Справа №640/411/20 Суддя (судді) першої інстанції: Аблов Є.В.
15 вересня 2021 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:
головуючого - судді Ключковича В.Ю.,
суддів Беспалова О.О.,
Парінова А.Б.,
за участю
секретаря судового засідання Вітчинкіної К.О.,
представника позивача Холоденко Г.М.,
представника відповідача Стрільчук Л.М.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Офісу Генерального прокурора на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 квітня 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії, -
ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Офісу Генерального прокурора в якому, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просив визнати протиправним та скасувати рішення Першої кадрової комісії від 03.12.2019 про неуспішне проходження позивачем атестації та зобов'язати відповідача видалити з офіційного веб-сайту Офісу Генерального прокурора (https://www.gp.gov.ua) оспорюване рішення.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 06.04.2021 позовні вимоги задоволено частково:
- визнано протиправним та скасовано рішення Кадрової комісії №1 про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації від 03 грудня 2019 року №1/4;
- у задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено;
- стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Офісу Генерального прокурора на користь ОСОБА_1 понесені ним витрати по сплаті судового збору у розмірі 840, 80 грн (вісімсот сорок гривень вісімдесят копійок).
Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням, у частині задоволених позовних вимог, Офіс Генерального прокурора подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
Відповідач вважає, що оспорюване рішення прийняте першою кадровою комісією 03.12.2019 №1/4 є достатньо мотивованими та обґрунтованим. Також відповідач вказує, що суд не наділений повноваженнями здійснювати оцінку щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності та відповідно встановлювати відповідність прокурора таким вимогам.
19.07.2021 до Шостого апеляційного адміністративного суду надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому позивач просить відмовити в задоволенні апеляційної скарги, а оскаржуване рішення - залишити без змін. Позивач у відзиві на апеляційну скаргу дублює свою правову позицію, наведену у позовній заяві.
Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.06.2021 відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою відповідача та призначено справу до розгляду на 28.07.2021.
У судове засіданні, призначене на 28.07.2021 з'явились представники сторін, надали пояснення щодо обставин справи. Представник позивача клопотав про оголошення перерви у розгляді даної справи, у зв'язку з необхідністю ознайомлення з її матеріалами. Колегія суддів задовольнила таке клопотання та оголосила перерву до 15.09.2021.
16.08.2021 до Шостого апеляційного адміністративного суду надійшли пояснення відповідача разом з додатками.
05.09.2021 до Шостого апеляційного адміністративного суду надійшли пояснення позивача у яких він додатково обґрунтовує свою правову позицію у даній справі, надає пояснення щодо обставин проходження ним співбесіди.
У судовому засіданні, призначеному на 15.09.2021 представник відповідача підтримав вимоги апеляційної скарги та просив її задовольнити, представник відповідача - заперечив проти задоволення такої. Також представники сторін надали додаткові пояснення та виступили у судових дебатах.
Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, колегія суддів виходить з наступного.
Матеріалами справи підтверджено, що ОСОБА_1 працював в органах прокуратури України на посаді прокурора третього відділу процесуального керівництва Першого управління організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими центрального апарату Державного бюро розслідувань, Департаменту організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, підслідних Державному бюро розслідувань, нагляду за додержанням законів його оперативними підрозділами та підтримання публічного обвинувачення у відповідних провадженнях Генеральної прокуратури України.
10.10.2019 позивач, керуючись п. 10 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», подав заяву про переведення на посаду в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію.
У зв'язку із успішним проходженням І та ІІ етапу атестації, ОСОБА_1 допущено до ІІІ етапу - співбесіди.
За результатами проведення співбесіди, у відповідності до протоколу засідання Першої кадрової комісії від 03.12.2019 №1, Кадровою комісією №1 прийнято рішення про неуспішне проходження позивачем атестації від 03.12.2019 №1/4.
Не погоджуючись з прийнятим рішенням, позивач звернувся за захистом порушених прав та інтересів до суду з даним адміністративним позовом.
