08 вересня 2021 рокуЛьвівСправа № 380/7958/21 пров. № А/857/12612/21
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів:
головуючого судді Судової-Хомюк Н.М.,
суддів Шевчук С.М., Хобор Р.Б.
розглянувши в порядку письмового провадження в м. Львові апеляційну скаргу Керівника Галицької окружної прокуратури міста Львова на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 21 травня 2021 року про повернення позовної заяви у справі №380/7958/21 за адміністративним позовом Керівника Галицької окружної прокуратури міста Львова в інтересах держави до Виконавчого комітету Львівської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, Приватне акціонерне товариство «Мікроприлад» про визнання протиправним та скасування рішення,-
суддя в 1-й інстанції Гулкевич І.З.,
час ухвалення рішення не зазначено,
місце ухвалення рішення не зазначено,
дата складання повного тексту рішення не зазначено,-
Керівник Галицької окружної прокуратури міста Львова (далі - апелянт, позивач) звернувся до Львівського окружного адміністративного суду з позовом, в якому просив визнати незаконним та скасувати рішення виконавчого комітету Львівської міської ради №82 від 12.02.2021 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об'єкта будівництва на реконструкцію ПрАТ «Мікроприлад» корпусу №26 (під літерою «Г-4») з розширенням за рахунок прибудови та пристосуванням під офісні приміщення і гараж для тимчасового зберігання автомобілів у технопарку «Личаків» на вул. П.Ніщинського,35 у м. Львові».
Ухвалою від 21.05.2021 повернуто позовну заяву на підставі п. 7 ч. 4 ст. 169 Кодексу адміністративного судочинства України.
Не погоджуючись із вказаною ухвалою, Керівник Галицької окружної прокуратури м. Львова подав апеляційну скаргу (від 17.06.2021 за вх. №43987), в якій просить скасувати ухвалу Львівського окружного адміністративного суду про повернення позовної заяви від 21.05.2021 у справі №380/7958/21 та направити справу для розгляду до суду першої інстанції.
В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що оскаржувана ухвала є незаконною та необґрунтованою. Так, окружною прокуратурою встановлено, що 12.02.2021 виконавчим комітетом Львівської міської ради, на виконання наданих повноважень у сфері містобудівної діяльності, прийнято оскаржуване рішення №82 від 12.02.2021. Вказане рішення та наміри забудови не відповідають вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, зокрема, чинному генеральному плану міста Львова, плану зонування території, що є порушенням ст.ст. 17, 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Окрім того, наміри забудови території не відповідають вимогам Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів, затверджених наказом Міністерства охорони здоров'я України №173 від 19.06.1996, положенням Земельного кодексу України, в частині використання земельної ділянки за її цільовим призначенням.
На виконання вимог ч. 4 ст. 53 Кодексу адміністративного судочинства України у позовній заяві прокурором наведено обґрунтування щодо порушення інтересів держави, необхідність її захисту, визначені законом підстави для самостійного звернення до суду, а також обставини щодо відсутності уповноваженого органу.
Згідно з приписами Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
13.03.2020 постановою Кабінету Міністрів України №219 утворено Державну інспекцію містобудування України (ДІМ). Цією ж постановою внесені зміни до Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, згідно із якими архітектурно-будівельний нагляд здійснюється посадовими особами ДІМ, шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок. 23.12.2020 постановою Кабінету Міністрів України №1340 ДІМ ліквідовано та 31.12.2020 до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань внесено запис про припинення юридичної особи, в результаті її ліквідації, а повноваження щодо управління справами юридичної особи перейшли до ліквідаційної комісії.
Водночас, як зазначає апелянт, ліквідаційна комісія ДІМ не є уповноваженим органом, яка здійснює державну політику з питань державного архітектурно-будівельного нагляду, до її повноважень не належить здійснення заходів державного архітектурно-будівельного нагляду, та не вправі призначити та проводити перевірки, вживати заходів реагування.
