Справа № 640/10507/20 Суддя (судді) першої інстанції: Скочок Т.О.
12 листопада 2021 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючий суддя Грибан І.О.
судді: Ключкович В.Ю.
Парінов А.Б.
розглянув у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Акціонерного товариства «Українська залізниця» в особі регіональної філії «Південно-Західна Залізниця» АТ «Українська залізниця» на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 липня 2021 року у справі за адміністративним позовом Акціонерного товариство «Українська залізниця» в особі регіональної філії «Південно-Західна Залізниця» АТ «Українська залізниця» до Виконавчого комітету Малинської міської ради, Управління праці та соціального захисту населення виконкому Маринської міської ради Житомирської області про визнання протиправними дій, -
Акціонерне товариство «Українська залізниця» в особі регіональної філії «Південно-Західна Залізниця» АТ «Українська залізниця» звернулось до суду з позовом до Виконавчого комітету Малинської міської ради, Управління праці та соціального захисту населення виконкому Маринської міської ради Житомирської області, у якому просило:
- визнати протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Малинської міської ради Житомирської області в частині не передбачення коштів на компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян при розробці місцевого бюджету міста Малин на 2019 рік;
- визнати протиправною бездіяльність Управління праці та соціального захисту населення виконкому Малинської міської ради Житомирської області в частині не виконання вимог п. 6 Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 04.03.2002 №256, а саме: не реєстрації за період з 01.01.2019 по 31.12.2019 додаткових зобов'язань за фактично надані послуги пільгового проїзду за залізницею окремим категоріям громадян по місту Малин за цей же період та не надсилань інформації про додаткові зобов'язання щомісяця до 18 числа фінансовому органу Виконавчого комітету Малинської міської ради Житомирської області;
- стягнути з Управління праці та соціального захисту населення виконкому Малинської міської ради Житомирської області на користь Акціонерного товариства «Українська залізниця» в особі регіональної філії «Південно-Західна залізниця» Акціонерного товариства «Українська залізниця» 1 206 718,22 грн. шкоди, заподіяної протиправною бездіяльністю, у сумі витрат, які понесла залізниця на перевезення пасажирів, які користуються пільгами з оплати проїзду у приміських поїздах за період з 01.01.2019 по 31.12.2019, та 22 304,77 грн. - судових витрат. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 липня 2021 року у задоволенні позовних вимог відмовлено.
Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням, Акціонерне товариство «Українська залізниця» в особі регіональної філії «Південно-Західна Залізниця» АТ «Українська залізниця» подало апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне з'ясування всіх обставин справи та невідповідність висновків суду обставинам справи, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.
Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 вересня 2021 року відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Акціонерного товариства «Українська залізниця» в особі регіональної філії «Південно-Західна Залізниця» АТ «Українська залізниця» на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 липня 2021 року та на підставі п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України призначено справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження.
Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому він просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін та зазначає про безпідставність доводів, викладених в апеляційній скарзі.
Переглядаючи справу в межах доводів апеляційних скарг на предмет законності та обґрунтованості оскаржуваного рішення, колегія суддів звертає увагу на наступне.
Як убачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, що згідно з довідкою-розшифровкою про пред'явлені та відшкодовані кошти Управління соціального захисту населення виконавчого комітету Малинської міської ради Житомирської області за перевезення пільгових категорій громадян за січень-грудень 2019 року, надано послуг на суму 1 206 718,22 грн., заборгованість - 1 206 718,22 грн.
Згідно наявних в матеріалах справи копій повідомлень про вручення рекомендованого поштового відправлення та роздруківок з веб-сайту «Укрпошта», позивачем щомісячно протягом 2019 року, в підтвердження розміру витрат на перевезення пасажирів, що користуються пільгами, надсилались на адресу Управління соціального захисту населення виконавчого комітету Малинської міської ради Житомирської області розрахунки на відшкодування недоотриманих коштів за перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян в розрізі категорій пільговиків та облікові форми про недоотримані кошти за перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян, витрати на перевезення яких відшкодовуються з державного та місцевих бюджетів.
Листами від 19.12.2018 №ДН-4-01-4/219с, від 13.02.2019 №ДН-4-01-4/246, від 19.06.2019 №ДН-4-01-4/1070,від 18.09.2019 №ДН-4-01-4/1570, від 10.10.2018 №ДН-4-01-4/1663, від 09.12.2019 №ДН-4-01-4/2066, від 27.12.2019 №ДН-4-01-4/2201 виробничий підрозділ Коростенської дирекції залізничних перевезень регіональної філії «Південно-Західна залізниця» АТ «Укрзалізниця» неодноразово зверталася до відповідачів з вимогою врегулювати питання відшкодування витрат за перевезення пільгових категорій громадян залізничним транспортом.