Приймаючи рішення про задоволення позовних вимог в частині, суд першої інстанції виходив з того, що виявлення відповідачем за результатами здійснення аналізу декларацій особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, ознак можливого відображення у деклараціях недостовірних відомостей та ознак можливого незаконного збагачення, само по собі не є підставою для висновку про невідповідність особи критеріям доброчесності та професійної етики, оскільки відповідні обставини мають бути перевірені уповноваженим на це органом та підтверджені допустимими доказами. Також, суд першої інстанції звернув увагу, що матеріали справи не містять доказів того, що позивач невірно назвав спеціальність, за якою було подано до захисту його дисертаційне дослідження або не назвав прізвища офіційних опонентів, які брали участь у захисті його дисертаційного дослідження, а також про автотранспортну пригоду, що відбулась 20.06.2012 за його участі. Дисциплінарне стягнення у виді догани було реалізовано шляхом прийняття Генеральним прокурором України відповідного наказу, що, на думку суду першої інстанції, у сукупності з усіма іншими встановленими обставинами справи не може свідчити про те, що позивач не відповідає вимогам професійної компетентності та слугувати підставою для визнання його таким, що не успішно пройшов атестацію.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог щодо зобов'язання відповідача видалити з офіційного веб-сайту Офісу Генерального прокурора оспорюване рішення, суд першої інстанції прийшов до висновку, що наявність інформації, розміщеної на офіційному веб - сайті відповідача не порушує права позивача, та не є втручанням у його життя.
Переглядаючи справу за наявними у ній доказами, перевіряючи законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів зазначає про таке.
Положеннями ч. 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно ст. 22 Конституції України конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані.
При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.
Згідно із ст. 24 Конституції України громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом.
Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.
Відповідно до статей 38 та 43 Конституції України громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, користуються рівним правом доступу до державної служби, до служби в органах місцевого самоврядування.
Кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується, а держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності.
При цьому, громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначено Законом України від 14.10.2014 №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII).
25.09.2019 набув чинності Закон України від 19.09.2019 №113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон №113-IX).
Відповідно до п. 22 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-IX тимчасово, до 01.09.2021 в Офісі Генерального Прокурора, у кожній обласній прокуратурі утворюються відповідні кадрові комісії як органи для забезпечення в тому числі проведення атестації прокурорів Генеральної прокуратури відповідно до цього розділу.
Генерального прокурора наділено правом визначати перелік, склад і порядок роботи кадрових комісій Офісу Генерального Прокурора.
Наказом Генерального прокурора №221 від 03.10.2019 затверджено Порядок проходження прокурорами атестації (далі - Порядок №221).
За визначенням, що міститься в п. 1 розділу І Порядку №221, атестація прокурорів - це встановлена Розділом II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» та цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.
Атестація включає в себе три етапи:
1) складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп'ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора;
2) складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки;
3) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання (п. 6 розділу І Порядку №221).
Згідно п. 8 розділу І Порядку №221 за результатами атестації прокурора відповідна кадрова комісія ухвалює одне із таких рішень:
1) рішення про успішне проходження прокурором атестації;
2) рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.
Форми типових рішень визначені у додатку 1 до цього Порядку.
Згідно із п. 2 розділу IV Порядку №221 до початку співбесіди прокурор виконує практичне завдання з метою встановлення комісією його рівня володіння практичними уміннями та навичками.
Співбесіда проводиться кадровою комісією з прокурором державною мовою в усній формі. Співбесіда з прокурором може бути проведена в один день із виконанням ним практичного завдання (п. 8 розділу IV Порядку №221).
Відповідно до п. п. 9, 10, 11 розділу IV Порядку №221 для проведення співбесіди кадрова комісія вправі отримувати в усіх органах прокуратури, у Раді прокурорів України, секретаріаті Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, Національному антикорупційному бюро України, Державному бюро розслідувань, Національному агентстві з питань запобігання корупції, інших органах державної влади будь-яку необхідну для цілей атестації інформацію про прокурора, в тому числі про:
1) кількість дисциплінарних проваджень щодо прокурора у Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та їх результати;
2) кількість скарг, які надходили на дії прокурора до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та Ради прокурорів України, з коротким описом суті скарг;
3) дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності: а) відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім'ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції; б) інші дані щодо відповідності прокурора вимогам законодавства у сфері запобігання корупції; в) дані щодо відповідності поведінки прокурора вимогам професійної етики; г) матеріали таємної перевірки доброчесності прокурора;
4) інформацію про зайняття прокурором адміністративних посад в органах прокуратури з копіями відповідних рішень.
