Справа №640/118/20 Суддя (судді) першої інстанції: Аблов Є.В.
15 вересня 2021 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:
головуючого - судді Ключковича В.Ю.,
суддів Беспалова О.О.,
Парінова А.Б.,
за участю
секретаря судового засідання Вітчинкіної К.О.,
представника позивача Кошарського Ф.В.,
представника відповідача Стрільчук Л.М.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 березня 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, -
02.01.2020 ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Офісу Генерального прокурора, в якому просив, з урахуванням уточненої позовної заяви,:
- визнати протиправним та скасувати наказ Генеральної прокуратури України від 21.11.2019 №1683ц;
- поновити позивача на посаду прокурора відділу Генеральної прокуратури України;
- стягнути з відповідача на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу з 28.11.2019 по день ухвалення рішення суду.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 31.03.2021 у задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись із зазначеним рішенням суду, позивач подав апеляційну скаргу з підстав порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, в якій просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31.03.2021 та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
В апеляційній скарзі позивач вказує, що наказ Генерального прокурора України від 21.11.2019 №1683ц про його звільнення з займаної посади прокурора, виданий з порушенням принципу рівності громадян перед законом, балансу між цілями та несприятливими для моїх прав та інтересів наслідками, є відверто дискримінаційним, тобто таким, що не відповідає Конституції України, іншим законодавчим та міжнародним актам. Крім того є невизначеним питання щодо ліквідації чи реорганізації Генеральної прокуратури України, а тому можливість застосування положень п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру», на підставі яких позивача було звільнено - відсутня.
Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.06.2021 відкрито апеляційне провадження у даній справі та призначено її до судового розгляду на 28.07.2021.
23.07.2021 позивач подав до Шостого апеляційного адміністративного суду клопотання про відкладення розгляду справи, оскільки за сімейними обставинами він 28.07.2021 буде перебувати за межами міста Києва.
В судове засідання, призначене на 28.07.2021 з'явився лише представник відповідача. Колегія суддів вказане вище клопотання позивача задовольнила та відклала розгляд справи №640/118/20 на 15.09.2021.
30.07.2021 до Шостого апеляційного адміністративного суду надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому відповідач просить залишити таку без задоволення, а оскаржуване рішення - без змін. Відповідач вказує, юридичним фактом, що зумовлює звільнення позивача на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру» є рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором, про що позивач був попереджений під час написання заяви про проходження атестації.
В судовому засіданні, призначеному на 15.09.2021 представник позивача підтримав вимоги апеляційної скарги та просив її задовольнити, представник відповідача заперечував проти задоволення такої. Сторони у справі надали пояснення, правом на подання додаткових пояснень не скористались, виступили у судових дебатах.
У відповідності до положень ч. 1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзиву на неї, колегія суддів приходить до наступного.
Як вбачається з матеріалів справи, 11.10.2019 позивач на ім'я Генерального прокурора Рябошапки Р.Г. написав заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора та про намір пройти атестацію.
Рішенням №151 Кадрової комісії №1 ОСОБА_1 не допущено до проходження наступних етапів атестації, оскільки такий за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону відповідності здійснювати повноваження прокурора набрав 57 балів, що є менше прохідного балу для успішного складання іспиту. У зв'язку з цим, прокурор ОСОБА_1 неспішно пройшов атестацію. Вказане рішення кадрової комісії, відповідно до Відомості про результати тестування, отримано позивачем під розпис.
Наказом Генерального прокурора України від 21.11.2019 №1683ц позивача звільнено з посади прокурора першого відділу процесуального керівництва Другого управління організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими центрального апарату Державного бюро розслідувань Департаменту організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, підслідних Державному бюро розслідувань, нагляду за додержанням законів його оперативними підрозділами та підтримання публічного обвинувачення у відповідних провадженнях Генеральної прокуратуру України на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру» з 25.11.2019. Підстава: рішення кадрової комісії №1.
З вказаним наказом, позивач ознайомився та отримав копію 28.11.2019.
Суд першої інстанції, відмовляючи в задоволенні позовних вимог, виходив з того, що з дня набрання чинності Законом №113-ІХ усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України "Про прокуратуру". Таким чином, позивач не може вважатися таким, що не попереджений у встановленому законодавством порядку про можливе наступне звільнення, зокрема, у випадку неподання заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв'язку із цим пройти атестацію. Крім того, Законом №113-ІХ прямо передбачено підставу для звільнення, в тому числі, у випадку неуспішного проходження атестації прокурором - на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру».
Надаючи оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів приходить до наступного.
Відповідно до статті 222 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) особливості розгляду трудових спорів суддів, прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, встановлюється законодавством.
Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон України від 14.10.2014 №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII).
19.09.2019 Верховна Рада України прийняла Закон України №113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон №113-IX).
