09 грудня 2022 року справа № 580/4692/22
м. Черкаси
Черкаський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Гаврилюка В.О.,
розглянувши за правилами загального позовного провадження у письмовому провадженні адміністративну справу за позовом заступника керівника Черкаської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Центрального округу до Будищенської сільської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії,
встановив:
Заступник керівника Черкаської окружної прокуратури (далі - прокурор) подав позов в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Центрального округу (далі - ДЕІ, позивач) до Будищенської сільської ради (далі - сільська рада, відповідач), в якому просить:
- визнати протиправною бездіяльність Будищенської сільської ради щодо незабезпечення проведення робіт з винесення меж території ландшафтного заказника місцевого значення “Рогозинські острови”, площею 660 га, закріплення їх в натурі (на місцевості) та встановлення інформаційно-охоронних знаків встановленого зразка;
- зобов'язати Будищенську сільську раду відповідно до вимог чинного законодавства України забезпечити проведення робіт з винесення меж території ландшафтного заказника місцевого значення “Рогозинські острови”, площею 660 га, закріплення їх в натурі (на місцевості) та встановлення інформаційно-охоронних знаків встановленого зразка.
В обґрунтування позовних вимог зазначено те, що в порушення норм чинного законодавства відповідачем не вчинено дій з винесення меж території ландшафтного заказника місцевого значення “Рогозинські острови”, закріплення їх в натурі (на місцевості) та встановлення інформаційно-охоронних знаків встановленого зразка, що несе небезпеку використання земель не за цільовим призначенням.
Ухвалою судді Черкаського окружного адміністративного суду від 11.11.2022 відкрито провадження у справі, вирішено розгляд справи здійснювати за правилами спрощеного позовного провадження.
21.10.2022 відповідач подав суду відзив на позовну заяву, в якому просить відмовити у її задоволенні, зазначивши при цьому, що рішенням Черкаської обласної ради від 23.01.2009 № 25-3/V “Про території та об'єкти природного-заповідного фонду області” лише запропоновано розробити технічну документацію саме землекористувачам та землевласникам, у віданні яких знаходяться території та об'єкти природно-заповідного фонду, до яких Будищенська сільська рада не відноситься.
Крім того, 15 червня 2010 року між Будищенською сільською радою та Державним управлінням охорони навколишнього природного середовища в Черкаській області для забезпечення режиму охорони та збереження ландшафтного заказника “Рогозинські острови” в адміністративних межах с. Будище Черкаського району загальною площею 660 га, складено охоронне зобов'язання № 37.
Однак, на момент підписання такого охоронного зобов'язання діяла лише Примірна інструкція з діловодства у міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади, затверджена Постановою Кабінету Міністрів України №1153 від 17.10.1997 (втратила чинність 12.12.2011), яка визначала лише вичерпний перелік заборон та режим заказника.
У подальшому, перелік зобов'язань, які випливають з охоронного зобов'язання було визначено Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 25.02.2013 №65 “Про затвердження Інструкції щодо оформлення охоронних зобов'язань на території та об'єкти природно-заповідного фонду”.
Разом з тим, з 2013 року охоронне зобов'язання, в якому чітко зазначався перелік обов'язків Будищанської сільської ради стосовно заказника не було підписано з новими умовами.
Крім того, прокурор звертався в суд з аналогічним позовом і постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 21.09.2017 у справі № 823/768/17 відмовлено у його задоволенні.
14.11.2022 прокурор подав суду письмові пояснення щодо відзиву, в яких спростовує твердження про розгляд судом аналогійного спору у справі № 823/768/17, оскільки на даний час відбулась зміна правового регулювання та Законом України від 28 квітня 2021 року № 1423-IX “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин” доповнено розділ X “Перехідні положення” Земельного кодексу України пунктом 24, який передбачає, що з дня набрання чинності цим пунктом землями комунальної власності територіальних громад вважаються всі землі державної власності, розташовані за межами населених пунктів у межах таких територіальних громад.
