бюджетних асигнувань та їх помісячного розподілу з урахуванням термінів проведення окремих заходів і можливості здійснення відповідних видатків бюджету та надання кредитів з бюджету протягом бюджетного періоду;

не допускати прийняття в кошторисах сум, не підтверджених розрахунками та економічними обґрунтуваннями.

Питання оплати праці державних службовців врегульовано в першу чергу Законом України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року № 889-VIII (далі - Закон № 889-VIII, в редакції, чинній на час спірних правовідносин).

Так, в силу приписів частини 2 статті 50 Закону № 889-VIII заробітна плата державного службовця складається з:

1) посадового окладу;

2) надбавки за вислугу років;

3) надбавки за ранг державного службовця;

4) виплати за додаткове навантаження у зв'язку з виконанням обов'язків тимчасово відсутнього державного службовця у розмірі 50 відсотків посадового окладу тимчасово відсутнього державного службовця (пункт 4 частини другої статті 50 виключено на підставі Закону № 117-IX від 19.09.2019);

5) виплати за додаткове навантаження у зв'язку з виконанням обов'язків за вакантною посадою державної служби за рахунок економії фонду посадового окладу за відповідною посадою (пункт 5 частини другої статті 50 виключено на підставі Закону № 117-IX від 19.09.2019);

6) премії (у разі встановлення).

Згідно з абзацом восьмим пункту 14 розділу XI Закону України «Про державну службу» керівники державної служби протягом двох років з дня набрання чинності цим Законом у межах економії фонду оплати праці мають право встановлювати державним службовцям додаткові стимулюючі виплати відповідно до Положення про застосування стимулюючих виплат, що затверджується Кабінетом Міністрів України (установлено, що норми абзацу восьмого пункту 14 розділу XI застосовуються по 31 грудня 2021 року згідно із Законом № 117-IX від 19.09.2019).

Постановою Кабінету Міністрів України від 18 січня 2017 р. № 15 затверджено Положення про застосування стимулюючих виплат державним службовцям, відповідно до пунктів 2, 3 якого керівники державної служби в державному органі мають право встановлювати державним службовцям у межах економії фонду оплати праці додаткові стимулюючі виплати.

До додаткових стимулюючих виплат державним службовцям належать надбавки:

1) за інтенсивність праці;

2) за виконання особливо важливої роботи.

Аналіз викладених норм свідчить про те, що додаткові стимулюючі виплати не належать до основних складових заробітної плати державних службовців та можуть встановлюватися керівниками державної служби лише у межах економії фонду оплати праці. При цьому економія фонду оплати праці - це різниця між затвердженим у кошторисі фондом оплати праці і фактично використаним, та може утворюватися, зокрема, внаслідок звільнення працівників, виплат за листками непрацездатності фондом соціального страхування, перебування працівників у відпустці по догляду за дитиною тощо. У бюджетному законодавстві відсутнє поняття «планова економія», натомість законодавством вимагається від головного розпорядника бюджетних коштів дотримуватися режиму економії, не допускати включення до кошторисів бюджетних асигнувань, не зумовлених потребою, а також прийняття в кошторисах сум, не підтверджених розрахунками та економічними обґрунтуваннями. До кошторисів можуть включатися тільки видатки, передбачені законодавством, необхідність яких обумовлена характером діяльності установи (п.п. 20, 29 Порядку № 228). Під час складання бюджетного запиту головний розпорядник зобов'язаний здійснювати розрахунків обсягів видатків на плановий та наступні за плановим два бюджетні періоди з урахуванням нормативно-правових актів, що регулюють діяльність головного розпорядника у відповідній галузі (сфері діяльності) (п. 2.3. Інструкції з підготовки бюджетних запитів).

Зважаючи на те, що Полтавською ОДА у бюджетних запитах на 2019, 2020 рік граничний обсяг видатків загального фонду розподілений на забезпечення додаткових стимулюючих виплат державним службовцям (надбавки за інтенсивність праці та надбавки за виконання особливо важливої роботи), з подальшим затвердженням асигнувань у кошторисах загалом на суму 69 905 340,59 грн (2019 рік - 37 240 197,53 грн, 2020 рік - 32 665 143,06 грн) та як наслідок на нарахування на оплату праці на суму 15 379 174,93 грн (2019 рік - 8 192 843,46 грн, 2020 рік - 7 186 331,47 грн), водночас встановлення додаткових стимулюючих виплат можливе лише в межах реальної економії фонду оплати праці, висновок органу державного фінансового контролю про недотримання позивачем вимог частини другої статті 19 Бюджетного кодексу України, пункту 2.3 Інструкції з підготовки бюджетних запитів, пунктів 20 та 29 Порядку №228 є обгрунтованим.

Суд критично оцінює доводи позивача про те, що економія фонду оплати праці для виплати стимулюючих надбавок у 2019 році склалася як різниця між доведеним Міністерством фінансів України граничним обсягом видатків на оплату праці на 2019 рік, визначених листом від 27.07.2018 № 04110-09-9/20040 з урахуванням граничної чисельності обласної ланки 702 одиниці відповідно до постанови КМУ від 25.03.2014 № 91 та забезпеченням обов'язкових виплат згідно з чинним законодавством у сумі 22 227,1 тис. грн, а також внаслідок затвердження головою облдержадміністрації штатної чисельності 570 штатних одиниць відповідно до розпорядження від 30.11.2017 № 835, що на 130 одиниць менше від граничної чисельності, визначеної КМУ. Економія фонду оплати праці для виплати стимулюючих надбавок у 2020 році склалася як різниця між доведеним Міністерством фінансів України граничним обсягом видатків на оплату праці на 2020 рік, визначених листом від 03.09.2019 № 04110-0910/22087 з урахуванням граничної чисельності обласної ланки 700 одиниць відповідно до постанови КМУ від 25.03.2014 № 91 та забезпеченням обов'язкових виплат згідно з чинним законодавством у сумі 19067,3 тис. грн, а також внаслідок затвердження головою облдержадміністрації штатної чисельності 570 штатних одиниць відповідно до розпорядження від 30.11.2017 № 835, що на 130 одиниць менше від граничної чисельності, визначеної КМУ. Суд наголошує, що бюджетні запити та проєкти кошторисів мають складатися, виходячи із дійсних потреб на оплату праці фактичної кількості працівників, а різниця між доведеним Міністерством фінансів України граничним обсягом видатків на оплату праці та забезпеченням обов'язкових виплат згідно з чинним законодавством з урахуванням граничної чисельності працівників не свідчить про економію фонду оплати праці у розумінні чинного законодавства.