Таким чином, суд першої інстанції неповно з'ясував обставини, які мають значення для справи та помилково дійшов висновку про наявність уповноваженого органу з питань архітектурно-будівельного нагляду, який здійснює свою діяльність на момент пред'явлення позову.
Апелянт не погоджується з тим, що судом першої інстанції стверджено про утворення як юридичних осіб публічного права міжрегіональних територіальних органів ДІМ, оскільки відомостями Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань така інформація не підтверджується.
Отже на момент звернення прокурора до суду із цим позовом (12.05.2021) відсутній уповноважений орган, який би здійснював державний архітектурно-будівельний нагляд за дотриманням виконавчим комітетом Львівської міської ради вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності відповідно до вимог ст. 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду.
Особливу увагу апелянт звернув на те, що з 01.06.2020 у органів державного контролю та нагляду у сфері містобудування відсутні повноваження скасовувати містобудівні умови та обмеження, а таке можливо лише за заявою замовника чи на підставі рішення суду.
Також, з позиції апелянта, суд першої інстанції невірно застосував норми матеріального права, зокрема ч. 3 ст. 32 Закону України «Про прокуратуру» щодо підстав для представництва прокурором в суді законних інтересів держави.
23.07.2021 апелянт надав до суду лист за вх.№К-19640/21, у якому повідомив, що 15.06.2021 на адресу Міністерства розвитку громад та територій України окружною прокуратурою направлено запит про надання інформації щодо діяльності уповноважених органів з питань державного архітектурно-будівельного нагляду: Державної інспекції містобудування України (ДІМ, ідентифікаційний код юридичної особи 43615901) та Державної інспекції архітектури та містобудування України (ДІАМ, ідентифікаційний код юридичної особи 44245840). 18.06.2021 Міністерством повідомлено, що ДІМ не здійснювала державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд, оскільки ліквідована до початку свого функціонування, а ДІАМ перебуває в процесі утворення.
З позиції апелянта вказане свідчить про те, що на момент пред'явлення позову відсутній орган, який здійснює архітектурно-будівельний нагляд за діяльністю виконавчого комітету Львівської міської ради під час здійснення виконавчим комітетом повноважень у сфері містобудівної діяльності, а тому існують підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави.
Відповідно до приписів ч. 2 ст. 312 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) апеляційна скарга на ухвалу суду першої інстанції про повернення позовної заяви розглядається судом апеляційної інстанції без повідомлення учасників справи (письмового провадження).
Переглянувши справу за наявними у ній доказами, перевіривши законність та обґрунтованість ухвали суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції зазначає таке.
Згідно зі ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Судом апеляційної інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи, що рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 12.02.2021 №82 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об'єкта будівництва на реконструкцію ПрАТ «Мікроприлад» корпусу №26 (під літерою «Г-4») з розширенням за рахунок прибудови та пристосуванням під офісні приміщення і гараж для тимчасового зберігання автомобілів у технопарку «Личаків» на вул. П. Ніщинського, 35 у м. Львові», надано дозвіл на реконструкцію корпусу №26 (під літерою «Г-4») з розширенням за рахунок прибудови та пристосуванням під офісні приміщення і гараж для тимчасового зберігання автомобілів у технопарку «Личаків» на вул. П. Ніщинського, 35 у м. Львові.
Позивач вважає, що рішення №82 від 12.02.2021 та наміри забудови не відповідають містобудівній документації на місцевому рівні та підлягають скасуванню в судовому порядку.
Звертаючись до суду із позовом прокурор мотивував своє звернення до суду приписами ст. 53 КАС України та ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» через відсутність органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.
Однак суд першої інстанції повертаючи позовну заяву відповідно до ухвали від 21.05.2021 дійшов висновку, що на момент подання позовної заяви засобами поштового зв'язку (12.05.2021) підтверджено існування органу, до компетенції якого належить здійснення повноваження щодо контролю у сфері містобудівної діяльності, а тому відсутність передбачених ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» виключних випадків, коли прокурор може представляти інтереси держави в суді.
