ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
15 вересня 2021 року м. Київ № 640/18137/20
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: головуючого судді Шулежка В.П., суддів Літвінової А.В., Погрібніченка І.М., розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Любомльської міської ради Волинської області до Кабінету Міністрів України про визнання протиправними та скасування розпорядження в частині,
До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулась Любомльська міська рада Волинської області (далі - позивач) з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач) в якому просить визнати протиправним та скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України №590-р від 13.05.2020 «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Волинської області» в частині включення Зачернецької територіальної громади до складу Смідинської територіальної громади.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що оскаржуваним рішенням відповідач протиправно виключив Зачернецьку територіальну громаду зі складу Любомльської міської ради Волинської області та безпідставно включив її до складу Смідинської територіальної громади, яким порушив вимоги Конституції України, Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» , Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад» та положень Методики формування спроможних територіальних громад, яка затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 №214.
Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 12.08.2020 відкрито провадження у справі за правилами загального позовного провадження та призначено підготовче засідання.
В судовому засіданні 02.02.2021 протокольно закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду по суті.
Представник відповідача заперечував проти задоволення позовних вимог, зазначивши, що перспективний план формування територій громад є лише планом, а не обов'язковим до виконання рішенням, оскільки об'єднання є добровільним та здійснюється на підставі рішення відповідної ради, а відтак такий план не може порушувати права позивача. Крім того, відповідач зазначив, що останній не бере участь у проведенні консультацій при розробці та прийнятті перспективного плану, а також не уповноважений перевіряти наявність чи відсутність згоди представників територіальних громад із запропонованою конфігурацією, у зв'язку з чим просив у задоволенні позовних вимог позивача відмовити у повному обсязі.
Згідно вимог частини четвертої статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України фіксування судового засідання, призначеного на 24.02.2021 за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалось.
Суд на підставі частини 9 статті 205 Кодексу адміністративного судочинства України перейшов до подальшого розгляду справи в порядку письмового провадження.
Розглянувши документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлено наступне.
Рішенням сьомого скликання Любомльської міської ради «Про добровільне приєднання до Любомльської міської ради об'єднаної територіальної громади» від 10.10.2019 №44/7-24 вирішено добровільно приєднати Зачернецьку сільську територіальну громаду сіл Зачернення, Біличі, Високе Любомльського району Волинської області до Любомльської міської ради об'єднаної територіальної громади Любомльського району Волинської області.
На підставі вказаного рішення від 10.10.2019 №44/7-24, відповідачем прийнято рішення «Про утворення Зачернецького старостинського округу» від 14.02.2020 №47/2-27, яким утворено Зачернецький старостинський округ з центом у селі Зачернеччя, до складу якого входить територія сіл Зачернеччя, Біличі, Високе.
Відповідно до частини 3 статті 11 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», Кабінетом Міністрів України прийнято розпорядження №593-р від 13.05.2020 «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Волинської області», яким затверджено перспективний план формування територій громад Волинської області.
Відповідно до відомостей Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, станом на час звернення позивача до суду з даним позовом, Зачернецька територіальна громада перебуває у стані припинення з 21.12.2020.
Позивач вважає, що вказане розпорядження №590-р від 13.05.2020 в частині виключення Зачернецької територіальної громади зі складу Любомльської сільської ради Волинської області та включення її до складу Смідинської територіальної громади є протиправним та таким, що порушує права та законні інтереси позивача, у зв'язку із чим останній звернувся з відповідним позовом до суду.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами, суд вважає за необхідне зазначити наступне.
Відповідно до статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, установленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування - сільські, селищні, міські ради та їхні виконавчі органи.
Приписи частини 2 статті 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначають, що територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об'єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.
Відносини, що виникають у процесі добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об'єднаних територіальних громад врегульовані Законом України «Про добровільне об'єднання територіальних громад».
Згідно частини 1 статті 3 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» суб'єктами добровільного об'єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст.
Відповідно до частини 1 статті 8 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» об'єднана територіальна громада вважається утвореною за цим Законом з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об'єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об'єднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому частиною четвертою статті 7 цього Закону.
За правилами статті 11 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.
Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування, та затверджується Кабінетом Міністрів України.
Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації.
Постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 №214 затверджено Методику формування спроможних територіальних громад.
Відповідно до пункту 1 Методики остання визначає порядок розроблення перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (далі - перспективний план) та умови формування проектних спроможних територіальних громад.
Згідно абзацу 2 пункту 2 Методики проектна спроможна територіальна громада (далі - спроможна територіальна громада) - територіальні громади сіл, селищ, міст, які в результаті добровільного об'єднання (добровільного приєднання до об'єднаної територіальної громади) здатні самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання публічних послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров'я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці.