З огляду на викладене, пункт 3 вимоги № 131908-13/2864-2021 від 05.08.2021, яким зобов'язано Полтавську ОДА при складанні бюджетних запитів, розгляді та затвердженні проектів кошторисів розпорядників бюджетних коштів щодо розрахунків фонду оплати праці на додаткові стимулюючі виплати державним службовцям (надбавки за інтенсивність праці та надбавки за виконання особливо важливої роботи), дотримуватись вимог чинного законодавства, зокрема, в частині того, що планування обсягів видатків на оплату праці державних службовців здійснюється виходячи з основних складових заробітної плати, визначених частиною 2 статті 50 Закону України «Про державну службу» від 10.12.2015 №889-VIII (із змінами), та не враховує зазначених додаткових стимулюючих виплат, встановлення яких відповідно до норм абзацу восьмого пункту 14 розділу XI Закону України «Про державну службу» від 10.12.2015 №889-VIII (із змінами), пунктів 2, 3 Положення про застосування стимулюючих виплат державним службовцям, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.01.2017 №15 (із змінами) проводиться у межах економії фонду оплати праці, є законним та обґрунтованим, тому позовні вимоги про визнання його протиправним та скасування задоволенню не підлягають.

Надаючи правову оцінку пункту 4 вимоги № 131908-13/2864-2021 від 05.08.2021, яким зобов'язано Полтавську ОДА в подальшому дотримуватись норм Закону України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 №922-VIII (із змінами), зокрема щодо проведення у передбачених випадках визначених процедур закупівель, повноти та своєчасності оприлюднення в електронній системі закупівель інформацій про закупівлю, суд виходить з такого.

В ході ревізії встановлено, що на порушення частин 1, 7 статті 2 Закону України «Про публічні закупівлі» № 922-VIII (в редакції до 19.04.2020) Полтавською ОДА без проведення відповідної процедури закупівель укладено договори та послуги зі створення та/або супроводження проведення державної експертизи комплексної системи захисту інформації та в подальшому проведено видатки на загальну суму 1 379 000 грн /а.с. 207 - 212, т.8/. Внаслідок порушень законодавства в частині не застосування визначених процедур закупівель, що унеможливило прозоре їх проведення, створення конкурентного середовища, не здійснення належного контролю щодо своєчасності, повноти та якості виконання суб'єктами господарювання взятих зобов'язань по укладених договорах, поставленої мети щодо створення комплексної системи захисту інформації не досягнуто, що є свідченням неефективного використання бюджетних коштів в сумі 1 379 000,00 грн, отриманих з обласного бюджету Полтавської області /а.с. 137 - 141, т. 8/.

Також на порушення норм абзацу 10 частини 1 статті 10 Закону України «Про публічні закупівлі» звіти про виконання договорів, які укладені за результатами процедур закупівель UA-2019-05-20-001026-b та UA-2019-01-30-000508-b, та які повинні бути оприлюдненими протягом 3 днів з дня закінчення строку дії договору, виконання договору або його розірвання станом на дату початку ревізії (29.03.2021) взагалі не оприлюднені, а на порушення норм пункту частини 1 статті 10 Закону України «Про публічні закупівлі» звіт про виконання договору, який укладений за результатами процедури закупівель UA-2020-01-24-003438-а, та який повинен бути оприлюднений протягом 20 робочих днів з дня закінчення строку дії договору про закупівлю або виконання договору або його розірвання оприлюднений лише 01.04.2021 (строк дії договору 31.12.2020) /а.с. 199 - 202, т.8/.

Матеріалами справи підтверджено, що звіт про виконання договору про закупівлю UA-2019-05-20-001026-b, строком дії 27.06.2019 - 31.12.2019 , оприлюднено 01.06.2021 /а.с. 10, т. 7/, звіт про виконання договору про закупівлю UA-2019-01-30-000508-b, строком дії 01.01.2019 - 31.12.2019, оприлюднено 01.06.2021 /а.с. 11, т.7/, а звіт про виконання договору про закупівлю UA-2020-01-24-003438-а, строком дії 01.01.2020 - 31.12.2020, оприлюднено 01.04.2021 /а.с. 12, т. 7/.

Відповідно до абзацу 10 частини 1 статті 10 Закону України «Про публічні закупівлі» від 25 грудня 2015 року № 922-VIII (в редакції, чинній станом на 31.12.2019) замовник самостійно та безоплатно через авторизовані електронні майданчики оприлюднює на веб-порталі Уповноваженого органу в порядку, встановленому Уповноваженим органом та цим Законом, інформацію про закупівлю, а саме: звіт про виконання договору - протягом трьох днів з дня закінчення строку дії договору, виконання договору або його розірвання.

Пунктом 12 частини 1 статті 10 Закону України «Про публічні закупівлі» (у редакції станом на 31.12.2020) встановлено, що замовник самостійно та безоплатно через авторизовані електронні майданчики оприлюднює в електронній системі закупівель у порядку, встановленому Уповноваженим органом та цим Законом, інформацію про закупівлю, а саме: звіт про виконання договору про закупівлю - протягом 20 робочих днів з дня закінчення строку дії договору про закупівлю або його виконання сторонами, або його розірвання.

Зважаючи на те, що Полтавською ОДА не оприлюднено у строки, встановлені статтею 10 Закону України «Про публічні закупівлі», звіти про виконання договорів про закупівлю UA-2019-05-20-001026-b, UA-2019-01-30-000508-b, UA-2020-01-24-003438-а, орган державного фінансового контролю обґрунтовано встановив відповідне порушення, зафіксувавши його в акті ревізії.

Також в акті ревізії встановлено, що в 2018 році в рамках виконання заходів Програми розвитку місцевого самоврядування у Полтавській області на 2018-2020 роки, Полтавською обласною державною адміністрацією отримано з обласного бюджету кошти як субвенція з місцевого бюджету державному бюджету на виконання програм соціально-економічного розвитку регіону, з яких в подальшому відповідно до розрахунків до кошторису по КПКВ 7861010 (спеціальний фонд) 1 410 000,00 грн передбачено на виконання робіт зі створення комплексної системи захисту інформації (КСЗІ) в автоматизованій системі (АС) класу «З» (локальна мережа біля 80 ПК). Для реалізації зазначеної цілі Полтавською обласною державною адміністрацією укладено 2 договори з ФО-П ОСОБА_1 загалом на суму 398 000,00 грн та 5 договорів з ТОВ «МЕРЕЖЕВІ СИСТЕМИ ОН-ЛАЙН» (керівник - Деменко Олександр Сергійович) загалом на суму 981 000,00 гривень.

