18 травня 2022 року
м. Київ
справа № 580/4257/21
адміністративне провадження № К/9901/43643/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Шарапи В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 05.08.2021 (головуючий суддя: Бабич А.М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.10.2021 (головуючий суддя: Коротких А.Ю., судді: Сорочко Є.О., Федотов І.В.) у справі №580/4257/21 за позовом ОСОБА_1 до Ротмистрівської Об'єднаної територіальної громади про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії,
І. РУХ СПРАВИ
У червні 2021 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивач) звернувся з позовом до Ротмистрівської Об'єднаної територіальної громади (далі - відповідач), в якому просив:
визнати протиправною бездіяльності щодо неприйняття рішення у двотижневий строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, площею 108,1905 га з кадастровим номером 7123785500:02:001:0373 та змінити її цільове призначення з ведення фермерського господарства на ведення городництва в адміністративних межах Носачівської сільської ради Смілянського району Черкаської області;
зобов'язати прийняти рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, площею 108,1905 га з кадастровим номером 7123785500:02:001:0373 та змінити її цільове призначення з ведення фермерського господарства на ведення городництва з метою надання позивачу в оренду, терміном на 10 років для ведення городництва в адміністративних межах Носачівської сільської ради Смілянського району Черкаської області;
стягнути з відповідача на його користь моральну шкоду завдану відповідачем в розмірі 2 270 грн, в наслідок протиправної бездіяльності;
Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 05.08.2021, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.10.2021, у задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 16.12.2019 відкрито касаційне провадження у справі.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 17.05.2022 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 05.06.2021 позивач звернувся до відповідача із заявою, у якій просив затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 108,1905 га з кадастровим номером 7123785500:02:001:0373 та змінити її цільове призначення з ведення фермерського господарства на ведення городництва з метою надання йому земельної ділянки в оренду терміном на 10 років для ведення городництва в адміністративних межах Носачівської сільської ради Смілянського району Черкаської області.
Не отримавши відповіді за результатами розгляду його заяви, позивач звернувся із цим позовом до суду.
Одночасно суди попередній інстанцій встановили, що відповідач після відкриття провадження у цій справі прийняв рішення від 30.06.2021 №8-41/VIII «Про відмову позивачу у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та наданні в оренду земельної ділянки для ведення городництва за межами населеного пункту с. Носачів». Зазначене рішення оприлюднене відповідачем на офіційному сайті 30.06.2021, що підтверджується роздруківкою.
ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування позовних вимог позивач стверджує, що відповідач порушив норми земельного законодавства та принцип розсудливості, оскільки своїми діями перешкоджає йому в реалізації права на отримання земельної ділянки у користування. Зазначає, що відповідачем допущено протиправну бездіяльність по розгляду порушеного позивачем у заяві від 05.06.2021 питання, оскільки суб'єктом владних повноважень у двотижневий строк не прийнято жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.
Відповідач позов не визнав. Стверджує, що за вимогами статті 36 ЗК України площа земельної ділянки, що надається громадянину в оренду для городництва, не може перевищувати 0,6 гектара, проте заявлена до виділення у користування земельна ділянка перевищує встановлений законом розмір. Також відповідач зазначив про те, що в проекті землеустрою містяться суперечливі дані щодо форми власності на землю та дати укладення договору на розроблення документації, а в описі вкладення до цінного листа в найменуванні зазначено проект землеустрою, хоча в наявності копія проекту землеустрою. За таких обставин відповідач вважає, що прийняв законне та обґрунтоване рішення про відмову позивачу у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та наданні в оренду земельної ділянки для ведення городництва за межами населеного пункту с. Носачів.