Фізичні та юридичні особи, органи державної влади, органи місцевого самоврядування мають право подавати до відповідної кадрової комісії відомості, у тому числі на визначену кадровою комісією електронну пошту, які можуть свідчити про невідповідність прокурора критеріям компетентності, професійної етики та доброчесності. Кадровою комісією під час проведення співбесіди та ухвалення рішення без додаткового офіційного підтвердження можуть братися до уваги відомості, отримані від фізичних та юридичних осіб (у тому числі анонімно).
Дослідження вказаної інформації, відомостей щодо прокурора, який проходить співбесіду (далі - матеріали атестації), здійснюється членами кадрової комісії.
Перед проведенням співбесіди члени комісії можуть надіслати на електронну пошту прокурора, яка вказана у заяві про намір пройти атестацію, повідомлення із пропозицією надати письмові пояснення щодо питань, пов'язаних з матеріалами атестації. У цьому випадку протягом трьох днів з дня отримання повідомлення, але не пізніше ніж за день до дня проведення співбесіди, прокурор може подати комісії електронною поштою письмові пояснення (у разі необхідності - скановані копії документів).
Співбесіда полягає в обговоренні результатів дослідження членами комісії матеріалів атестації щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора, зокрема, з огляду на результати виконаного ним практичного завдання (п. 12 розділу IV Порядку №221).
Співбесіда прокурора складається з таких етапів:
1) дослідження членами комісії матеріалів атестації;
2) послідовне обговорення з прокурором матеріалів атестації, у тому числі у формі запитань та відповідей, а також обговорення питання виконаного ним практичного завдання;
Співбесіда проходить у формі засідання комісії (п. 13 розділу IV Порядку №221).
Члени комісії мають право ставити запитання прокурору, з яким проводять співбесіду, щодо його професійної компетентності, професійної етики та доброчесності (п. 14 розділу IV Порядку №221).
Після завершення обговорення з прокурором матеріалів атестації та виконаного ним практичного завдання члени комісії без присутності прокурора, з яким проводиться співбесіда, обговорюють її результати, висловлюють пропозиції щодо рішення комісії, а також проводять відкрите голосування щодо рішення комісії стосовно прокурора, який проходить атестацію. Результати голосування вказуються у протоколі засідання (п. 15 розділу IV Порядку №221).
Залежно від результатів голосування комісія ухвалює рішення про успішне проходження прокурором атестації або про неуспішне проходження прокурором атестації (п. 16 розділу IV Порядку №221).
Як вбачається з матеріалів справи та не заперечувалося учасниками справи, позивач пройшов перші два етапи атестації та був допущений до співбесіди.
Також, перед проведенням співбесіди з позивачем, яка відбулась 03.12.2019, ним, у відповідності до Порядку №221, виконане практичне завдання.
Як вбачається з матеріалів справи, 03.12.2019 на засіданні Першої кадрової комісії ухвалено спірне рішення про неуспішне проходження позивачем атестації.
Зі змісту вказаного рішення вбачається, що підставами невідповідності вимогам доброчесності, зазначено, що у комісії наявні обґрунтовані сумніви щодо достовірності відомостей, вказаних в декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування:
- зокрема в декларації позивача за 2016 рік, поданої у 2017 році, зазначено відомості про отримання ним подарунку у грошовій формі від невказаних осіб на суму 359 612, 00 грн.
Щодо підстав невідповідності вимогам професійної етики у рішенні Першої кадрової комісії вказано, про невиконання ОСОБА_1 з 02.11.2017 по 06.02.2019 судового рішення щодо повернення тимчасово вилученого майна; також прокурор, маючи вчене звання, яке він здобув у 2016 році під час роботи в органах прокуратури, на співбесіді невірно назвав спеціальність, за якою було подано до захисту його дисертаційне дослідження, а також не назвав прізвища офіційних опонентів, які брали участь у захисті його дисертаційного дослідження; крім того 20.06.2012 автотранспортний засіб, яким керував ОСОБА_1 , здійснив наїзд на пішохода, внаслідок чого пішохід померла у лікарні.