При цьому, земельні ділянки та землі, не сформовані у земельні ділянки, переходять у комунальну власність з дня набрання чинності цим пунктом.
Отже, на підставі вказаної норми ландшафтний заказник місцевого значення “Рогозинські острови” перебуває у комунальній власності відповідача, що свідчить про його обов'язок забезпечити проведення робіт з винесення меж території, закріплення їх в натурі (на місцевості) та встановлення інформаційно-охоронних знаків встановленого зразка.
Розгляд справи по суті відповідно до частини 3 статті 262 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) розпочато через тридцять днів з дня відкриття провадження у справі.
Розглянувши матеріали адміністративної справи, повно, всебічно, об'єктивно дослідивши надані у справі докази, надавши їм юридичну оцінку, суд встановив таке.
Рішенням Черкаської обласної ради від 23.01.2009 № 25-3/V “Про території та об'єкти природного-заповідного фонду області” з метою збереження та відтворення цінних природних комплексів, генофонду рослинного і тваринного світу на території області, за поданням державного управління охорони навколишнього природного середовища в області, в адміністративних межах Будищенської сільської ради Черкаського району створено ландшафтний заказник “Рогозинські острови”, об'єкт природно-заповідного фонду області, що має особливе природоохоронне та естетичне значення площею 660 га.
Вказаним рішенням Черкаської обласної ради запропоновано землекористувачам та землевласникам, у віданні яких знаходяться території та об'єкти природно-заповідного фонду (згідно з додатком), протягом року розробити документацію по встановленню меж відповідних територій в натурі.
Також, 15.06.2010 на підставі вказаного рішення Черкаської обласної ради, між землекористувачем - Будищенською сільською радою та Державним управлінням охорони навколишнього природного середовища в Черкаській області для забезпечення режиму охорони та збереження ландшафтного заказника “Рогозинські острови” в адміністративних межах с. Будище Черкаського району загальною площею 660 га, складено охоронне зобов'язання № 37. Проте, землевпорядна документація на вказаний об'єкт природно-заповідного фонду не розроблялась та не затверджувалась.
На звернення Черкаської окружної прокуратури від 26.08.2022 № 54-159-2719вих-22 щодо надання інформації про виготовлення землевпорядної документації на вказаний об'єкт природно-заповідного фонду, ГУ Держгеокадастру у Черкаській області листом від 08.09.2022 № 10-23-0.21-2864/2-22 повідомило, що в ДЗК відомості про зазначений вище об'єкти природно-заповідного фонду не вносились.
Виявлені порушення зумовили звернення до суду з даним позовом.
Під час вирішення спору по суті суд зазначає таке.
Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Спірні питання регулюються Земельним кодексом України від 25.10.2001 № 2768-III (далі - ЗК України), Законом України “Про природно-заповідний фонд України” від 16.06.1992 № 2456-XII (далі - Закон № 2456), Законом України “Про землеустрій” від 22.05.2003 № 858-IV (далі - Закон № 858).
Надаючи правову оцінку відносинам, що виникли між сторонами, суд враховує, що відповідно до ст. 1 ЗК України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.
Відповідно до ст. 43 ЗК України землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об'єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об'єктів природно-заповідного фонду.
Згідно зі ст. 45 ЗК України землі природно-заповідного фонду можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. Порядок використання земель природно-заповідного фонду визначається законом.
Зокрема, приписами статті 7 Закону № 2456 визначено, що землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об'єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об'єктів природно-заповідного фонду. Межі територій та об'єктів природно-заповідного фонду встановлюються в натурі відповідно до законодавства. До встановлення меж територій та об'єктів природно-заповідного фонду в натурі їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об'єктів природно-заповідного фонду.
Статтею 53 Закону № 2456 встановлено, що рішення про організацію чи оголошення територій та об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та встановлення охоронних зон територій та об'єктів природно-заповідного фонду приймається Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами.