Щодо доводів позивача про допущення суб'єктом владних повноважень протиправної бездіяльності по розгляду порушеного позивачем у заяві від 05.06.2021 питання, відповідач пояснив, що вирішення земельних питань відбувається виключно у спосіб проведення пленарних засідань, які скликаються в міру необхідності, але не рідше ніж один раз на місяць. Так, чергова сесія Ротмістрівської сільської ради була скликана 30.06.2021, відповідно на цій сесії і було вирішене порушене позивачем у заяві від 05.06.2021 питання шляхом ухвалення рішення про відмову ОСОБА_1 у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та наданні в оренду земельної ділянки для ведення городництва за межами населеного пункту с. Носачів. Одночасно відповідач просив врахувати те, що проект цього Рішення було підготовлено ще 14.06.2021, і у цей же день опубліковано на офіційному сайті Ротмістрівської сільської ради.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідачем не допущено протиправної поведінки, позаяк останній у спосіб визначений законодавством розглянув на пленарному засіданні порушене позивачем у зверненні питання, за наслідками якого прийняв розпорядчий документ у формі рішення від 30.06.2021 №8-41/VIII. Одночасно суди попередніх інстанцій констатували, що рішення відповідач прийняв у місяці звернення позивача із земельного питання. Разом із цим суди відзначили, що рішення про відмову у затвердженні проекту землеустрою не є предметом цього спору, тому правова оцінка такому в межах цієї справи не надавалася. Також суди попередніх інстанцій зазначили, що сторонами не надано суду відповідного проекту, у т.ч. доказів того, проект було подано відповідачу в оригіналі.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій неповно з'ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті. З посиланням на правовий висновок Верховного Суду, зроблений у справі №509/4156/15-а (постанова від 17.12.2018) скаржник стверджує, що чинним законодавством України не передбачено право суб'єкта владних повноважень змінювати встановлений законом режим (періодичність) проведення сесій рад не менше одного разу на місяць у випадку надходження на розгляд до ради документів з питань відведення земельних ділянок (зокрема, клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, проекту землеустрою на погодження або затвердження тощо). Строк розгляду клопотання є строком виконання органом місцевого самоврядування своїх повноважень (компетенції). Цей строк разом з іншими елементами (складовими) утворюють структуру повноважень суб'єкта владних повноважень. Недотримання строку виконання обов'язку є свідченням формального порушення реалізації повноважень.
Скаржник стверджує, що питання щодо затвердження проекту землеустрою не було винесене на пленарне засідання Ротмістрівської сільської ради у строки, визначені законодавством, внаслідок чого не було своєчасно розглянуто. За таких обставин скаржник вважає, що відповідачем допущено протиправну бездіяльність щодо розгляду порушеного ним у зверненні питання. Одночасно скаржник заявив вимогу щодо відшкодування моральної шкоди, спричиненої протиправною бездіяльністю.
Також скаржник просить врахувати при розгляді справи правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 17.04.2018 у справі №826/8107/16.
Відповідач правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористався.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.
За змістом статті 3 ЗК України земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Згідно з частиною другою статті 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
Статтею 36 ЗК України визначено, що громадянам або їх об'єднанням із земель державної або комунальної власності можуть надаватися в оренду земельні ділянки для городництва.
Площа земельної ділянки, що надається громадянину в оренду для городництва, не може перевищувати 0,6 гектара.
Частиною першою статті 116 ЗК України передбачено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Згідно із частиною першою статті 122 ЗК України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
Відповідно до статті 25 Закону України від 22.05.2003 №858-IV «Про землеустрій» документація із землеустрою розробляється в електронній та паперовій формах у вигляді схеми, проекту, робочого проекту або технічної документації. Затверджена документація із землеустрою є публічною та загальнодоступною.
Згідно зі статтею 30 цього Закону, погодження і затвердження документації із землеустрою проводиться в порядку, встановленому Земельним кодексом України, цим Законом.
За приписами статті 123 ЗК України надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування.
Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі:
надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення;
формування нової земельної ділянки (крім поділу та об'єднання).
Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.
У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
У разі надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування, що передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність та користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, зобов'язані протягом десяти робочих днів з дня прийняття рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або з дня повідомлення особою, зацікавленою в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, про замовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у порядку, передбаченому цією частиною, відобразити на картографічній основі Державного земельного кадастру орієнтовне місце розташування земельної ділянки, зазначити дату та номер відповідного рішення, а також майбутнє цільове призначення земельної ділянки. Зазначена інформація оприлюднюється на безоплатній основі на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у двотижневий строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки приймає рішення про надання земельної ділянки у користування.
Рішенням про надання земельної ділянки у користування за проектом землеустрою щодо її відведення здійснюються:
затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
вилучення земельних ділянок у землекористувачів із затвердженням умов вилучення земельних ділянок (у разі необхідності).
Положеннями статті 186 ЗК України передбачено, що проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок затверджуються Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
Як стверджує позивач, відповідач допустив протиправну бездіяльність, що проявилася у нерозгляді земельного питання у двотижневий строк, встановлений частиною шостою статті 123 ЗК України.
З цього приводу, колегія суддів зазначає таке.
Закон України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР) відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
За приписами пункту 34 частини першої статті 26 цього Закону, вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин здійснюється виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.