Такі висновки відповідача 1 колегія суддів вважає необґрунтованими, у зв'язку з наступним.
Суд апеляційної інстанції звертає увагу на те, що визначення поняття «доброчесність» відсутнє у національному законодавстві України.
Згідно з п.п. 169-170 рішення ЄСПЛ від 09.04.2013 у справі «Олександр Волков проти України» (заява № 21722/11), «вислів «згідно із законом» вимагає, щоб оскаржуваний захід мав певне підґрунтя у національному законодавстві; він також стосується якості закону, про який йдеться, вимагаючи, щоб він був доступний для зацікавленої особи, яка, окрім того, повинна мати можливість передбачити наслідки його дії щодо себе, та відповідав принципові верховенства права (див., серед інших джерел, рішення від 25.03.1998 у справі «Копп проти Швейцарії», п. 55, Reports of Judgments and Decisions 1998-II).
Отже, ця фраза передбачає (inter alia), що формулювання національного законодавства повинно бути достатньо передбачуваним, щоб дати особам адекватну вказівку щодо обставин та умов, за яких державні органи мають право вдатися до заходів, що вплинуть на їхні конвенційні права (див. рішення від 24.04.2008 у справі «C. G. та інші проти Болгарії», заява № 1365/07, п. 39).
Крім того, законодавство повинно забезпечувати певний рівень юридичного захисту проти свавільного втручання з боку державних органів. Існування конкретних процесуальних гарантій є у цьому контексті необхідним. Те, які саме гарантії вимагатимуться, певною мірою залежатиме від характеру та масштабів зазначеного втручання (див. рішення у справі «P. G. та J. H. проти Сполученого Королівства», заява №44787/98, п. 46, 2001-IX).
У п. 49 рішення ЄСПЛ від 02.11.2006 у справі «Волохи проти України» (заява №23543/02) зазначено, що норма права є «передбачуваною», якщо вона сформульована з достатньою чіткістю, що дає змогу кожній особі - у разі потреби за допомогою відповідної консультації регулювати свою поведінку.
Відповідно до п. 5 розділу І Порядку №221 предметом атестації є оцінка:
1) професійної компетентності прокурора (у тому числі загальних здібностей та навичок);
2) професійної етики та доброчесності прокурора.
При цьому, ні Порядок №221, ні Закону №113-IX не містять чіткі критерії/показники збору, дослідження та оцінки інформації, необхідних для цілей атестації.
В сукупному аналізі п. 5 та пп. 3 п. 6 розділу І Порядку №221 можливо прийти до висновку про те, що встановлення рівня професійної компетентності прокурора (у тому числі загальних здібностей та навичок) та професійної етики та доброчесності прокурора мають різні критерії.
Згідно п.п. 3 п. 9 розділу IV Порядку №221 дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності оцінюється (встановлюється) на підставі наступного: а) відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім'ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції; б) інші дані щодо відповідності прокурора вимогам законодавства у сфері запобігання корупції; в) дані щодо відповідності поведінки прокурора вимогам професійної етики; г) матеріали таємної перевірки доброчесності прокурора.
Показники, передбачені п.п. 3 п. 9 цього розділу, оцінюються за результатами співбесіди, яка складається з таких етапів: 1) дослідження членами комісії матеріалів атестації; 2) послідовне обговорення з прокурором матеріалів атестації, у тому числі у формі запитань та відповідей, а також обговорення питання виконаного ним практичного завдання.
Відповідно до п. 12 Порядку роботи кадрових комісій, затвердженого наказом Генерального прокурора від 17.10.2019 №233 (далі - Порядок №233) рішення комісії, крім зазначених в абзаці другому цього пункту, в тому числі процедурні, обговорюється її членами і ухвалюються шляхом відкритого голосування більшістю голосів присутніх на засіданні членів комісії. Член комісії вправі голосувати «за» чи «проти» рішення комісії. У разі рівного розподілу голосів, приймається рішення, за яке проголосував голова комісії.