В ході розгляду справи підтверджено, що 09.10.2018 Полтавською обласною державною адміністрацією укладено з ТОВ «МЕРЕЖЕВІ СИСТЕМИ ОН-ЛАЙН» (директор Деменко О.С.) договір № 106 про надання послуг зі створення комплексної системи захисту інформації (вартість послуг 199000 грн, в тому числі ПДВ 20 % - 33 166,67 грн ) /а.с. 107 - 112, т. 13/, договір № 107 про надання послуг зі створення та супроводження проведення державної експертизи комплексної системи захисту інформації (вартість послуг - 185 000 грн, в тому числі ПДВ - 20 % - 30833,33 грн) /а.с. 113 - 118, т. 13/, договір № 108 про надання послуг супроводження проведення державної експертизи КСЗІ (вартість послуг 199 000 грн, в тому числі ПДВ 20 % - 33166,67 грн) /а.с. 119 - 123, т.13/, договір № 109 про надання послуг супроводження проведення державної експертизи КСЗІ (вартість послуг 199000 грн, в тому числі ПДВ -20 %, 33166,67 грн) /а.с. 124 - 128, т.13/, договір № 110 про надання послуг супроводження проведення державної експертизи КСЗІ (вартість послуг 199 000 грн, в тому числі ПДВ 20 % - 33166,67 грн) /а.с. 129 - 134, т.13/, а 10.10.2018 укладено з фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 договір № 112 про надання послуг зі створення комплексної системи захисту інформації (вартість послуг 199 000 грн, в тому числі ПДВ 20 % - 33166,67 грн) /а.с. 135 - 140, т. 13/, договір № 113 про надання послуг зі створення комплексної системи захисту інформації (вартість послуг 199 000 грн, в тому числі ПДВ 20 % - 33166,67 грн).

Відповідно до частин 1, 7 Закону України «Про публічні закупівлі» ( у редакції, чинній на час укладання договорів) цей Закон застосовується:

до замовників, за умови, що вартість предмета закупівлі товару (товарів), послуги (послуг) дорівнює або перевищує 200 тисяч гривень, а робіт - 1,5 мільйона гривень;

до замовників, які здійснюють діяльність в окремих сферах господарювання, за умови, що вартість предмета закупівлі товару (товарів), послуги (послуг) дорівнює або перевищує 1 мільйон гривень, а робіт - 5 мільйонів гривень.

Під час здійснення закупівлі товарів, робіт і послуг, вартість яких є меншою за вартість, що встановлена в абзацах другому і третьому цієї частини, замовники повинні дотримуватися принципів здійснення публічних закупівель, установлених цим Законом, та можуть використовувати електронну систему закупівель з метою відбору постачальника товару (товарів), надавача послуги (послуг) та виконавця робіт для укладення договору.

У разі здійснення закупівель товарів, робіт і послуг без використання електронної системи закупівель, за умови, що вартість предмета закупівлі дорівнює або перевищує 50 тисяч гривень та є меншою за вартість, що встановлена в абзацах другому і третьому цієї частини, замовники обов'язково оприлюднюють звіт про укладені договори в системі електронних закупівель відповідно до статті 10 цього Закону.

Забороняється придбання товарів, робіт і послуг до/без проведення процедур, визначених цим Законом, та укладання договорів, які передбачають оплату замовником товарів, робіт і послуг до/без проведення процедур, визначених цим Законом. Замовник не має права ділити предмет закупівлі на частини з метою уникнення проведення процедури відкритих торгів або застосування цього Закону.

Зважаючи на те, що із змісту договорів Полтавської ОДА з ФОП ОСОБА_1 та ТОВ «МЕРЕЖЕВІ СИСТЕМИ ОН-ЛАЙН» (керівник - Деменко Олександр Сергійович) слідує, що усі вони стосувалися надання послуг зі створення комплексної системи захисту інформації, натомість предмет закупівлі було поділено на частини з метою уникнення проведення процедури відкритих торгів або застосування Закону України «Про публічні закупівлі», орган державного фінансового контролю обґрунтовано виснував про порушення частин 1, 7 Закону України «Про публічні закупівлі».

Суд відхиляє доводи позивача про те, що аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель здійснюється під час проведення моніторингу закупівель, проте Управлінням моніторинг закупівлі не проводився, а отже вказані у вимозі порушення закупівельного законодавства встановлено всупереч процедурі, затвердженої законодавством про публічні закупівлі та всупереч статті 19 Конституції України.

Суд наголошує, що відповідно до частини 1 статті 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України "Про публічні закупівлі", проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування. Отже, під час інспектування у формі ревізії орган державного фінансового контролю наділений повноваженнями здійснювати контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель.

Беручи до уваги викладене, а також те, що встановлені ревізією порушення знайшли підтвердження в ході розгляду справи, суд констатує, що пункт 4 вимоги № 131908-13/2864-2021 від 05.08.2021, яким зобов'язано Полтавську ОДА в подальшому дотримуватись норм Закону України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 №922-VIII (із змінами), зокрема щодо проведення у передбачених випадках визначених процедур закупівель, повноти та своєчасності оприлюднення в електронній системі закупівель інформацій про закупівлю ґрунтується на вимогах законодавства та прийнято з урахуванням усіх обставин, які мали значення для його висунення, тому позовні вимоги про визнання його протиправним та скасування задоволенню не підлягають.

Надаючи правову оцінку пункту 5 вимоги № 131908-13/2864-2021 від 05.08.2021, яким зобов'язано Полтавську ОДА як місцевий орган виконавчої влади, що здійснює свої повноваження на території Полтавської області, як розпорядник бюджетних коштів нижчого рівня щодо розподілених у 2018 році коштів, передбачених у державному бюджеті для будівництва футбольних полів із штучним покриттям у регіонах України (КПКВ 2751320 «Будівництво футбольних полів зі штучним покриттям в регіонах України»), а по відношенню до включених до мережі установ, яким делеговано функції з виконання бюджетної програми - як розпорядник бюджетних коштів вищого рівня, вжити вичерпних заходів реагування щодо досягнення мети та завдань бюджетної програми - завершення будівництва та введення в експлуатацію п'яти спортивних майданчиків, а відповідно до пункту 11 Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для будівництва футбольних полів із штучним покриттям у регіонах України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06.09.2017 №714 (із змінами), забезпечити подання Мінрегіону достовірного звіту про використання бюджетних коштів, суд виходить з такого.

В ході ревізії встановлено та зафіксовано в акті ревізії /а.с. 120 - 132, т. 8/, що відповідно до Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для будівництва футбольних полів із штучним покриттям у регіонах України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06.09.2017 №714 (із змінами), обласні державні адміністрації, в тому числі і Полтавська обласна державна адміністрація, визначені розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня (головний розпорядник - Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України) щодо розподілених у 2018 році коштів, передбачених у державному бюджеті для будівництва футбольних полів із штучним покриттям у регіонах України - КПКВ 2751320 «Будівництво футбольних полів зі штучним покриттям в регіонах України».

Сформований Полтавською обласною державною адміністрацією за пропозиціями районних держадміністрацій та виконавчих органів місцевих рад Перелік об'єктів, що фінансуються за рахунок бюджетних коштів, затверджений наказами Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 25.10.2018 №280, від №351 та від 22.12.2018 №365.