Положеннями статті 59 Закону №280/97-ВР передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
Отже, законодавцем чітко окреслено, що питання відведення земельних ділянок вирішується повноважним органом місцевого самоврядування виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради. Результат розгляду земельного питання оформлюється розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі рішення відповідної ради.
Визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення громадян щодо того чи іншого «земельного» питання. У світлі вимог частини другої статті 19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов'язковим.
Частинами першою, п'ятою статті 46 Закону №280/97-ВР визначено, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.
Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що чергова сесія ради відбулася 30.06.2021, тобто у місяці у якому надійшло звернення позивача, відповідно органом місцевого самоврядування виконаний встановлений законом режим (періодичність) проведення сесій рад не менше одного разу на місяць у випадку надходження на розгляд до ради документів з питань відведення земельних ділянок (зокрема, проекту землеустрою на затвердження).
Результат розгляду земельного питання оформлений Ротмістрівською сільською радою розпорядчим актом у формі рішення від 30.06.2021 №8-41/VIII, відповідно таке вважається прийнятим у передбаченій законом формі (належним чином оформленим) та органом, до повноважень якого законом віднесено вирішення цього питання.
Колегія суддів погоджується із доводами скаржника про те, що відповідачем допущено порушення двотижневого строку розгляду порушеного у зверненні від 05.06.2021 питання, проте в світлі цих обставин слід зазначити, що строк розгляду клопотання є строком виконання органом місцевого самоврядування своїх повноважень (компетенції). Цей строк разом з іншими елементами (складовими) утворюють структуру повноважень суб'єкта владних повноважень. Недотримання строку виконання обов'язку є свідченням формального порушення реалізації повноважень, проте, повинно оцінюватися з урахуванням об'єктивних обставин, які призвели до цього.
Верховний Суд зауважує, що як протиправну бездіяльність суб'єкта владних повноважень треба розуміти зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу/його посадової особи, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов'язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб'єкта владних повноважень, були об'єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.
Водночас для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту несвоєчасного виконання обов'язкових дій, а важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов'язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів особи.
Самі собою строки поза зв'язком з конкретною правовою ситуацією, набором фактів, умов та обставин, за яких розгорталися події, не мають жодного значення. Сплив чи настання строку набувають (можуть набути) правового сенсу в сукупності з подіями або діями, для здійснення чи утримання від яких встановлюється цей строк.
У ситуації, що склалася, відповідач розглянув питання затвердження проекту землеустрою шляхом постановлення рішення від 30.06.2021 №8-41/VIII, яке позивачем у межах цієї справи не оскаржується.
За наведеного правового регулювання та встановлених у цій справі обставин, колегія суддів погоджується із висновками судів обох інстанцій, що Ротмістрівська сільська рада не допустила протиправної бездіяльності щодо розгляду заяви позивача від 05.06.2021.
З огляду на відсутність факту заподіяння позивачу шкоди внаслідок протиправної бездіяльності, відсутні підстави для стягнення моральної шкоди в сумі 2 270 грн. Крім того, завдання позивачу моральної шкоди в заявленому до стягнення розмірі жодними належними та допустимими доказами не підтверджені.
Посилання скаржника на правові висновки Верховного Суду у справі №826/8107/16 колегія суддів вважає помилковими, з огляду на те, що такі зроблені за інших фактичних обставин у справі. Так, в постанові від 17.04.2018 у справі №826/8107/16 Верховним Судом зроблено висновок, що неприйняття Київською міською радою жодного рішення за клопотанням позивача є протиправною бездіяльністю, натомість, у цій справі предметом позову є бездіяльність орагну місцевого самоврядування щодо нерозгляду в двотижневий строк питання щодо затвердження проекту землеустрою.
Доводи касаційної скарги не спростовують правильності висновків судів попередніх інстанцій інстанції.
Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (рішення у справах «Пономарьов проти України» та «Рябих проти Російської Федерації», у справі «Нєлюбін проти Російської Федерації») повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.
Європейський суд з прав людини вказав, що пункт перший статті 6 Конвенції зобов'язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов'язку можуть бути різними, залежно від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги, між іншим, різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов'язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи (PRONINA v. UKRAINE, №63566/00, § 23, ЄСПЛ, від 18 липня 2006 року).
VІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
За правилами статті 350 КАС України суд касаційної інстанції суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись статтями 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 05.08.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.10.2021 у справі №580/4257/21 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін
А. А. Єзеров
В. М. Шарапа