Рішення про успішне проходження прокурором атестації за результатами співбесіди ухвалюється шляхом відкритого голосування більшістю від загальної кількості членів комісії. Якщо рішення про успішне проходження прокурором атестації за результатами співбесіди не набрало чотирьох голосів, комісією ухвалюється рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.
Рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути мотивованим із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття.
Підсумовуючи викладене, виходячи з положень п. 12 Порядку №233, колегія суддів зазначає, що рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути мотивованим із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття.
Згідно з ч. 1 ст. 8 Конституції України, в Україні визнається і діє принцип верховенства права.
Даний конституційний припис закріплений у ст. 6 КАС України, згідно з якою, суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
Враховуючи те, що рішення Першої кадрової комісії про неуспішне проходження атестації є, згідно з Законом №113-IX, безальтернативною підставою для прийняття Генеральним прокурором наказу про звільнення позивача з посади, останнє має ознаки рішення суб'єкта владних повноважень, з огляду на що, має відповідати вимогам ч. 2 ст. 2 КАС України, відповідно до змісту якої, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Отже, необхідною є перевірка судом оскаржуваного рішення Першої кадрової комісії Генеральної Прокуратури України на відповідність критеріям, що встановлені у ч. 2 ст. 2 КАС України.
Якщо прокурор, який проходить атестацію, не задовольняє критерії професійної етики та доброчесності, разом з іншою інформацією мають повідомлятися також обґрунтовані причини, з урахуванням яких прийнято рішення про неуспішне проходження атестації.
Виходячи з цього, рекомендується, щоб рішення комісії про невідповідність прокурора, який проходить атестацію, критеріям доброчесності, не просто містив мотиваційну частину, а щоб ця мотиваційна частина доповнювалася документацією, яка перевіряється, і яка містить інформацію та посилання на порушення прокурором певних стандартів професійної етики та доброчесності.
Так, оскаржуване рішення про неуспішне проходження прокурором атестації вимогам професійної етики та доброчесності, ґрунтується на тому, що у комісії наявні обґрунтовані сумніви щодо відомостей, вказаних в декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зокрема, в частині відомостей щодо отримання ним подарунку у грошовій формі від невказаних осіб на суму 359 612, 00 грн.
Стосовно вказаних обставин позивач пояснив, що 13.02.2016 він одружився та вказані кошти були подаровані йому та дружині на весілля. Вказані обставини, зокрема реєстрація шлюбу, підтверджена наявною в матеріалах справи копією паспорту позивача із відповідним штампом. Відповідач же протилежного не довів, а лише подав до суду апеляційної інстанції разом з поясненнями копію електронної декларації позивача, втім така жодним чином не підтверджує незаконність отримання вказаних коштів
Крім того колегія вважає за необхідне зазначити, що правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень визначено Законом України «Про запобігання корупції» від 14.10.2014 №1700-VII (далі - Закон №1700-VII).
Пунктом 8 ч. 1 ст. 11 Закону №1700-VII встановлено, що до повноважень Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - Національне агентство) належить здійснення в порядку, визначеному цим Законом, контролю та перевірки декларацій суб'єктів декларування, зберігання та оприлюднення таких декларацій, проведення моніторингу способу життя суб'єктів декларування.
При цьому, відповідно до правової позиції Верховного Суду, висловленої, зокрема, у постановах від 11.04.2018 у справі №814/886/17 (адміністративне провадження №К/9901/505/17), від 23.01.2019 у справі №820/1783/17 (провадження №К/9901/3542/17), здійснення контролю та перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зокрема, щодо достовірності і повноти відомостей, зазначених суб'єктом декларування у декларації, належить до виключної компетенції Національного агентства з питань запобігання корупції.
Колегія суддів вважає вірним висновок суду першої інстанції, що повноваження на перевірку декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування та формування відповідних висновків, належить Національному агентству з питань запобігання корупції, а у Першої кадрової комісії таких повноважень не має.
Таким чином, саме Національне агентство з питань запобігання корупції є уповноваженим органом на здійснення перевірки декларацій суб'єктів декларування, натомість будь-яких доказів на підтвердження того, що останній встановив наявність недостовірних відомостей, вказаних позивачем в декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування суду першої та апеляційної інстанції не надано, так само як і не надано доказів звернення відповідача безпосередньо до Національного агентства з питань запобігання корупції метою підтвердження або спростування сумнівів щодо достовірності таких відомостей.