За приписами п. 6 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX передбачено, що з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону №1697-VII.
Відповідно до п. 7 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX прокурори та слідчі органів прокуратури, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів і слідчих у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
Пункти 10-14 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX визначають, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
Атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.
Предметом атестації є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора; 2) професійної етики та доброчесності прокурора.
Атестація прокурорів включає такі етапи: 1) складення іспиту у формі анонімного письмового тестування або у формі анонімного тестування з використанням комп'ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора. Результати анонімного тестування оприлюднюються кадровою комісією на офіційному веб-сайті Генеральної прокуратури України або Офісу Генерального прокурора не пізніше ніж за 24 години до проведення співбесіди; 2) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.
Атестація може включати інші етапи, не проходження яких може бути підставою для ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації прокурором. Перелік таких етапів визначається у Порядку проходження прокурорами атестації, який затверджує Генеральний прокурор.
Графік проходження прокурорами атестації встановлює відповідна кадрова комісія. Атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію. Перебіг усіх етапів атестації фіксується за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису.
Керуючись п. 16 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX за результатами складення прокурором іспиту відповідна кадрова комісія ухвалює рішення щодо допуску прокурора до проведення співбесіди. Якщо прокурор за результатами складення іспиту набрав меншу кількість балів, ніж прохідний бал, встановлений згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, це є підставою для недопущення прокурора до етапу співбесіди і ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором.
За приписами п. 17 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX кадрові комісії за результатами атестації прокурора ухвалюють одне із таких рішень: рішення про успішне проходження прокурором атестації або рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.
Кадрові комісії за результатами атестації подають Генеральному прокурору інформацію щодо прокурорів, які успішно пройшли атестацію, а також щодо прокурорів, які неуспішно пройшли атестацію.
Повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів забороняється.
Пункт 9 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX визначає, що атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором.
03.10.2019 наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 №221 було затверджено Порядок проходження прокурорами атестації (далі - Порядок №221).
Відповідно до пунктів 1 та 9 та 10 розділу I Порядку №221 атестація прокурорів - це встановлена розділом II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону та цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.
Атестація проводиться на підставі письмової заяви прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури про переведення на посаду прокурора відповідно в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах, в якій зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних і на застосування процедур та умов проведення атестації. Форми типових заяв прокурора встановлено у додатку 2 до цього Порядку.
Заява, зазначена у пункті 9 розділу I цього Порядку, подається Генеральному прокурору прокурорами Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), прокурорами регіональних прокуратур, військових прокуратур регіонів (на правах регіональних), прокурорами місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів та інших військових прокуратур (на правах місцевих) до 15 жовтня 2019 року (включно). Заява підписується прокурором особисто.
Як вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 було подано Генеральному прокурору заяву від 11.10.2019 про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора та про намір пройти атестацію.
Колегія суддів вважає, що подаючи вказану заяву, позивач підтвердив своє бажання пройти атестацію, вказав на ознайомлення та погодження з усіма умовами та процедурами проведення атестації, що визначені Порядком №221, зокрема, і щодо того, що у разі неуспішного проходження будь-якого з етапів атестації, передбаченого Порядком №221, а також за умови настання однієї із підстав, передбачених пунктом 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону, його буде звільнено з займаної посади.
Відповідно до п. 3 розділу ІІ Порядку №221 тестування проходить автоматизовано з використанням комп'ютерної техніки у присутності членів відповідної кадрової комісії і триває 100 хвилин. Прокурор може завершити тестування достроково. Тестові питання обираються для кожного прокурора автоматично із загального переліку питань у кількості 100 питань. Кожне питання має передбачати варіанти відповіді, один з яких є правильним. Після закінчення часу, відведеного на проходження тестування, тестування припиняється автоматично, а на екран виводиться результат складання іспиту відповідного прокурора. Кожна правильна відповідь оцінюється в один бал. Максимальна кількість можливих балів за іспит становить 100 балів.
Пунктом 4 розділу ІІ Порядку №221 встановлено, що прохідний бал (мінімально допустима кількість набраних балів, які можуть бути набрані за результатами тестування) для успішного складання іспиту становить 70 балів.
За приписами п. 5 розділу ІІ Порядку №221 прокурор, який за результатами складання іспиту набрав меншу кількість балів, ніж прохідний бал, не допускається до іспиту у формі тестування на загальні здібності та навички, припиняє участь в атестації, а відповідна кадрова комісія ухвалює рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.
З матеріалів справи вбачається, що відповідно до відомостей про результати тестування на знання та вміння у застосуванні закону і відповідність здійснювати повноваження прокурора, позивач за результатами цього тестування набрав 57 балів, що підтверджено особистим підписом у зазначеній відомості. Крім того, у примітках до вказаної відомості позивач не вказав будь-яких зауважень стосовно процедури та порядку складання іспиту у формі анонімного тестування.