Зазначеними наказами затверджено обсяг фінансування на 15 об'єктів загалом на суму 10 657 394,00 гривень.

Розпорядженням голови Полтавської обласної державної адміністрації від 26.12.2018 №1105 затверджено розподіл бюджетних коштів за КПКВ 2751320 «Будівництво футбольних полів зі штучним покриттям в регіонах України» в сумі 10 657 394,00 грн в розрізі визначених об'єктів та обсягу фінансування між 14 розпорядниками бюджетних коштів 3 рівня.

Тим же розпорядженням передбачено Управлінню у справах сім'ї, молоді та спорту облдержадміністрації (в подальшому реорганізованого та приєднаного до Департаменту освіти і науки) до 05 числа щомісячно надавати інформацію Міністерству регіонального розвитку, будівництва та житлово- комунального» господарства України та облдержадміністрації про використання бюджетних коштів у розрізі проектів.

Відповідно до лімітної довідки про бюджетні асигнування та кредитування на 2018 рік за КПКВ 2751320 «Будівництво футбольних полів зі штучним покриттям в регіонах України» заступником голови Полтавської обласної державної адміністрації затверджено кошториси 14 розпорядникам бюджетних коштів 3 рівня загалом на суму 10 657 394,00 грн (розподіл відкритих асигнувань від 27.12.2018 №13).

Пунктом 5 Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для будівництва футбольних полів із штучним покриттям у регіонах України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06.09.2017 №714 (із змінами), передбачено, що строк виконання будівельних робіт не повинен перевищувати двох років.

При цьому, за інформацією Департаменту освіти і науки Полтавської обласної державної адміністрації, станом на 01.05.2021 сім об'єктів не введено в експлуатацію (сертифікати або декларації про готовність об'єктів до експлуатації відсутні).

В ході ревізії керівником апарату облдержадміністрації представлено декларації про готовність до експлуатації ще двох об'єктів (спортивний майданчик зі штучним покриттям у Веприцькій ЗОШ І-ІІІ ступенів по вул. Васюти, 57 в с. Веприк - 1 471 780,00 грн (кошти державного бюджету - 749 898,00 гри, кошти місцевого бюджету - 721 882,00 грн); футбольний майданчик зі штучним покриттям по вул. Небесної Сотні, 38/1 в м. Хорол 1 499 390,00 грн (кошти державного бюджету - 639 573,00 грн, кошти місцевого бюджету - 859 817,00 грн)).

При цьому загальна суму витрат на об'єкти, які не введено в експлуатацію (п'ять об'єктів) склала 6 360 148,00 грн (з державного бюджету - 3 431 401,00 грн, з місцевих бюджетів - 2 928 747,00 грн), в тому числі:

- спортивний майданчик зі штучним покриттям по вул. Ювілейній, 6-А в с. Малий Кобелячок Новосанжарського району - 1 461 980,00 грн (кошти державного бюджету - 730 980,00 грн, кошти місцевого бюджету - 731 000,00 грн);

- спортивний майданчик зі штучним покриттям за адресою: вул. Центральна, 5, в с. Сухорабівка Решетилівського району - 1 182 500,00 грн (кошти державного бюджету - 749 500,00 грн, кошти місцевого бюджету - 433 000,00 грн);

- спортивний майданчик зі штучним покриттям на території Опорного навчального закладу Трудолюбівської ЗОШ І-ІІІ ступенів по вул. Першотравнева, 9 в с. Трудолюб Миргородського району -

1 534 673,00 грн (кошти державного бюджету - 801 113,00 грн, кошти місцевого бюджету - 733 560,00 грн);

- спортивний майданчик зі штучним покриттям «Петрівська арена» за адресою: 15Б, с. Петрівка Чутівського району - 1 328385,00 грн (кошти державного бюджету - 749808,00 грн, кошти місцевого бюджету - 578 577,00 грн);

- реконструкція штучного покриття футбольного поля спортивного комплексу за адресою вул. Шкільна, 18 в с. Розсошенці Полтавського району - 852 610,00 грн (кошти державного бюджету - 400 000,00 грн, кошти місцевого бюджету-452 610,00 грн).

Таким чином, за висновком органу державного фінансового контролю, через незабезпечення належної організації та координації будівництва як зі сторони Полтавської обласної державної адміністрації, так і зі сторони органів місцевого самоврядування (бюджетних установ), які виступали замовниками об'єктів будівництва, мета та завдання бюджетної програми, які є актуальними та соціально значущими, оскільки спрямовані на створення сучасної спортивної інфраструктури для популяризації здорового способу життя населення, залучення дітей до спорту, досягнуті лише частково, що є свідченням неефективного використання бюджетних коштів загалом на суму 6 360 148 грн, враховуючим передбачений термін реалізації проєктів не більше двох років.

Суд бере до уваги те, що згідно з частиною 7 статті 20 БК України за бюджетними програмами, здійснення заходів за якими потребує нормативно-правового визначення механізму використання бюджетних коштів, головні розпорядники коштів державного бюджету розробляють проекти порядків використання коштів державного бюджету та забезпечують їх затвердження у терміни, визначені Кабінетом Міністрів України. За рішенням Кабінету Міністрів України порядки використання коштів державного бюджету затверджуються Кабінетом Міністрів України або головним розпорядником коштів державного бюджету за погодженням з Міністерством фінансів України. Про затвердження таких порядків інформується Комітет Верховної Ради України з питань бюджету.

Постановою Кабінету Міністрів України від 6 вересня 2017 р. № 714 затверджено Порядок використання коштів, передбачених у державному бюджеті для будівництва футбольних полів із штучним покриттям у регіонах України (далі - Порядок № 714).

Відповідно до пункту 2 Порядку № 714 головним розпорядником бюджетних коштів та відповідальним виконавцем бюджетної програми є Мінрегіон.

Розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня є обласні, Київська міська держадміністрації. До мережі розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня можуть бути включені структурні підрозділи місцевих держадміністрацій, виконавчі органи місцевих рад, бюджетні установи органів державної влади, державні та комунальні підприємства (організації), яким делеговані функції з виконання бюджетної програми.

Отже, Полтавська ОДА визначена розпорядником бюджетних коштів нижчого рівня щодо розподілених у 2018 році коштів, передбачених у державному бюджеті для будівництва футбольних полів із штучним покриттям у регіонах України - КПКВ 2751320 «Будівництво футбольних полів зі штучним покриттям в регіонах України».

За приписами пунктів 3, 4 Порядку № 714 бюджетні кошти спрямовуються на реалізацію проектів будівництва (нове будівництво, реконструкція, капітальний ремонт), у тому числі виготовлення проектної документації футбольних полів (майданчиків, стадіонів) із штучним покриттям у регіонах України, насамперед проектів, розміщених на території, що належить до опорних закладів освіти чи дитячо-юнацьких спортивних шкіл, та які передбачають співфінансування з місцевих бюджетів та/або інших джерел, не заборонених законодавством, на рівні не менше ніж 50 відсотків загального обсягу фінансування проекту.