Території та об'єкти природно-заповідного фонду або їх частини, що створюються чи оголошуються без вилучення земельних ділянок, що вони займають, передаються під охорону підприємствам, установам, організаціям і громадянам органами центрального органу виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища з оформленням охоронного зобов'язання.
Статтею 60 Закону № 2456 визначено, що охорона природних заповідників, біосферних заповідників, національних природних парків, а також ботанічних садів, дендрологічних парків, зоологічних парків, парків-пам'яток садово-паркового мистецтва загальнодержавного значення, а також регіональних ландшафтних парків, управління якими здійснюється спеціальними адміністраціями, покладається на служби їх охорони, які входять до складу служби державної охорони природно-заповідного фонду України. Положення про службу державної охорони природно-заповідного фонду України затверджується Кабінетом Міністрів України.
Органи місцевого самоврядування, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи місцевого самоврядування сприяють охороні й збереженню територій та об'єктів природо-заповідного фонду, виконанню покладених на них завдань.
Законом, що визначає правові та організаційні основи діяльності у сфері землеустрою і спрямований на регулювання відносин, які виникають між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами із забезпечення сталого розвитку землекористування є Закон України “Про землеустрій”.
Відповідно до ст. 1 вказаного Закону № 858 проект землеустрою сукупність економічних, проектних і технічних документів щодо обґрунтування заходів з використання та охорони земель, які передбачається здійснити за таким проектом.
Приписами частини 2 статті 25 Закону № 858 визначено види документації із землеустрою, зокрема і проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів.
Відповідно до ст. 47 Закону № 858 проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів розробляються з метою: а) збереження природного різноманіття ландшафтів, охорони довкілля, підтримання екологічного балансу; б) створення місць для організованого лікування та оздоровлення людей, масового відпочинку і туризму; в) створення приміських зелених зон, збереження і використання об'єктів культурної спадщини; г) проведення науково-дослідних робіт; ґ) встановлення меж водоохоронних зон та прибережних захисних смуг; д) визначення в натурі (на місцевості) меж охоронних зон та інших обмежень у використанні земель, встановлених законами та прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами, а також інформування про такі обмеження землевласників, землекористувачів, інших фізичних та юридичних осіб.
Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів визначають місце розташування і розміри земельних ділянок, власників земельних ділянок, землекористувачів, у тому числі орендарів, межі територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого (округи і зони санітарної (гірничо-санітарної) охорони), рекреаційного та історико-культурного (охоронні зони) призначення, водоохоронних зон та прибережних захисних смуг, смуг відведення та берегових смуг водних шляхів, а також встановлюють режим використання та охорони їх територій.
Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів розробляються на підставі укладених договорів між замовниками документації із землеустрою та її розробниками.
Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду розробляються для біосферних заповідників, природних заповідників, національних природних парків, регіональних ландшафтних парків, ботанічних садів, дендрологічних парків, парків - пам'яток садово-паркового мистецтва та зоологічних парків на землях та земельних ділянках, що включаються до складу цих територій без вилучення у землевласників та землекористувачів.
Рішення про затвердження проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон одночасно є рішенням про встановлення меж таких територій.
Статтею 19 Закону № 858 визначено, що до повноважень сільських, селищних, міських рад у сфері землеустрою на території сіл, селищ, міст належать: а) організація і здійснення землеустрою; б) здійснення контролю за впровадженням заходів, передбачених документацією із землеустрою; в) координація здійснення землеустрою та контролю за використанням і охороною земель комунальної власності; г) інформування населення про заходи, передбачені землеустроєм; ґ) вирішення інших питань у сфері землеустрою відповідно до закону.
Згідно зі ст. 26 Закону № 858, замовниками документації із землеустрою можуть бути органи державної влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, землевласники і землекористувачі.
