19 вересня 2022 року м. Дніпросправа № 160/25073/21
Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого - судді Юрко І.В., суддів: Чабаненко С.В., Чумака С.Ю.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Державної податкової служби України на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 14 березня 2022 року в адміністративній справі № 160/25073/21 (головуючий суддя першої інстанції Сліпець Н.Є.) за позовом ОСОБА_1 до Державної податкової служби України про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку, -
Позивач 09.12.2021 року звернулася до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Державної податкової служби України, в якому просила:
- визнати незаконним та скасувати наказ ДПС від 10.11.2021 року № 2214-0;
- поновити на роботі на посаді головного державного інспектора відділу внутрішнього аудиту функцій ресурсного забезпечення управління внутрішнього аудиту функцій забезпечення діяльності Служби Департаменту внутрішнього аудиту;
- стягнути середній заробіток за час вимушеного прогулу з 11.11.2021 року до дня поновлення на роботі.
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що протиправність наказу про відсторонення від роботи у зв'язку з непроведенням профілактичних щеплень проти COVID-19, оскільки Законом України "Про державну службу", який щодо спірних відносин є спеціальним, не передбачено у вичерпному переліку умов та підстав для відсторонення державного службовця такої підстави для відсторонення як відмова чи ухилення від здійснення обов'язкового щеплення. Також наголошено на відсутності у спірному наказі належних законодавчо визначених підстав для відсторонення від роботи. Позивачем зазначено про протиправність втручання відповідача в право на працю через примушування до щеплення, позбавлення можливості заробляти собі на життя власною працею.
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 14 березня 2022 року адміністративний позов задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано наказ Державної податкової служби України від 10.11.2021 року № 2214-0 про відсторонення від роботи ОСОБА_1 .
Зобов'язано Державну податкову службу України допустити ОСОБА_1 до роботи на посаді головного державного інспектора відділу внутрішнього аудиту функцій ресурсного забезпечення управління внутрішнього аудиту функцій забезпечення діяльності Служби Департаменту внутрішнього аудиту.
Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Державної податкової служби України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з моменту відсторонення з 11.11.2021 року по 14.03.2022 року у розмірі 110444,04 грн., без утримання податків та інших обов'язкових платежів.
У задоволенні іншої частини позову відмовлено.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просив рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог в повному обсязі.
В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що рішення суду першої інстанції неправомірне, прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права. Скаржник вважає, що пандемія це саме той випадок, коли щеплення та відсторонення від роботи нещеплених осіб допомагає стримувати поширення вірусу COVID-19. Запровадження обов'язкової вакцинації не може вважати непропорційним заходом, як і відсторонення від роботи деяких нещеплених працівників (державних службовців). Тимчасове увільнення працівника від виконання його трудових обов'язків в порядку відсторонення від роботи на умовах та з підстав, встановлених законодавством, по суті не є дисциплінарним стягненням, а є особливим запобіжним заходом, який застосовується у виняткових випадках і має на меті запобігання негативним наслідкам. Таким чином, висновки суду першої інстанції про те, що відсторонення від роботи є втручанням у право людини на працю і право заробляти працею на життя шляхом його обмеження є хибними. Зауважує, що у даному випадку застосовуються підстави для обов'язкового профілактичного щеплення, визначені абзацом 2 статті 12 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб» (для працівників окремих професій, виробництв та організацій), які не вимагають відповідного рішення санітарного лікаря. Та зазначає, що судом першої інстанції скасовано Наказ ДПС від 10.11.2021 № 2214-о не в частині, що стосується позивача, а в цілому.
Позивач відзив на апеляційну скаргу не подав, що не перешкоджає розгляду справу.
Суд апеляційної інстанції розглянув справу відповідно до приписів статті 311 КАС України в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Відповідно до частин першої та другої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
Колегія суддів, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, встановила таке.
Позивач - ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , призначена 23.08.2019 року в порядку переведення на посаду головного державного ревізора інспектора відділу аудиту функцій ресурсного забезпечення управління внутрішнього аудиту функцій Департаменту внутрішнього аудиту. 21.01.2021 року посада «головний державний ревізор-інспектор» перейменована на посаду «головний державний інспектор» (а.с. 45-46).
Згідно з витягом з наказу Державної податкової служби України від 10 листопада 2021 року №2214-0 «Про відсторонення від роботи працівників апарату ДПС» головного державного інспектора відділу внутрішнього аудиту функцій ресурсного забезпечення управління внутрішнього аудиту функцій забезпечення діяльності Служби Департаменту внутрішнього аудиту ОСОБА_1 відсторонено від роботи з 11 листопада 2021 року як таку, що відмовилась/ухилилась від проведення обов'язкових профілактичних щеплень проти COVID-19 (не надали підтвердження проведення обов'язкових профілактичних щеплень проти COVID-19 або медичний висновок про наявність протипоказань до вакцинації проти COVID-19, виданий закладом охорони здоров'я). Підстава: акт щодо ухилення або відмови працівника від проходження обов'язкового профілактичного щеплення проти COVID-19 позивача від 08.11.2021 року (а.с.6).