Перелік об'єктів, що фінансуються за рахунок бюджетних коштів (далі - перелік об'єктів), формується обласними, Київською міською держадміністраціями за пропозиціями районних держадміністрацій та виконавчих органів місцевих рад, а також інших органів державної влади або державних підприємств (організацій, установ) та подається за підписом голови обласної, Київської міської держадміністрації на затвердження Мінрегіону.

Матеріалами справи підтверджено, що розпорядженням голови Полтавської обласної державної адміністрації від 26.12.2018 №1105 затверджено розподіл бюджетних коштів за КПКВ 2751320 «Будівництво футбольних полів зі штучним покриттям в регіонах України» в сумі 10 657 394,00 грн в розрізі визначених об'єктів та обсягу фінансування між 14 розпорядниками бюджетних коштів 3 рівня /а.с. 30 - 36, т.7/.

Пунктом 5 Порядку № 714 встановлено, що до переліку об'єктів включаються об'єкти державної та комунальної власності, строк завершення будівельних робіт на яких не перевищує двох років.

Вказане положення свідчить, що досягнення мети програми будівництва футбольних полів із штучним покриттям у регіонах України пов'язувалось із завершенням будівельних робіт на відповідних об'єктах у строк не більше двох років.

У свою чергу завершення будівельних робіт оформлюється у відповідності до вимог законодавства.

Відповідно до пункту 3 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 р. № 461 (далі - Порядок № 461), прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з незначними наслідками (СС1), та об'єктів, будівництво яких здійснювалося на підставі будівельного паспорта, здійснюється шляхом реєстрації відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі поданої замовником декларації про готовність об'єкта до експлуатації (далі - декларація).

Прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів із середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками, а також комплексів (будов), до складу яких входять об'єкти з різними класами наслідків (відповідальності), здійснюється на підставі акта готовності об'єкта до експлуатації шляхом видачі відповідними органами державного архітектурно-будівельного контролю сертифіката.

Згідно з пунктами 11 - 13 Порядку № 468 датою прийняття в експлуатацію об'єкта є дата реєстрації декларації або видачі сертифіката.

Експлуатація об'єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачене законодавством) в експлуатацію, забороняється.

Зареєстрована декларація або сертифікат є підставою для укладення договорів про постачання на прийнятий в експлуатацію об'єкт необхідних для його функціонування ресурсів - води, газу, тепла, електроенергії, включення даних про такий об'єкт до державної статистичної звітності та оформлення права власності на нього.

Водночас по завершенню дворічного терміну п'ять об'єктів (будівництво футбольних полів зі штучним покриттям) на загальну суму витрат 6 360 148,00 грн не введено в експлуатацію.

Суд відхиляє доводи позивача про те, що у законодавстві відсутня вимога про те, що відповідні об'єкти будівництва мають бути обов'язково введені в експлуатацію у дворічний строк, натомість у постанові КМУ № 714 йде мова виключно про завершення будівельних робіт. Суд зазначає, що будь-який зведений об'єкт будівництва повинен мати документи, що підтверджують введення в експлуатацію та відповідність будівельним нормам і правилам. Введення в експлуатацію - це завершальний етап зведення об'єкта, що дозволяє отримати право власності і надає можливість підключення до інженерних мереж, обов'язкових для його повноцінного функціонування.

Суд також критично оцінює доводи позивача про те, що законодавством не передбачено здійснення організації та координації будівництва облдержадміністрацією об'єктів комунальної власності, при цьому облдержадміністрація не є замовником об'єктів будівництва, натомість Полтавська ОДА здійснила виключно розподіл одержаних коштів між розпорядниками бюджетних коштів 3 рівня, вживши усіх необхідних дій на виконання Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для будівництва футбольних полів із штучним покриттям.

Суд наголошує, що згідно з пунктом 11 Порядку № 714 розпорядники бюджетних коштів нижчого рівня подають щомісяця до 5 числа Мінрегіону звіт про використання бюджетних коштів.

Форма інформації про використання коштів, передбачених у 2018 році на реалізацію бюджетної програми КПКВК 2751320 «Будівництво футбольних полів зі штучним покриттям в регіонах України» по Полтавській області /а.с. 39 - 42, т. 9/, подання якої відповідно до розпорядження голови Полтавської обласної державної адміністрації від 26.12.2018 №1105 покладено на Управління у справах сім'ї, молоді та спорту Полтавської ОДА, вимагала внесення відомостей про прийняття в експлуатацію об'єктів із зазначенням по об'єктах, роботи на яких повністю завершені, дати та номеру Акта приймання виконаних будівельних робіт та дати і номеру Сертифіката або Декларації про готовність об'єкта до експлуатації.

Відтак з метою подання достовірних відомостей до Мінрегіонбуду Полтавська ОДА мала координувати розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня.

Внаслідок незабезпечення такої координації Полтавською ОДА подано звітність про використання бюджетних коштів (зокрема, станом на 01.05.2021) /а.с. 39 - 42, т.9/, а також на 01.06.2021 /а.с. 86 - 89, т.7/ із недостовірними відомостями в частині двох об'єктів, які були введені в експлуатацію ще у 2019 році (спортивний майданчик зі штучним покриттям у Веприцькій ЗОШ І-ІІІ ступенів по вул. Васюти, 57 в с. Веприк; футбольний майданчик зі штучним покриттям по вул. Небесної Сотні, 38/1 в м. Хорол /а.с. 49 - 60, т. 9/, натомість у звітності не зазначено по цим об'єктам дату та номер сертифіката або Декларації про готовність до експлуатації.

Крім того, суд враховує, що згідно з пунктом 7 частини 5 статті 22 БК України головний розпорядник бюджетних коштів: здійснює управління бюджетними коштами у межах встановлених йому бюджетних повноважень та оцінку ефективності бюджетних програм, забезпечуючи ефективне, результативне і цільове використання бюджетних коштів, організацію та координацію роботи розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачів бюджетних коштів у бюджетному процесі.

За приписами пункту 7 Порядку № 228 розпорядник бюджетних коштів нижчого рівня (далі - розпорядник нижчого рівня) - розпорядник, який у своїй діяльності підпорядкований відповідному головному розпоряднику та (або) діяльність якого координується через нього.

Розпорядники нижчого рівня, до сфери управління яких належать інші розпорядники нижчого рівня (одержувачі бюджетних коштів), а також відокремлені структурні підрозділи розпорядників бюджетних коштів (одержувачів бюджетних коштів), що не мають статусу юридичної особи, в процесі складання, розгляду, затвердження та виконання кошторисів застосовують положення цього Порядку, визначені для головних розпорядників.