Статтею 12 ЗК України визначено повноваження сільських, селищних, міських рад, до яких належить розпоряджання землями територіальних громад.
Відповідно до п. 34 та п. 37 ч. 1 ст. 26 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21.05.1997 № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин; прийняття рішень про організацію територій і об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні.
Правовий аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що у даному спорі саме на відповідача покладається обов'язок забезпечення та організації проведення робіт з винесення меж ландшафтного заказника місцевого значення “Рогозинські острови”, закріплення їх внатурі (на місцевості).
Як установив суд, відповідачем межі земель ландшафтного заказника місцевого значення “Рогозинські острови” не встановлено і не закріплено на місцевості, як і не прийнято відповідних рішень з даного приводу.
Суд врахував, що охоронним зобов'язанням від 15.06.2010 № 37 покладено на відповідача обов'язок забезпечення режиму охорони та збереження ландшафтного заказника місцевого значення “Рогозинські острови”.
При цьому, доводи відповідача, що на момент підписання вказаного охоронного зобов'язання діяла Примірна інструкція з діловодства у міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади, затверджена Постановою Кабінету Міністрів України № 1153 від 17.10.1997, яка втратила чинність 12.12.2011, і нового охоронного зобов'язання відповідно до вимог Наказу Міністерства екології та природних ресурсів України від 25.02.2013 № 65 “Про затвердження Інструкції щодо оформлення охоронних зобов'язань на території та об'єкти природно-заповідного фонду” підписано не було, суд вважає необґрунтованими, оскільки прийняття нового нормативно правового акту, що регулює питання оформлення охоронних зобов'язань не позбавляє відповідача обов'язку дотримуватись забезпечення режиму охорони та збереження вищевказаного ландшафтного заказника.
Відсутність вчинення заходів із проведення робіт з винесення меж території ландшафтного заказника місцевого значення “Рогозинські острови” площею 660 га, закріплення їх в натурі (на місцевості) та встановлення інформаційно-охоронних знаків встановленого зразка свідчить про протиправну бездіяльність відповідача, що, зважаючи на правовий статус території природно-заповідного фонду, порушує встановлений порядок його охорони та використання.
Стосовно доводів відповідача, що прокурор повторно звертається до суду з даним позовом, оскільки постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 21.09.2017 у справі № 823/768/17 відмовлено у задоволенні позовних вимог з тих самих підстав, суд зазначає, що однією із підстав відмови у задоволенні позову буле те, що землі, на яких розташований ландшафтний заказник місцевого значення “Рогозинські острови”, на час розгляду справи № 823/768/17 перебували у державній власності, а тому Будищенська сільська рада не має повноважень у сфері землеустрою щодо здійснення землеустрою та контролю за використанням і охороною земель вказаного ландшафтного заказника.
Разом з тим, станом на час подання цього позову відбулась зміна правового регулювання права власності на землі, розташовані на території територіальних громад.
Так, Законом України від 28 квітня 2021 року № 1423-IX “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин” доповнено розділ X “Перехідні положення” Земельного кодексу України пунктом 24, який передбачає, що з дня набрання чинності цим пунктом землями комунальної власності територіальних громад вважаються всі землі державної власності, розташовані за межами населених пунктів у межах таких територіальних громад.
Земельні ділянки, що вважаються комунальною власністю територіальних громад сіл, селищ, міст відповідно до цього пункту і право державної власності на які зареєстроване у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, переходять у комунальну власність з моменту державної реєстрації права комунальної власності на такі земельні ділянки.
Інші земельні ділянки та землі, не сформовані у земельні ділянки, переходять у комунальну власність з дня набрання чинності цим пунктом.
З дня набрання чинності цим пунктом до державної реєстрації права комунальної власності на земельні ділянки державної власності, що передаються у комунальну власність територіальних громад, органи виконавчої влади, що здійснювали розпорядження такими земельними ділянками, не мають права здійснювати розпорядження ними.