Щодо підстав невідповідності вимогам професійної компетентності у рішенні Першої кадрової комісії вказано, що Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів надала відомості щодо невиконання ОСОБА_1 з 02.11.2017 по 06.02.2019 судового рішення щодо повернення тимчасово вилученого майна.
Щодо вказаного позивач пояснив, що за вказане порушення до нього було застосовано дисциплінарне стягнення у вигляді догани.
Керуючись п. 1 ч. 1 ст. 49 Закону №1697-VII на прокурора можуть бути накладені такі дисциплінарні стягнення, як догана.
За приписами абз. 1 ст. 61 Конституції України ніхто не може бути двічі притягнений до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення.
Відповідно до абз. 2 ст. 149 Кодексу законів про працю України за кожне порушення трудової дисципліни може бути застосовано лише одне дисциплінарне стягнення.
Зважаючи на вказані норми, колегія суддів, погоджується з висновком суду першої інстанції, що порушенню при виконання своїх службових обов'язків була надання оцінка Кваліфікаційно-дисциплінарною комісіэю прокурорів та відповідно накладено на позивача дисциплінарне стягнення у вигляді догани, отже дані обставини вичерпали свою дію та ОСОБА_1 не має повторно зазнати негативних наслідків, зокрема і у вигляді висновку про його некомпетентність.
Крім того, за приписами Закону №1697-VII за результатами дисциплінарного провадження може бути прийнято рішення про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора. Втім за наслідками розгляду щодо ОСОБА_1 . Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів обставин порушення службових обов'язків, було обрано стягнення у вигляді догани, отже допущене порушення не перешкоджало перебуванню особі на посаді прокурора.
Щодо відповідності вимогам професійної етики в оспорюваному рішенні зазначено, що позивач, який отримав вчене звання в 2016 році не зміг на питання члена Першої кадрової комісії назвати спеціальність за якою відбувся його захист та його опонентів.
З цього приводу ОСОБА_1 заперечує та вказує, що ним не було названо код спеціалізації та він в суді першої інстанції клопотав про витребування відеоматеріалів співбесіди задля підтвердження своїх пояснень та спростування протилежних доводів відповідача.
Колегія суддів зазначає, що матеріали справи не містять відеозапису співбесіди ОСОБА_1 , крім того представник відповідача в судовому засіданні, яке відбулось 28.07.2021 помилково зазначив про наявність таких записів у справі №640/411/20. Отже, зважаючи на те, що відповідач не обґрунтовує належними доказами обставини, про які зазначено в оспорюваному рішенні ні в суді першої інстанції, ні під час перегляду даної справи в суді апеляційної інстанції, колегія суддів приходить до висновку, що висновок Першої кадрової комісії в цій частині є необґрунтованим.
Також, Перша кадрова комісія в рішенні від 03.12.2019 зазначила про ще одну підставу невідповідності позивача вимогам професійної етики, а саме те, що у 2012 році він був учасником ДТП зі смертельним випадком.
З цього приводу позивач зазначає, що дорожньо-транспортна пригода сталася в результаті порушення правил дорожнього руху пішоходом, а не водієм, що підтверджено висновком експерта у кримінальному провадженні. Крім того, позивач вважає, що вказаний епізод жодним чином не свідчить про порушення ним професійної етики.
Відповідно до абзаців 1 та 2 ст. 62 Конституції України особа вважається невинуватою у вчиненні злочину і не може бути піддана кримінальному покаранню, доки її вину не буде доведено в законному порядку і встановлено обвинувальним вироком суду.
Ніхто не зобов'язаний доводити свою невинуватість у вчиненні злочину.
Колегія суддів звертає увагу, що оспорюване рішення не містить жодного обґрунтування із вказаного вище, відповідач під час розгляду даної справи також не надав доказів наявності вироку щодо позивача, відтак колегія суддів вважає, що зважаючи на приписи ст. 62 Конституції України вказана обставина не могла бути взята до уваги Першою кадровою комісією при прийнятті оспорюваного рішення.