Підсумовуючи викладене, суд констатує, що пункт 5 вимоги № 131908-13/2864-2021 від 05.08.2021, яким зобов'язано Полтавську ОДА як місцевий орган виконавчої влади, що здійснює свої повноваження на території Полтавської області, як розпорядник бюджетних коштів нижчого рівня щодо розподілених у 2018 році коштів, передбачених у державному бюджеті для будівництва футбольних полів із штучним покриттям у регіонах України (КПКВ 2751320 «Будівництво футбольних полів зі штучним покриттям в регіонах України»), а по відношенню до включених до мережі установ, яким делеговано функції з виконання бюджетної програми - як розпорядник бюджетних коштів вищого рівня, вжити вичерпних заходів реагування щодо досягнення мети та завдань бюджетної програми - завершення будівництва та введення в експлуатацію п'яти спортивних майданчиків, а відповідно до пункту 11 Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для будівництва футбольних полів із штучним покриттям у регіонах України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06.09.2017 №714 (із змінами), забезпечити подання Мінрегіону достовірного звіту про використання бюджетних коштів, є законним та обґрунтованим, відтак позовні вимоги про визнання його протиправним та скасування задоволенню не підлягають.

Оцінюючи пункт 6 вимоги від 05.08.2021 № 131908-13/2864-2021, яким зобов'язано Полтавську обласну державну адміністрацію: з метою підвищення ефективності використання бюджетних коштів, державного майна та дотримання критеріїв для одержувачів бюджетних коштів, які спрямовуються на будівництво, ремонт та поточне утримання місцевих доріг, розглянути питання щодо можливості внесення змін до Статуту ДП «Агентство місцевих доріг Полтавської області» в частині надання йому статусу державного комерційного підприємства; при визначенні одержувачів бюджетних коштів, які спрямовуються на будівництво, ремонт та поточне утримання місцевих доріг забезпечити дотримання головними розпорядниками вимог щодо відповідності одержувачів критеріям, передбаченим пунктом 9 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228 (із змінами), суд виходить з такого.

У вимозі формулювання наведеного пункту обгрунтовано тим, що надання створеному у 2018 році ДП «Агентство місцевих доріг Полтавської області» функцій замовника та технічного нагляду (при потребі з економічним супроводом) з будівництва, реконструкції, ремонту доріг на безконкурсній основі з врахуванням відкритого ринку таких послуг; визначення його одержувачем бюджетних коштів, що спрямовуються на розвиток та утримання мережі автомобільних доріг загального користування місцевого значення Полтавської області, при недотриманні критеріїв для одержувача бюджетних коштів, передбачених пунктом 9 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 №228 (із змінами), свідчить про неефективне використання бюджетних коштів в сумі 69 496,65 тис. грн, які спрямовані підприємству на виконання функцій замовника та технічного нагляду.

В Акті ревізії зафіксовано, що в ході ревізії обласного бюджету Полтавської області проведено зустрічну звірку в Державному підприємстві «Агентство місцевих доріг Полтавської області» та ревізію фінансово-господарської діяльності Державного підприємства «Агентство місцевих доріг Полтавської області» (акт ревізії від 17.06.2021 № 17-22/14), за результатами яких встановлено порушень та недоліків на загальну суму 1 109 591,19 тис. грн, у тому числі, затвердження асигнувань Державному підприємству «Агентство місцевих доріг Полтавської області», які включали витрати на утримання служби Замовника в сумі 69 496 650,43 грн на безконкурсній основі, що з врахуванням ринку таких послуг спотворює або загрожує спотворенням економічної конкуренції, створюючи переваги для виробництва окремих видів товарів чи провадження окремих видів господарської діяльності, може свідчити про неефективне використання бюджетних коштів на вказану суму /а.с. 244 - 245, т.8/.

Також в Акті ревізії зазначено /а.с. 222 - 223, т.8/, що зустрічною звіркою та ревізією в Агентстві встановлено, що Агентством протягом досліджуваного періоду здійснювались витрати на загальну суму 764 462,5 тис. грн на капітальні інвестиції (755 862,7 тис. грн) та придбання автомобілів (8 599,8 тис. грн), чим порушено вимоги пп. 1 п. 1 постанови Кабінету Міністрів України від 03.10.2021 № 899 «Про порядок здійснення витрат суб'єктами господарювання державного сектору економіки у разі незатвердження (непогодження) річних фінансових планів у встановленому порядку». До зустрічної звірки (ревізії) надано лист ДП «Агентство місцевих доріг Полтавської області» № 563/01-16 від 17.03.2021 року, в якому зазначено наступне: «Згідно пункту І Порядку складання, затвердження та контролю виконання фінансового плану суб'єкта господарювання державного сектору економіки, затвердженого наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 02.03.2015 року №205, цей Порядок визначає процедуру складання, затвердження (погодження) та контролю виконання фінансового плану державного комерційного та казенного підприємства, господарського товариства, у статутному капіталі якого більше 50 відсотків акцій (часток) прямо чи опосередковано належить державі. Враховуючи те, що Агентство не є комерційним, казенним підприємством, господарським товариством, у статутному капіталі якого більше 50 відсотків акцій (часток) прямо чи опосередковано належить державі, правові підстави складання фінансового плану відсутні. Фінансовий план, визначений в попередніх редакціях статуту Агентства, за своєю правовою та економічною природою є кошторисом видатків, та відрізняється від поняття «фінансовий план», передбачений Порядком складання, затвердження та контролю виконання фінансового плану суб'єкта господарювання державного сектору економіки та р.2 ст. 75 Господарського кодексу України».

Крім того , в Акті ревізії зафіксовано, що Агентство є одержувачем бюджетних коштів, яке включено до мережі Департаменту будівництва, містобудування і архітектури та житлово-комунального господарства Полтавської ОДА, та якому затверджуються видатки, що спрямовуються на розвиток та утримання мережі автомобільних доріг. При цьому Агентство не відповідало статусу Одержувача за критеріями, визначеними пунктом 9 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою КМУ від 28.02.2002 № 228, зокрема, враховуючи, що Агентство, утворене у 2018 році, не має досвіду роботи за відповідним профілем не менше двох років.

Ревізією фінансово-господарської діяльності Державного підприємства «Агентство місцевих доріг Полтавської області» за період з 01.01.2018 по 31.12.2020 встановлено, що Агентство протягом досліджуваного періоду було одержувачем коштів місцевого бюджету.

Відповідно до бюджетних звітностей за 2018-2020 роки Агентству затверджено видатки по місцевому бюджету в загальній сумі 3 507 945 410,18 грн (по спеціальному фонду - 3 317 379 211,46 грн, по загальному фонду - 190 566 198,72 грн), з них надійшло коштів та касові видатки становили 2 969 754 393,68 грн (по спеціальному фонду 2 810 871 796,72 грн, по загальному фонду - 158 882 596,96 грн).