Колегія суддів звертає увагу, що відомості стосовно збоїв у роботі комп'ютерної техніки, з використанням якої проводилося тестування, в матеріалах справи відсутні.
29.10.2019 кадровою комісією №1 прийнято рішення №151, відповідно до якого ОСОБА_1 визнаний таким, що неуспішно пройшов атестацію, оскільки за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп'ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора набрав 57 балів, що є менше прохідного балу для успішного складання іспиту.
Наказом Генерального прокурора України від 21.11.2019 №1687ц ОСОБА_1 звільнено на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону «Про прокуратуру» з 25.11.2019.
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що мотиви, якими позивач обґрунтовує свою позицію стосовно необхідності скасування оскарженого наказу про звільнення, фактично зводяться до його незгоди з положеннями Закону №113-IX та Порядку №221, які, на думку останнього, порушують права та гарантії, що визначені Конституцією України.
Втім, приписи Закону №113-IX на час виникнення спірних правовідносин і на момент розгляду і вирішення цього спору судом є чинними та неконституційними у встановленому законом порядку не визнавались, а тому відсутні правові підстави для їх незастосування.
Підпунктом 2 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX передбачено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» за умови настання однієї із наступних підстав - рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури.
За приписами п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону №1697-VII визначають, що прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
Відповідно до ч. 5 ст. 51 Закону №1697-VII на звільнення прокурорів з посади з підстави, передбаченої пунктом 9 частини 1 цієї статті, не поширюються положення законодавства щодо пропозиції іншої роботи та переведення на іншу роботу при звільненні у зв'язку із змінами в організації виробництва і праці, щодо строків попередження про звільнення, щодо переважного права на залишення на роботі, щодо переважного права на укладення трудового договору у разі поворотного прийняття на роботу, щодо збереження місця роботи на період щорічної відпустки та на період відрядження.
Колегія суддів приходить до висновку, що у спірних правовідносинах позивач знаходився у стані повної правової визначеності, коли, маючи відповідну освіту та досвід професійної діяльності, не міг не усвідомлювати юридичних наслідків неуспішного проходження атестації.
Доводи ОСОБА_1 стосовно протиправності спірного наказу у зв'язку з відсутністю обставин, зазначених у п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону №1697-VII, а саме ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, є безпідставними у розрізі спірних правовідносин, оскільки позивач звільнений у зв'язку з наявністю рішення кадрової комісії про неуспішне проходження ним атестації, а не у зв'язку з ліквідацією чи реорганізацією органу прокуратури, що підтверджується безпосереднім посиланням на підставу його прийняття, а саме, рішення Кадрової комісії №1.
Крім того, як вірно встановлено судом першої інстанції та перевірено під час апеляційного перегляду даної справи, рішення Кадрової комісії №1 від 29.10.2019 №151 про неуспішне проходження позивачем атестації, ним не оскаржено.
Щодо доводів ОСОБА_1 про порушення відповідачем при його звільненні норм Конституції, КЗпП України, колегія суддів звертає увагу, що порядок звільнення прокурора з посади визначено спеціальним законодавством, в той час, як трудове законодавство підлягає застосуванню у випадках, якщо нормами спеціального законодавства не врегульовано спірні правовідносини або коли про це йдеться у спеціальному законі.
Таким чином, суд апеляційної інстанції приходить висновку, що наказ Генерального прокурора від 21.11.2019 №1683ц виданий на підставі, у межах повноважень і у спосіб, що визначені законом, а тому підстави для задоволення позовних вимог в частині визнання його протиправним та скасування відсутні.
Оскільки позовні вимоги про поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу є похідними від вимоги про скасування наказу про звільнення, то в цій частині позовні вимоги задоволенню також не підлягають, про що вірно зазначив суд першої інстанції.
Відтак, доводи апеляційної скарги не знайшли свого підтвердження під час перегляду справи судом апеляційної інстанції та не можуть бути підставою для скасування рішення суду першої інстанції.
Згідно ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
У відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
За таких обставин, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що рішення суду першої інстанції винесене з дотриманням норм процесуального та матеріального права, судом першої інстанції встановлено всі обставини, що мають значення для справи, а доводи апеляційної скарги не спростовують правильність висновків суду першої інстанції, у зв'язку з чим підстав для скасування рішення суду першої інстанції не вбачається.
Керуючись ст.ст. 242-245, 308, 310, 315-316, 321-322, 325, 328 КАС України, суд,-
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 березня 2021 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Повний текст постанови складено 17 вересня 2021 року.
Головуючий суддя В.Ю. Ключкович
Судді О.О. Беспалов
А.Б. Парінов