Пунктом 4 Методики передбачено, що Рада міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрація з урахуванням утворених відповідно до Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» об'єднаних територіальних громад розробляє відповідно до цієї Методики із залученням представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць: проект перспективного плану; паспорти спроможних територіальних громад за формою згідно з додатком 1.
Положеннями пункту 5 Методики закріплено, що формування спроможних територіальних громад здійснюється у такій послідовності: 1) визначення потенційних адміністративних центрів спроможних територіальних громад та зон їх доступності; 2) визначення переліку територіальних громад, що входять до складу спроможних територіальних громад; 3) проведення оцінки рівня спроможності.
Відповідно до підпункту 7-8 Методики оцінка рівня спроможності проводиться на основі критеріїв, що характеризують основні соціально-економічні показники, які впливають на розвиток відповідної спроможної територіальної громади (далі - критерії оцінки рівня спроможності).
Критеріями оцінки рівня спроможності є: чисельність населення, що постійно проживає на території спроможної територіальної громади; чисельність учнів, що здобувають освіту в закладах загальної середньої освіти, розташованих на території спроможної територіальної громади; площа території спроможної територіальної громади; індекс податкоспроможності бюджету спроможної територіальної громади; частка місцевих податків та зборів у доходах бюджету спроможної територіальної громади.
Оціночний рівень спроможності спроможних територіальних громад визначається на основі суми числових значень критеріїв оцінки рівня спроможності та становить: низький рівень спроможності - від 1,5 до 2,1; середній рівень спроможності - від 2,2 до 3,8; високий рівень спроможності - від 3,9 до 5.
Числові значення критеріїв оцінки рівня спроможності наведені в додатку 2.
Результати оцінки рівня спроможності враховуються під час розроблення проекту (внесення змін до проекту) перспективного плану.
При цьому кількість спроможних територіальних громад з низьким рівнем спроможності не може перевищувати 10 відсотків загальної кількості спроможних територіальних громад Автономної Республіки Крим, відповідної області.
Згідно пункту 13 Методики з метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проекту перспективного плану уповноважені Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб'єктами господарювання та їх громадськими об'єднаннями.
За результатами консультацій оформляється протокол.
Консультації проводяться під час: визначення переліку територіальних громад, що можуть увійти до складу спроможної територіальної громади; визначення переліку територіальних громад, території яких не охоплюються зонами доступності потенційних адміністративних центрів; визначення меж територій спроможних територіальних громад.
Консультації проводяться насамперед з представниками територіальних громад, території яких охоплюються зонами доступності кількох потенційних адміністративних центрів.
За результатами консультацій та на підставі рішень органів місцевого самоврядування визначається потенційний адміністративний центр спроможної територіальної громади.
Пунктом 14 Методики передбачено, що якщо в процесі розроблення проекту перспективного плану після проведення консультацій виникла необхідність внесення до нього змін, проводяться додаткові консультації.
За правилами пункту 15 Методики проект перспективного плану розробляється в електронному та паперовому вигляді та включає: графічну частину, яка відображає межі спроможних територіальних громад, їх потенційні адміністративні центри та всі населені пункти, що увійшли до їх складу; перелік спроможних територіальних громад із зазначенням найменування територіальних громад, що входять до їх складу.
При цьому, в силу положень пункту 16 Методики, проект акта Кабінету Міністрів України про затвердження перспективного плану (внесення змін до перспективного плану) вноситься Кабінетові Міністрів України Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією в установленому порядку разом з паспортами спроможних територіальних громад.
Системний аналіз наведених норм у своєму взаємозв'язку дає підстави для висновку, що затвердження перспективного плану формування територій громад не є фактом об'єднання громад. Перспективний план лише засвідчує загальне бачення та соціально-економічну обґрунтованість ефективного територіального устрою на базовому рівні в межах відповідної області.
Завданням перспективного плану формування територій громад у межах відповідної області є визначення обґрунтованої територіальної основи для діяльності органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади, здатних забезпечити доступність та належну якість публічних послуг, що надаються такими органами, а також необхідної для цього ресурсної бази.
Водночас, аналіз змісту положень Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» дає підстави стверджувати, що територіальні громади, вирішуючи питання про об'єднання з метою створення спроможної територіальної громади, не зв'язані положеннями відповідного перспективного плану та не зобов'язані об'єднуватися відповідно до адміністративно-територіальної конфігурації, що ним передбачена.
Вказана правова позиція неодноразово висловлювалася Верховним Судом, зокрема, у постановах від 18.10.2019 у справі № 813/38/16, від 27.02.2020 у справі №440/569/19, від 15.04.2020 в справі №818/294/18.
Об'єднання територіальних громад можливе лише після прийняття суміжними радами відповідних рішень про згоду на таке об'єднання. На цьому наголосив Верховний Суд у постанові від 28.04.2020 у справі №240/4761/18.