Несплата Управлінням соціального захисту населення виконавчого комітету Малинської міської ради Житомирської області відшкодування витрат за пільгові перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян стала підставою звернення позивача з даним позовом до суду.
Надаючи правову оцінку обставинам справи, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до частини шостої статті 9 Закону України від 04 липня 1996 року №273/96-ВР «Про залізничний транспорт» для захисту інтересів окремих категорій громадян на пасажирських перевезеннях, у тому числі приміських, можуть передбачатися пільгові тарифи. Збитки залізничного транспорту загального користування від їх використання відшкодовуються за рахунок державного або місцевих бюджетів залежно від того, яким органом прийнято рішення щодо введення відповідних пільг.
Пільгове перевезення пасажирів залізничним транспортом передбачено низкою законодавчих актів України. Так, соціальні пільги на пасажирські перевезення для ряду категорій громадян встановлено, зокрема, Міжурядовою Угодою про взаємне визнання прав на пільговий проїзд для інвалідів та учасників Великої Вітчизняної війни, а також осіб, прирівняних до них від 12 березня 1993 року, законами України «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні», «Про державну соціальну допомогу інвалідам з дитинства та дітям-інвалідам», «;Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», «;Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей», «;Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», «;Про охорону дитинства», «;Про статус ветеранів військової служби, ветеранів органів внутрішніх справ, ветеранів Національної поліції і деяких інших осіб та їх соціальний захист».
Норми вказаних законів, зокрема, закріплюють реалізацію державних гарантій певним категоріям громадян та є нормами прямої дії: безумовному обов'язку залізничного перевізника надавати пільги визначеним категоріям громадян кореспондує безумовний обов'язок держави в особі її органів відшкодувати такі пільги.
Згідно зі статтею 509 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України; у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) зобов'язанням є правовідношення, в якому одна сторона (боржник) зобов'язана вчинити на користь другої сторони (кредитора) певну дію (передати майно, виконати роботу, надати послугу, сплатити гроші тощо) або утриматись від певної дії, а кредитор має право вимагати від боржника виконання його обов'язку. Зобов'язання виникають з підстав, встановлених статтею 11 ЦК України.
Відповідно до приписів статей 525, 526 ЦК України зобов'язання має виконуватись належним чином, відповідно до умов договору та вимог цього Кодексу, інших актів цивільного законодавства, а за відсутності таких умов та вимог відповідно до звичаїв ділового обороту та інших вимог, що звичайно ставляться. Одностороння відмова від виконання зобов'язання або одностороння зміна його умов не допускається, якщо інше не встановлено договором або законом.
Вирішуючи справу, суд першої інстанції виходив з того, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.
Колегія суддів уважає помилковим такий висновок суду першої інстанції, ураховуючи наступне.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Поняття «суд, встановлений законом» включає в себе, зокрема, таку складову, як дотримання усіх правил юрисдикції та підсудності.
Судова юрисдикція - це інститут, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різних видів судочинства - цивільного, кримінального, господарського та адміністративного.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб'єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їхній сукупності. Також таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ.
При визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Тобто, юрисдикційність спору залежить від характеру спірних правовідносин, правового статусу суб'єкта звернення та предмета позовних вимог, а право вибору способу судового захисту належить виключно позивачеві.
Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Суб'єктом владних повноважень відповідно до пункту 7 частини першої статті 4 КАС України є орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Відтак, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Виникнення спірних правовідносин у даній справі обумовлено невиконанням відповідачами обов'язку щодо відшкодування витрат, понесених позивачем у зв'язку із наданням послуг по пільговому перевезенню окремих категорій громадян по місту Малин.
Під час розгляду справи судом першої інстанції залишено поза увагою те, що між сторонами у даній справі не було укладено договору на відшкодування вартості пільгового перевезення залізничним транспортом за 2019 рік на спірну суму.
Тобто, в даному випадку зобов'язання сторін щодо надання послуг з перевезення пільгових категорій громадян та відшкодування витрат, понесених у зв'язку із цим, виникли безпосередньо в силу закону і не залежать від їхнього волевиявлення.
За приписами статті 174 Господарського кодексу України господарські зобов'язання можуть виникати, зокрема, безпосередньо із закону або іншого нормативно-правового акта, що регулює господарську діяльність.
Таким чином, відсутність у спірному випадку договору про відшкодування компенсаційних виплат за наданий пільговий проїзд у приміському сполученні не звільняє сторони від виконання господарського зобов'язання, оскільки зобов'язання сторін у цій справі виникає безпосередньо із законів України і не залежать від волевиявлення сторін.
Цей висновок узгоджується з позицією Великої Палати Верховного Суду, викладеною у постанові від 03 березня 2020 року у справі № 904/94/19, де зазначено, що у відносинах щодо розрахунку із залізницею за пільгове перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян, головні розпорядники державних коштів на фінансування соціальних програм виступають не як суб'єкти владних повноважень, а як боржники у зобов'язальних господарських правовідносинах. Отже, правовідносини у цій справі не є публічно-правовими, а тому спір має розглядатися за правилами господарського судочинства.