Головним розпорядником формування обсягів бюджетних асигнувань визначалося виходячи із вартості робіт з будівництва, капітального ремонту та реконструкції доріг, а також послуг з експлуатаційного утримання автомобільних доріг.

Відповідно до п.5.8.13 ДСТУ Б.Д. 1.1-1:2013 «Правила визначення вартості будівництва», глава 10 «Утримання служби замовника», до зведеного кошторису вартості об'єкта будівництва включаються кошти на утримання служби замовника в розмірі 2,5% від підсумку глав 1-9, графа 7.

Відсотковий показник розміру коштів на утримання служби замовника Агентства за рахунок коштів з експлуатаційного утримання на 2020 рік розраховувався відповідно до Методичних вказівок зі складання кошторису видатків на утримання служби замовника та визначення розміру коштів на її утримання при виконанні робіт з експлуатаційного утримання автомобільних доріг загального користування МВ 42.1-37641918-774:2019 від 28.01.2019 затверджених в.о. Голови Державного агентства автомобільних доріг України (надалі - Методичні вказівки МВ 42.1-37641918-774:2019). Зокрема, у 2020 році, відповідно до розрахунку від 03.03.2020, затвердженого головою Полтавської обласної державної адміністрації, відсотковий показник розміру коштів на утримання служби замовника Агентства за рахунок коштів з експлуатаційного утримання визначено на рівні 5,13%.

Посилаючись на пункт 1 частини 1 статті 1 Закону України «Про державну допомогу суб'єктам господарювання» від 01.07.2014 № 1555-VII, яким визначено, що державна допомога суб'єктам господарювання (далі - державна допомога) - підтримка у будь-якій формі суб'єктів господарювання за рахунок ресурсів держави чи місцевих ресурсів, що спотворює або загрожує спотворенням економічної конкуренції, створюючи переваги для виробництва окремих видів товарів чи провадження окремих видів господарської діяльності, пункт 6 частини 1 статті 1 цього Закону, відповідно до якого надавачі державної допомоги - органи влади, органи місцевого самоврядування, органи адміністративно-господарського управління та контролю, а також юридичні особи, що діють від їх імені, уповноважені розпоряджатися ресурсами держави чи місцевими ресурсами і ініціюють та/або надають державну допомогу, а також частину 1 статті 2 Закону, згідно з якою державна допомога є недопустимою для конкуренції, якщо інше, не встановлено цим Законом, пункти 3, 7 частини 5 статті 22 БК України, пункт 9 Порядку № 228 Управління Держаудитслужби виснувало, що визначення одержувача здійснюється шляхом делегування йому відповідних функцій за умови відповідності такого одержувача визначеним критеріям. Делегування функцій замовника суб'єкту господарювання може бути здійснено на конкурсній основі, оскільки за виконання таких функцій отримується плата (утримання служби замовника), розмір якої не є фіксований, та може бути зменшений. Отже, затвердження асигнувань Агентству, які включали витрати на утримання служби Замовника в сумі 69 496,65 тис. грн на безконкурсній основі, що з врахуванням відкритого ринку таких послуг спотворює або загрожує спотворенням економічної конкуренції, створюючи переваги для виробництва окремих видів товарів чи провадження окремих видів діяльності, може свідчити про неефективне використання коштів на вказану суму (довідка зустрічної звірки /а.с. 96 - 230, т. 9/.

Суд бере до уваги, що Державне підприємство «Агентство місцевих доріг Полтавської області» (далі - Підприємство) відповідно до Статуту /а.с. 41 - 50, т. 7/ є юридичною особою публічного права, засноване на державній власності і передане у функціональне управління Департаменту будівництва, містобудування і архітектури та житлово-комунального господарства Полтавської ОДА. Засновник Підприємства - Полтавська обласна державна адміністрація.

Підприємство є неприбутковою організацією. Фінансування діяльності Підприємства здійснюється у порядку та межах, визначених Законом України «Про джерела фінансування дорожнього господарства» (п. 1.7. Статуту). Основною метою діяльності Підприємства є утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення, здійснення функцій замовника та технічного нагляду (при потребі з економічним супроводом) з будівництва, реконструкції, ремонтів доріг (п. 2.1. Статуту).

Розпорядженням голови Полтавської ОДА від 02.05.2018 № 386 визначено Державне підприємство «Агентство місцевих доріг Полтавської області» балансоутримувачем автомобільних доріг загального користування місцевого значення з моменту підписання акту приймання-передачі автомобільних доріг загального користування місцевого значення /а.с. 37-38, т.7/.

Законом України «Про державну допомогу суб'єктам господарювання» від 01.07.2014 № 1555-VII (далі - Закон № 1555-VII, в редакції, чинній на час спірних правовідносин) встановлені правові засади проведення моніторингу державної допомоги суб'єктам господарювання, здійснення контролю за допустимістю такої допомоги для конкуренції, спрямований на забезпечення захисту та розвитку конкуренції, підвищення прозорості функціонування системи державної допомоги та дотримання міжнародних зобов'язань України у сфері державної допомоги.

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 1 Закону № 1555-VII державна допомога суб'єктам господарювання (далі - державна допомога) - підтримка у будь-якій формі суб'єктів господарювання за рахунок ресурсів держави чи місцевих ресурсів, що спотворює або загрожує спотворенням економічної конкуренції, створюючи переваги для виробництва окремих видів товарів чи провадження окремих видів господарської діяльності;

Частиною 1 статті 2 Закону № 1555-VII визначено, що державна допомога є недопустимою для конкуренції, якщо інше не встановлено цим Законом.

Разом з тим згідно з частиною 1 статті 3 Закону № 1555-VII дія цього Закону поширюється на будь-яку підтримку суб'єктів господарювання надавачами державної допомоги за рахунок ресурсів держави чи місцевих ресурсів для виробництва товарів або провадження окремих видів господарської діяльності, крім випадків, передбачених частиною другою цієї статті.

Так, в силу пункту 2 частини 2 статті 3 Закону № 1555-VII дія цього Закону не поширюється на підтримку: господарської діяльності, пов'язаної з: інвестуванням в об'єкти інфраструктури із застосуванням процедур державних закупівель; наданням послуг, що становлять загальний економічний інтерес, у частині компенсації обґрунтованих витрат на надання таких послуг. Перелік послуг, що становлять загальний економічний інтерес, встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Беручи до уваги те, що Агентство основною діяльністю задовольняє потреби територіальних громад Полтавської області в об'єктах інфраструктури та виконує завдання щодо утримання автомобільних доріг, а отже надає послуги, що становлять загальний економічний інтерес, тому дія Закону України "Про державну допомогу суб'єктам господарювання" не поширюється на його діяльність, у тому числі, з виконання функцій замовника.

Подібна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 31.03.2021 у справі № 640/21523/19.