З огляду на зазначене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що рішення кадрової комісії стосовно позивача не відповідає критеріям обґрунтованості та безсторонності, оскільки відповідачем не надано доказів, які вважаються встановленими та мали вирішальне значення для його прийняття, достовірність даних, які були взяті кадровою комісією до уваги, а зміст оскаржуваного рішення фактично є констатацією сумніву у відповідності вимогам доброчесності та професійної етики прокурора, без наведеного належного та достатнього обґрунтування такого висновку.
Оскаржуване рішення не містить посилань на перелік документів, які підтверджують викладене у рішенні. Такі документи не долучено відповідачем до матеріалів справи, що позбавляє суд можливості співставити зазначене першою кадровою комісією з джерелам походження цих відомостей.
У судовому засіданні суду першої та апеляційної інстанції представник Офісу Генерального прокурора пояснень чи даних щодо наявності таких доказів чи джерел, звідки були отримані дані Першою кадровою комісією не пояснив, і жодних належних доказів на підтвердження обставин, які вказані Першою кадровою комісією щодо позивача не надав, у зв'язку з чим такі є недоведеними та братися до уваги судом не можуть.
Відповідно до п. 6 розділу V Порядку №221 рішення кадрових комісій про неуспішне проходження атестації може бути оскаржене прокурором у порядку, встановленому законодавством.
Тобто, відсутність у рішенні, прийнятому за наслідками атестації, мотивів, з яких кадрова комісія дійшла висновку про неуспішне проходження атестації прокурором, слугує підставою для його судового оскарження та скасування. У свою чергу, це покладає на кадрові комісії обов'язок обґрунтувати рішення про проходження або не проходження атестації прокурором в такий спосіб, щоб рішення достатнім чином містило мотиви, на яких воно базується.
Наведене узгоджується із Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод (Конвенція) та практикою Європейського Суду з прав людини, юрисдикція якого поширюється на всі питання тлумачення і застосування Конвенції (ст. 32).
У рішенні від 10.02.2010 у справі «Серявін та інші проти України» Європейський Суд з прав людини наголосив, що «... Суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча п. 1 ст. 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) від 09.12.1994). Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов'язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень (рішення у справі «Суомінен проти Фінляндії» (Suominen v. Finland) від 01.07.2003). Ще одне призначення обґрунтованого рішення полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті. Крім того, вмотивоване рішення дає стороні можливість оскаржити його та отримати його перегляд вищестоящою інстанцією. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватись публічний контроль здійснення правосуддя (рішення у справі «Гірвісаарі проти Фінляндії» (Hirvisaari v. Finland) від 27.09.2001).»
Колегія суддів зауважує, що в частині судового контролю за дискреційними адміністративними актами Європейським Судом з прав людини висловлено правову позицію, за якою за загальним правилом національні суди повинні утриматися від перевірки обґрунтованості таких актів, однак все ж суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об'єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (рішення у справі «Дружстевні заложна пріа та інші проти Чеської Республіки» від 31.07.2008, рішення у справі «Брайєн проти Об'єднаного Королівства» від 22.11.1995, рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд проти Кіпру» від 21.07.2011, рішення у справі «Путтер проти Болгарії» від 02.12.2010).
З огляду на викладене, колегія судів відхиляє доводи Офісу Генерального прокурора щодо дискреційних повноважень кадрових комісії та відсутності повноважень у суду здійснювати оцінку предмету атестації, зокрема, на відповідність його обґрунтованості та вмотивованості, тобто дотриманню пункту 12 Порядку №233 та погоджується з аналогічним висновком суду першої інстанції.
Крім того, виходячи з практики Європейського Суду з прав людини, надання правової дискреції органам влади у вигляді необмежених повноважень є несумісним з принципом верховенства права і закон має з достатньою чіткістю визначати межі такої дискреції, наданої компетентним органам та порядок її здійснення, з урахуванням законної мети даного заходу, щоб забезпечити особі належний захист від свавільного втручання (рішення у справі «Волохи проти України» від 02.11.2006, рішення у справі «Malone v. United Kindom» від 02.08.1984).