Водночас у названій постанові Велика Палата Верховного Суду наголосила на тому, що висловлюючи намір відступити від правового висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 20 березня 2019 року у справі № 804/7864/15, Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду помилково не врахував того, що правовідносини у справі № 804/7864/15 виникли на підставі укладеного між сторонами справи договору від 30 січня 2014 року № 3/14 на виплату компенсаційних виплат за пільгове перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян, який за оцінкою судів у цій справі є адміністративним.
У свою чергу Велика Палата Верховного Суду підкреслила, що у справі № 904/94/19 вимоги про стягнення збитків за пільгове перевезення пасажирів заявлені залізницею не на підставі договору, який, як уже зазначалось, між сторонами укладено не було, а в силу прямої норми закону, а отже, з урахуванням положень статті 21 КАС України та статті 20 ГПК України, розгляд такого спору відноситься до юрисдикції господарського суду, а підстав для відступу від правового висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 20 березня 2019 року у справі № 804/7864/15, не вбачається.
На думку колегії суддів, наведена правова позиція Великої Палати Верховного Суду є застосовною і до правовідносин у даній справі, оскільки є останньою у цій категорії спорів.
На підставі викладеного колегія суддів зауважує, що оскільки вимоги позивача про відшкодування витрат, понесених ним у зв'язку із наданням послуг по пільговому перевезенню окремих категорій громадян, заявлені не на підставі договору, який, як уже зазначалось, між сторонами укладено не було, а в силу прямої норми закону, то з урахуванням положень статті 19 КАС України та статті 20 Господарського процесуального кодексу України, даний спір не підпадає під юрисдикцію адміністративних судів та має вирішуватися в порядку господарського судочинства.
Відтак, суд першої інстанції наведеного не врахував та дійшов помилкового висновку про належність цього спору до юрисдикції адміністративних судів.
Враховуючи викладене, з'ясувавши та перевіривши всі фактичні обставини справи, об'єктивно оцінивши докази, що мають юридичне значення, враховуючи основні засади адміністративного судочинства, вимоги законодавства України та судову практику, колегія суддів не погоджується з позицією суду першої інстанції щодо наявності правових підстав для розгляду даного спору у порядку адміністративного судочинства.
Таким чином, суд приходить до висновку про порушення судом першої інстанції норм процесуального права та розгляд спору як публічно-правового, у зв'язку з чим рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню, а провадження у даній справі - закриттю.
Інші доводи учасників справи не приймаються до уваги, оскільки такі стосуються розгляду справи по суті, а такі мають досліджуватися належним повноважним судом.
Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і у відповідній частині закрити провадження у справі повністю або частково.
Відповідно до ч. 1 ст. 319 КАС України, судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, встановлених статтею 19, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів апеляційної скарги.
Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України, суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
За таких обставин, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що рішення суду першої інстанції прийнято з порушенням норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, тому рішення суду першої інстанції слід скасувати, а провадження у даній справі закрити.
На виконання вимог ч. 1 ст. 238 КАС України, колегія суддів роз'яснює позивачу, що даний спір предметно підсудний місцевому загальному суду як суду цивільної юрисдикції та повинен розглядатись за правилами Господарського процесуального кодексу України.
Відповідно до частини 1 статті 239 КАС України позивач має право протягом десяти днів з дня отримання ним відповідної постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією, крім випадків об'єднання в одне провадження кількох вимог, які підлягають розгляду в порядку різного судочинства. Заява подається до суду, який прийняв постанову про закриття провадження у справі.
Керуючись ст.ст. 308, 311, 315, 319, 321, 322, 328, 329 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу Акціонерного товариства «Українська залізниця» в особі регіональної філії «Південно-Західна Залізниця» АТ «Українська залізниця» задовольнити частково.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 липня 2021 року скасувати.
Провадження у справі за адміністративним позовом Акціонерного товариство «Українська залізниця» в особі регіональної філії «Південно-Західна Залізниця» АТ «Українська залізниця» до Виконавчого комітету Малинської міської ради, Управління праці та соціального захисту населення виконкому Маринської міської ради Житомирської області про визнання протиправними дій - закрити.
Роз'яснити позивачу, що розгляд цієї справи віднесено до суду господарської юрисдикції, та, що він має право протягом десяти днів з дня отримання ним постанови Шостого апеляційного адміністративного суду звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку і строки, визначені статтями 328, 329 КАС України.
Головуючий суддя І.О. Грибан
Судді В.Ю. Ключкович
А.Б. Парінов
(повний текст постанови складено 12.11.2021р.)