Крім того, Полтавська ОДА є повноважним органом, до компетенції якого належить управління автомобільними дорогами загального користування місцевого значення (п. 8 ст. 20 Закону України «Про місцеві державні адміністрації»), і ця компетенція реалізується через профільні підприємства, до яких належить Агентство, яке виступає замовником робіт і послуг в розумінні Закону України «Про публічні закупівлі» (п. 3 ч. 1 ст. 2).

За наведених обставин, твердження органу державного фінансового контролю про те, що затвердження асигнувань Агентству, які включали витрати на утримання служби Замовника в сумі 69 496,65 тис. грн на безконкурсній основі, що з врахуванням відкритого ринку таких послуг спотворює або загрожує спотворенням економічної конкуренції, створюючи переваги для виробництва окремих видів товарів чи провадження окремих видів діяльності, і може свідчити про неефективне використання коштів на вказану суму, не ґрунтується на вимогах законодавства та є безпідставним.

Також суд враховує, що відповідно до частини 1 статті 74 Господарського кодексу України державне комерційне підприємство є суб'єктом підприємницької діяльності, діє на основі статуту або модельного статуту і несе відповідальність за наслідки своєї діяльності усім належним йому на праві господарського відання майном згідно з цим Кодексом та іншими законами, прийнятими відповідно до цього Кодексу.

ДП «Агентство місцевих доріг Полтавської області» згідно із Статутом є неприбутковою організацією, вимоги в частині розгляду питання щодо можливості внесення змін до Статуту ДП «Агентство місцевих доріг Полтавської області» в частині надання йому статусу державного комерційного підприємства, не обґрунтоване відповідачем-1 нормами діючого законодавства.

Стосовно посилання Управління Держаудитслужби на те, що Агентство не відповідало статусу Одержувача за критеріями, визначеними пунктом 9 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою КМУ від 28.02.2002 № 228, зокрема, враховуючи, що Агентство утворене у 2018 році не має досвіду роботи за відповідним профілем не менше двох років, суд зауважує, що пунктом 9 Порядку № 228 передбачений перелік критеріїв визначення одержувача для здійснення заходів бюджетної програми, які підлягають оцінці розпорядником бюджетних коштів, водночас встановлено умови, за яких суб'єкт не може бути одержувачем бюджетних коштів, а саме: одержувачем не може бути суб'єкт господарювання, громадська чи інша організація, яку визнано в установленому порядку банкрутом, стосовно якої порушено справу про банкрутство чи яка перебуває в стадії ліквідації, крім вугледобувних підприємств, щодо яких введено процедуру розпорядження майном. Обставин, за яких Агентство не могло бути одержувачем бюджетних коштів відповідачем-1 не встановлено. При цьому суд зауважує, що ДП «Агентство місцевих доріг Полтавської області» створювалося з метою утримання доріг загального користування місцевого значення, тому очікування отримання досвіду роботи у цій сфері не узгоджувалося б із виконанням покладених на Полтавську ОДА завдань.

Виходячи з викладеного, суд приходить до висновку, що пункт 6 вимоги від 05.08.2021 № 131908-13/2864-2021, яким зобов'язано Полтавську обласну державну адміністрацію: з метою підвищення ефективності використання бюджетних коштів, державного майна та дотримання критеріїв для одержувачів бюджетних коштів, які спрямовуються на будівництво, ремонт та поточне утримання місцевих доріг, розглянути питання щодо можливості внесення змін до Статуту ДП «Агентство місцевих доріг Полтавської області» в частині надання йому статусу державного комерційного підприємства; при визначенні одержувачів бюджетних коштів, які спрямовуються на будівництво, ремонт та поточне утримання місцевих доріг забезпечити дотримання головними розпорядниками вимог щодо відповідності одержувачів критеріям, передбаченим пунктом 9 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228 (із змінами), не грунтується на вимогах законодавства, прийнятий без урахування обставин, що мали значення для його формулювання, а тому підлягає визнанню протиправним і скасуванню, а позовні вимоги у цій частині - задоволенню.

Отже, позов Полтавської ОДА підлягає частковому задоволенню.

V. РОЗПОДІЛ СУДОВИХ ВИТРАТ

Відповідно до частини 1 статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Згідно з частиною 3 статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог.

При зверненні до суду позивачем сплачено судовий збір у розмірі 2270,00 грн, що підтверджується платіжним дорученням № 15 від 26.08.2021 /а.с. 109, т. 7/.

Зважаючи на те, що суд дійшов висновку про часткове задоволення позовних вимог, суд вважає за необхідне відповідно до частини 3 статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України стягнути за рахунок бюджетних асигнувань відповідача-2, який є юридичною особою, а саме, Західного офісу Держаудитслужби, судові витрати пропорційно до розміру задоволених позовних вимог у сумі 908,00 грн.

Керуючись статтями 241-245 Кодексу адміністративного судочинства України,

ВИРІШИВ:

Адміністративний позов Полтавської обласної державної адміністрації (вулиця Соборності, будинок 45, м. Полтава, 36014, код ЄДРПОУ 00022591) до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області (вул. Грушевського, 8, м. Тернопіль, 46021, код ЄДРПОУ ВП 40913637), Західного офісу Держаудитслужби (вул. Костюшка, 8, м. Львів, 79000, код ЄДРПОУ 40479801) про визнання протиправною та скасування вимоги задовольнити частково.

Визнати протиправним та скасувати пункт 1 вимоги Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області про усунення виявлених порушень від 05.08.2021 № 131908-13/2864-2021 в частині зобов'язання забезпечити приведення у відповідність до пункту 6 Методики визначення розміру плати за надані в оренду водні об'єкти, затвердженої наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 28.05.2013 № 236, визначення розміру орендної плати за водні об'єкти, в частині того, що орендодавці повинні щорічно проводити розрахунок орендної плати з урахуванням коефіцієнта індексації, який дорівнює середньозваженій величині орендної плати по Україні та застосовується кумулятивно, починаючи з 01 січня 2014 року, в тому числі шляхом внесення відповідних змін до умов договорів оренди водних об'єктів, а також забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 216-229 Господарського кодексу України, статей 22, 610-625 Цивільного кодексу України до обласного бюджету Полтавської області недоотриманих доходів по договорах оренди водних об'єктів на суму 387731,1 грн ( триста вісімдесят сім тисяч сімсот тридцять одна гривня десять копійок).

Визнати протиправним та скасувати пункт 6 вимоги Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області про усунення виявлених порушень від 05.08.2021 № 131908-13/2864-2021.

У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовити.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Західного офісу Держаудитслужби на користь Полтавської обласної державної адміністрації витрати зі сплати судового збору у розмірі 908,00 грн (дев'ятсот вісім гривень нуль копійок).

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржене до Другого апеляційного адміністративного суду шляхом подання апеляційної скарги протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повне рішення складено 08 травня 2023 року.

Головуючий суддя М.В. Довгопол