Судом апеляційної інстанції не заперечується, що проведення атестації є дискреційними повноваженнями Комісії, водночас обсяг цієї дискреції не може бути необмеженим і повинен підлягати зовнішньому/публічному контролю, в тому числі судовому. Процес та результат атестації повинен бути зрозумілим як безпосереднім учасникам цих відносин, зокрема прокурору, так і суспільству загалом, адже коли йдеться про необхідність сформувати якісний прокурорський корпус, якому довіряло б це суспільство, то обґрунтованість/умотивованість рішень щодо атестації кожного прокурора є необхідною для цього умовою та гарантією.
Належна мотивація рішення (як форма зовнішнього вираження дискреційних повноважень) дає можливість перевірити, як саме (за якими ознаками) відбувалася процедура атестації і чи була дотримана процедура його прийняття. Її обсяг і ступінь залежить від конкретних обставин, які були предметом обговорення, але у будь-якому випадку має показувати, приміром, що доводи/пояснення прокурора взято до уваги і, що важливо, давати розуміння чому і чим керувалася Комісія, коли оцінювала прокурора, виставляючи певну кількість балів, або під час проведення співбесіди, тобто які мотиви ухваленого рішення. Особливо-виняткової значимості обґрунтованість/вмотивованість рішення набуває тоді, коли йдеться про не проходження прокурором атестації, з огляду на наслідки, які це потягне.
Зокрема, рішення можна вважати вмотивованим, якщо в ньому зазначено обставини, що мають значення для правильного вирішення кожного з перелічених у Порядку №221 питань, які мають бути дослідженні в рамках атестації прокурора; є посилання на докази, на підставі яких ці обставини встановлено; є оцінка доводів та аргументів особи, щодо якої застосовується процедура атестації; є посилання на норми права, якими керувалася Комісія. Таке рішення повинно містити судження Комісії щодо професійної, особистої, соціальної компетентності прокурора, його доброчесності та професійної етики, відтак його здатності на належному рівні здійснювати покладені на нього законом обов'язки на займаній посаді.
Наведені вище висновки узгоджуються з позицією Верховного Суду, викладеною в постанові від 09.10.2019 у справі № 9901/831/18.
Таким чином, оспорюване рішення Першої кадрової комісії не містить мотивів, з яких відповідач дійшов висновку про не проходження атестації прокурором ОСОБА_1 доводи Офісу Генерального прокурора у наведеному аспекті є доволі гіпотетичними, а тому колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що оскаржуване рішення Першої кадрової комісії Генеральної Прокуратури України не може вважатися законними та обґрунтованими, прийнятими на підставі висновків компетентного органу у відповідній сфері, а тому є протиправним та підлягає скасуванню.
Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що відповідачем не доведено правомірності та обґрунтованості оскаржуваного рішення та відповідності його вимогам ч. 2 ст. 2 КАС України, у зв'язку з чим наявні підстави для задоволення позовних вимог у відповідній частині.
Суд апеляційної інстанції звертає увагу, що відповідно до ч. 2 ст. 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
У таких справах суб'єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.
Зважаючи на те, що сторони у справі не оскаржують рішення суду першої інстанції у частині вимог в задоволенні яких відмовлено, колегія суддів не надає оцінки даному рішенні у цій частині.
Відповідно до ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
Колегією суддів встановлено, що судом першої інстанції було у повній мірі встановлено обставини справи, яким надано належну правову оцінку із дотриманням діючих норм матеріального та процесуального права.
Згідно ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
У відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
За таких обставин, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що рішення суду першої інстанції винесене з дотриманням норм матеріального та процесуального права, судом повно з'ясовано обставини справи, а доводи апеляційної скарги не спростовують правильність висновків суду першої інстанції, у зв'язку з чим підстав для скасування рішення суду першої інстанції не вбачається.
Керуючись ст.ст. 242-245, 308, 310, 315-316, 321-322, 325, 328 КАС України, суд,-
Апеляційну скаргу Офісу Генерального прокурора залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 квітня 2021 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Повний текст постанови складено 17 вересня 2021 року.
Головуючий суддя В.Ю. Ключкович
Судді О.О. Беспалов
А.Б. Парінов