Не погодившись з наказом про відсторонення від роботи, позивач оскаржила такий наказ до суду.
Задовольняючи частково адміністративний позов, суд першої інстанції виходив із того, що статтею 12 Закону до обов'язкових віднесено щеплення лише проти дифтерії, кашлюка, кору, поліомієліту, правця та туберкульозу; щеплення від респіраторної хвороби COVID-19 за статтею 12 Закону не є обов'язковим. Нормами цієї статті також передбачено запровадження інших обов'язкових щеплень, проте виключно в порядку, встановленому законом, вакцинація від COVID-19 не включена до календаря щеплень ні як обов'язкова, ні як обов'язкове профілактичне щеплення проти цієї інфекційної хвороби за епідемічними показаннями. Суду не надано доказів, зокрема рішення Головного державного санітарного лікаря України, головних державних санітарних лікарів регіонів про проведення обов'язкових профілактичних щеплень за епідемічними показаннями. Наказом відповідача про відсторонення позивача від роботи без збереження заробітної плати на час відсутності щеплення від COVID-19 порушено його право на працю. Запобігання зараженню вірусом, може розглядатись як легітимна мета, проте не може розглядатись як легітимна мета для обмеження позивача в праві на працю та на повагу до його приватного життя, яке полягає у праві вчиняти або не вчиняти дії які не є обов'язковим для нього. Відповідач не зміг довести суду, що обмежувальний захід, у виді відсторонення позивача від роботи сприяв запобіганню зараженню вірусом інших працівників. Доказів, що відповідачем застосовувалися інші альтернативні заходи обмеження контакту з працівниками, які б враховували, що позивач не була хворою, а також щодо неефективності інших протиепідемічних заходів, зокрема дотримання правил респіраторної гігієни, дотримання соціальної дистанції, дезінфекція, тощо. У випадку незаконного відсторонення роботодавцем із власної ініціативи без законних підстав працівника від роботи із зупиненням виплати заробітної плати, на користь такого працівника стягується з роботодавця середній заробіток за час вимушеного прогулу.
Апеляційний суд, переглядаючи рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом норм матеріального та процесуального права, зазначає про таке.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 14 березня 2022 року в частині відмовлених позовних вимог сторонами не оскаржується, а тому судом апеляційної інстанції в цій частині рішення суду першої інстанції не переглядається.
Згідно статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. При цьому держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю.
В оскаржуваному наказі відповідач послався, зокрема, на частину 3 статті 5 Закону України «Про Державну службу» та на статтю 46 КЗпП України.
Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях, врегульовано Законом України «Про Державну службу» (далі по тексту - Закон №889), який набрав чинності 31 грудня 2015 року.
Колегія суддів звертає увагу, що Закон України «Про Державну службу» є спеціальним законом та застосуванню у даних правовідносинах належать саме норми цього закону.
Вказана правова позиція викладена Верховним Судом України в постанові від 17.02.2015 року у справі №21-8а15, згідно якої за загальним правилом пріоритетними є норми спеціальних законів, а норми трудового законодавства підлягають застосуванню лише у випадках, якщо нормами спеціального законодавства не врегульовано спірних відносин та коли про можливість такого застосування прямо зазначено у спеціальному законі.
Відповідно до частини 2 та частини 3 статті 5 Закону України «Про Державну службу» встановлено, що відносини, що виникають у зв'язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
З наведеного вбачається, що норми законодавства про працю в питаннях щодо вступу, проходження та припинення державної служби можуть застосовуватись лише у відносинах, що не врегульовані Законом №889.
Проте, статтею 72 Закону №899 врегульовано питання щодо відсторонення державного службовця від виконання посадових обов'язків та вказана норма не передбачає можливість застосування норм трудового законодавства.
Так, відповідно до статті 72 Закону №889 передбачено відсторонення лише державного службовця, у разі виявлення порушень, встановлених пунктами 1, 7-10 та 14 частини другої статті 65 цього Закону, за які до нього може бути застосовано дисциплінарне стягнення; відносно якого вже порушено дисциплінарне провадження або під час його здійснення у випадках, передбачених частиною 2 статті 72 цього Закону;
у разі вчинення корупційного правопорушення здійснюється відповідно до Закону України «Про запобігання корупції».
Інших підстав відсторонення державного службовця від виконання службових обов'язків Законом України «Про Державну службу» не передбачено.
Вказана норма статті 72 Закону №889 є вичерпною, розширеному тлумаченню не підлягає.
На час правовідносин будь-яких змін до ст.72 Закону №889 не вносилось.
Як вбачається з оскаржуваного наказу та матеріалів справи, стосовно позивача не було порушено та проводилось дисциплінарне провадження.
Таким чином, апеляційний суд дійшов висновку, що оскільки Законом України «Про Державну службу» питання відсторонення державного службовця чітко врегульовано статтею 72, в цій нормі прямо не зазначено про можливість застосування норм трудового законодавства, тому саме в даному випадку пріоритетними є норми Закону України «Про Державну службу» як спеціального закону.