Отже, на підставі вказаної норми ландшафтний заказник місцевого значення “Рогозинські острови” перебуває у комунальній власності відповідача, що свідчить про його обов'язок забезпечити проведення робіт з винесення меж території, закріплення їх в натурі (на місцевості) та встановлення інформаційно-охоронних знаків встановленого зразка.
Тому доводи відповідача про наявність рішення суду з тих самих підстав є необґрунтованими.
Захист прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави згідно зі ст.1 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII “Про прокуратуру” відносяться до мети здійснення функцій прокуратури України.
Під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом та законом, що регулює виконавче провадження, звертатися до суду з позовом (п. 1 ч. 6 ст. 23 вказаного Закону).
Зважаючи, що саме відповідач допустив спірну бездіяльність, суд дійшов висновку, що у цьому випадку порушені саме державні інтереси, і прокурор на підставі наведеної норми звернувся в суд обґрунтовано.
За вказаних обставин, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України та матеріалів справи, суд дійшов висновку, що викладені в позовній заяві доводи є обґрунтованими, а вимоги такими, що належить задовольнити.
Під час вирішення питання про розподіл судових витрат, суд враховує таке.
Згідно статті 132 Кодексу адміністративного судочинства України судові витрати складаються із судового збору та витрат, пов'язаних з розглядом справи. Розмір судового збору, порядок його сплати, повернення і звільнення від сплати встановлюються законом. До витрат, пов'язаних з розглядом справи, належать витрати: на професійну правничу допомогу; сторін та їхніх представників, що пов'язані із прибуттям до суду; пов'язані із залученням свідків, спеціалістів, перекладачів, експертів та проведенням експертиз; пов'язані з витребуванням доказів, проведенням огляду доказів за їх місцезнаходженням, забезпеченням доказів; пов'язані із вчиненням інших процесуальних дій або підготовкою до розгляду справи.
Відповідно до частини 2 статті 139 вказаного Кодексу при задоволенні позову суб'єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб'єкта владних повноважень, пов'язані із залученням свідків та проведенням експертиз.
Зважаючи на вказане підстави для розподілу судових витрат відсутні.
Враховуючи викладене, керуючись статтями 9, 14, 73-77, 139, 242 - 246, 255, 295, 297 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
вирішив:
Адміністративний позов задовольнити повністю.
Визнати протиправною бездіяльність Будищенської сільської ради щодо незабезпечення проведення робіт з винесення меж території ландшафтного заказника місцевого значення “Рогозинські острови”, площею 660 га, закріплення їх в натурі (на місцевості) та встановлення інформаційно-охоронних знаків встановленого зразка.
Зобов'язати Будищенську сільську раду відповідно до вимог чинного законодавства України забезпечити проведення робіт з винесення меж території ландшафтного заказника місцевого значення “Рогозинські острови”, площею 660 га, закріплення їх в натурі (на місцевості) та встановлення інформаційно-охоронних знаків встановленого зразка.
Розподіл судових витрат не здійснювати.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду. Апеляційна скарга може бути подана до Шостого апеляційного адміністративного суду у строк, встановлений статтею 295 Кодексу адміністративного судочинства України з урахуванням вимог пункту 3 розділу VI Прикінцеві положення цього Кодексу.
Учасники справи:
1) прокурор - заступник керівника Черкаської окружної прокуратури (18000, м. Черкаси, вул. Б. Хмельницького, 60);
2) позивач - Державна екологічна інспекція Центрального округу (36039, м. Полтава, вул. Коцюбинського, 6, код ЄДРПОУ 42149108);
3) відповідач - Будищенська сільська рада (19620, Черкаська обл., Черкаський р-н, с. Будище, вул. 30-річчя Перемоги, 42, код ЄДРПОУ 26323723).
Рішення складене у повному обсязі та підписане 09.12.2022.
Суддя Василь ГАВРИЛЮК