Крім того, у постанові від 16.10.2020 у справі №813/2441/18 Верховний Суд, визначаючи правову природу перспективного плану територій, підкреслив, що Законом не передбачено обов'язку територіальних громад об'єднуватися відповідно до затвердженого перспективного плану, який, в свою чергу, не має статусу остаточного, не містить обов'язкових приписів та вказівок, а відтак носить рекомендаційний характер.
До того ж, надаючи оцінку Методиці у розрізі відповідності її принципу добровільності об'єднання територіальних громад та недопущенні обмеження прав таких громад, Шостий апеляційний адміністративний суд у постанові від 10.01.2019 року у справі №826/13687/17 зазначив, що одним з головних принципів об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, згідно зі статтею 2 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», є принцип добровільності, який передбачає утворення добровільного об'єднання територіальних громад в будь-якій конфігурації та з дотриманням умов добровільного об'єднання територіальних громад, встановлених статтею 4 вказаного Закону. Серед цих умов, визначених статті 4 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», немає вказівки на відповідність Методики формування спроможних територіальних громад та перспективного плану при об'єднанні громад.
З наведеного суд апеляційної інстанції у справі №826/13687/17 дійшов висновку, що при прийнятті постанови від 08.04.2015 №214 «Про затвердження Методики формування спроможних територіальних громад» було дотримано вимоги Конституції України та Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад».
З огляду на зазначене, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що за наведеного правового регулювання оскаржуване розпорядження Кабінету Міністрів України №590-р від 13.05.2020 «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Волинської області» не порушує прав та законних інтересів Любомльської міської ради у спірних правовідносинах, оскільки не породжує, не змінює та не припиняє права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин для указаної територіальної громади, з огляду на наступне.
Відповідно до статті 55 Конституції, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Згідно частини 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Приписи частин 1, 2 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України визначають, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
У рішенні від 01.12.2004 № 18-рп/2004 Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес», що вживається в частині першій статті 4 Цивільного процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «права», треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо не опосередкований у суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.
Тобто, право кожної особи на звернення до суду у випадку, якщо вона вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси є беззаперечним та не може бути піддане сумніву. Водночас, визначені такою особою способи захисту або інші способи, які самостійно можуть визначатися судом, на переконання судової колегії, повинні передусім відповідати підставам позову та його змісту.
За правилами статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом. Таким правом користуються й особи, в інтересах яких подано позовну заяву, за винятком тих, які не мають адміністративної процесуальної дієздатності.
Суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.
Разом з тим, наведеним приписам статті 9 кореспондують положення частини 1 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до яких кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Верховний Суд неодноразово висловлював позицію, що обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення. Таким чином, судовому захисту в адміністративних судах України підлягає лише порушене право, а отже предмет оскарження за правилами адміністративного судочинства повинен мати юридичне значення, тобто впливати на коло прав, свобод, законних інтересів чи обов'язків, а також встановлені законом умови їх реалізації (зокрема, постанова Великої Палати Верховного Суду від 28.10.2020 у справі №9901/153/20, постанови Верховного Суду від 23.02.2021 у справі № 826/12456/18, від 17.02.2021 у справі №815/310/17, від 16.02.2021 у справі №320/950/19, від 28.01.2021 у справі №815/1067/17).
Отже, рішення суб'єкта владних повноважень є такими, що порушують права і свободи особи в тому разі, якщо такі рішення прийняті суб'єктом владних повноважень поза межами визначеної законом компетенції, або ж оспорюванні рішення є юридично значимими, тобто такими, що мають безпосередній вплив на суб'єктивні права та обов'язки особи шляхом позбавлення можливості реалізувати належне цій особі право або шляхом покладення на цю особу будь-якого обов'язку.
Разом з тим, оскільки, як вже було неодноразово підкреслено вище, територіальні громади, вирішуючи питання про об'єднання з метою створення спроможної територіальної громади, не зв'язані положеннями відповідного перспективного плану та не зобов'язані об'єднуватися відповідно до адміністративно-територіальної конфігурації, що ним передбачена, то оскаржуване розпорядження не породжує, не змінює та не припиняє права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин для Любомльської міської ради, у зв'язку із чим суд доходить висновку про відсутність правових підстав для задоволення адміністративного позову.
Згідно зі статтею 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Враховуючи вищевикладене, оцінивши докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.
Керуючись ст.ст. 6, 9, 72-77, 90, 241-246 Кодексу адміністративного судочинства України суд,
У задоволенні адміністративного позову Любомльської міської ради Волинської області (44300, Волинська область, Любомльський район, м. Любомль, вул. Української Армії, 2, код ЄДРПОУ 04051336) відмовити повністю.
Рішення суду набирає законної сили відповідно до ст. 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими ст.ст. 293, 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України з урахуванням підпункту 15.5 пункту 15 частини першої Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України в редакції згідно з Законом України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII.
Головуючий суддя В.П. Шулежко
Судді А.В. Літвінова
І.М. Погрібніченко