Посилання відповідача в апеляційній скарзі на лист Касаційного цивільного суду Верховного Суду від 24.12.2021 року №3223/0/208-21 щодо передбачених законодавством випадків відсторонення працівників від роботи, апеляційний суд до уваги не приймає, оскільки: по-перше, посилання на листи, навіть і Верховного Суду, не передбачено вимогами КАС України; по-друге, такий лист стосується справ, щодо осіб, трудові відносини яких з власником або уповноваженим ним органом оформлені саме за нормами КЗпП України, а не за нормами спеціальних законів.
Крім того, дослідивши спірний наказ, колегія суддів дійшла висновку, що він суперечить приписам частини 2 статті 2 КАС України, оскільки не містить причини, що зумовили таке відсторонення (чи відмова, чи ухилення особи від щеплення).
Зазначене не є формальними і незначними недоліками, оскільки особа, відносно якої приймається рішення про відсторонення від виконання службових обов'язків, повинна знати і розуміти, які причини такого відсторонення, які дії необхідно виконати для усунення причин, що зумовили таке відсторонення. Відсутність у наказі цих складових порушує право особи бути обізнаною, чому вона відсторонена саме з вказаної в наказі дати, і не дає суду можливості об'єктивно визначити наявність чи відсутність причин відсторонення.
Апеляційний суд зазначає, що за відсутності в наказі викладу причин відсторонення позивача від виконання службових обов'язків з 11.11.2021 року (тобто з дати попередження), суд не вправі самостійно встановлювати такі причини, визначати чи був у позивача строк з дня попередження для його виконання.
Відтак, застосування відповідачем в даних правовідносинах норм трудового законодавства, як підставу для прийняття спірного наказу №2214-о від 10.11.2021 року щодо відсторонення від виконання службових обов'язків головного державного інспектора відділу внутрішнього аудиту функцій ресурсного забезпечення управління внутрішнього аудиту функцій забезпечення діяльності Служби Департаменту внутрішнього аудиту ОСОБА_1 є неправомірним, суперечить приписам частини 2 статті 2 КАС України, а тому є протиправним та підлягає скасуванню.
Стосовно тверджень скаржника про скасування спірного наказу не в частині, що стосується позивача а в цілому, колегія суддів зазначає, що судом першої інстанції як в мотивувальній частині так і в резолютивній частині рішення заначено про скасування наказу саме відносно позивача, про відсторонення ОСОБА_1 від роботи.
Оскільки, позивача незаконно відсторонено від роботи, то відповідно наявні підстави для стягнення з відповідача невиплаченої заробітної плати за час вимушеного прогулу з 11.11.2021 року по 14.03.2022 року (дата винесення рішення судом першої інстанції), як вірно зазначив суд першої інстанції.
Порядок нарахування судом першої інстанції середнього заробітку за час вимушеного прогулу за період з 11.11.2021 року по 14.03.2022 року та його розмір сторонами не оскаржується.
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Згідно частини другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. Суб'єкт владних повноважень повинен подати суду всі наявні у нього документи та матеріали, які можуть бути використані як докази у справі.
Відповідачем, як суб'єктом владних повноважень, не доведено правомірність прийняття наказу від 10.11.2021 року №2214-о в частині щодо відсторонення позивача від роботи.
За таких обставин суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про часткове задоволення адміністративного позову.
У пункті 58 Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Серявін та інші проти України» від 10.02.2010 року Суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення. Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов'язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування рішень.
Наведене дає підстави для висновку, що доводи скаржника у кожній справі повинні оцінюватись судами на предмет їх відповідності критеріям конкретності, доречності та важливості у рамках відповідних правовідносин з метою належного обґрунтування позиції суду. Відтак, інші, зазначені в апеляційній скарзі доводи, окрім проаналізованих вище, ґрунтуються на довільному трактуванні фактичних обставин справи і норм матеріального права, а тому такі не вимагають детальної відповіді або спростування.
Враховуючи викладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, тому підстави для задоволення апеляційної скарги та скасування рішення суду відсутні.
Згідно частини першої статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Вирішуючи питання про можливість касаційного оскарження постанови суду апеляційної інстанції, колегія суддів зазначає таке.
Відповідно до пункту 2 частини п'ятої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України не підлягають касаційному оскарженню судові рішення у справах незначної складності.
За приписами пункту 1 частини шостої статті 12 Кодексу адміністративного судочинства України для цілей цього Кодексу справами незначної складності є, зокрема, прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби, окрім справ, в яких позивачами є службові особи, які у значенні Закону України «Про запобігання корупції» займають відповідальне та особливо відповідальне становище.
Керуючись статтями 12, 77, 243, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу Державної податкової служби України на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 14 березня 2022 року в адміністративній справі № 160/25073/21 залишити без задоволення.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 14 березня 2022 року в адміністративній справі № 160/25073/21 залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена в касаційному порядку, крім випадків, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 328 КАС України.
Головуючий - суддя І.В. Юрко
суддя С.В. Чабаненко
суддя С.Ю. Чумак