Проаналізувавши оскаржувану ухвалу та доводи апеляційної скарги, оцінюючи викладене у сукупності, колегія суддів не погоджується із висновками суду першої інстанції про повернення позовної заяви, з огляду на таке.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною 4 ст. 5 КАС України визначено, що суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
За приписами ст. 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Частинами 3 - 5 ст. 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Згідно з ч.ч. 1, 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (ст. 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень ст. 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08.04.1999 №3-рп/99, з'ясовуючи поняття «інтереси держави» зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).
Такі правові висновки та їх обґрунтування міститься у постановах Верховного Суду від 08.11.2018 у справі № 826/3492/1 та від 23.06.2020 у справі №815/1567/16, від 16.07.2020 у справі №320/2341/19.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 (справа №826/13768/16) щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді сформувала правовий висновок про те, що ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Згідно ж із ч. 4 ст. 23 цього Закону наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Водночас прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
У разі відсутності суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для цього прокурор має право:
1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб'єктів, у порядку, визначеному законом;
2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
Велика Палата Верховного Суду у цьому рішенні також послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, згідно з яким Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зокрема зазначив, що за змістом ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Велика Палата Верховного Суду вважає, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
Також Велика Палата Верховного Суду послалася на Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 №1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону», у яких щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.
Консультативна рада європейських прокурорів (далі - КРЄП), створена Комітетом міністрів Ради Європи 13.07.2005, у Висновку №3 (2008) «Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права» наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов'язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов'язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.
Згідно з пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19 вересня 2012 року, обов'язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов'язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).
За таких обставин, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб'єкта владних повноважень.
Підсумовуючи викладене у сукупності здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді: по-перше може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; по-третє прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», навівши відповідне обґрунтування цього.
Підпунктом 6 п. «а» ч. 1 ст. 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження, зокрема такі як, підготовка і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації.
Частиною 3 ст. 8 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.
Частиною 1 ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний контроль це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Статтею 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» поняття «державного архітектурно-будівельного нагляду» визначено як сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об'єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.
Повноваженнями щодо здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду наділено Державну архітектурно-будівельну інспекцію України та її структурні підрозділи.
Відповідно до ст. 13 Закону України «Про архітектурну діяльність» до уповноважених органів містобудування та архітектури належать: центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері архітектури; центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері архітектури; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань архітектури; структурні підрозділи обласних, районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій з питань архітектури; виконавчі органи сільських, селищних, міських рад з питань архітектури.
Частиною 3 ст. 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» до органів державного архітектурно-будівельного контролю належать:
1) структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій;
2) виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.
Посадові особи органу держархбудконтролю для виконання покладених на них завдань під час перевірки мають право:
1) безперешкодного доступу до місця будівництва об'єкта та до прийнятих в експлуатацію об'єктів, що підлягають обов'язковому обстеженню;
2) складати протоколи про вчинення правопорушень та акти перевірок, накладати штрафи відповідно до закону;
3) у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проекту або будівельного паспорта забудови земельної ділянки видавати обов'язкові для виконання приписи щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт;
4) проводити перевірку відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомок, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності у випадках, передбачених законодавством, паспортів, актів та протоколів випробувань, сертифікатів та іншої документації;
5) проводити згідно із законодавством перевірку відповідності будівельних матеріалів, виробів і конструкцій, що використовуються під час будівництва об'єктів, вимогам стандартів, будівельних норм і правил;
6) залучати до проведення перевірок представників центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, експертних та громадських організацій (за погодженням з їх керівниками), фахівців галузевих науково-дослідних та науково-технічних організацій;
7) отримувати від органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, фізичних осіб інформацію та документи, необхідні для здійснення державного архітектурно-будівельного контролю;
8) вимагати у випадках, передбачених законодавством, вибіркового розкриття окремих конструктивних елементів будинків і споруд, проведення зйомки і замірів, додаткових лабораторних та інших випробувань будівельних матеріалів, виробів і конструкцій;
9) забороняти за вмотивованим письмовим рішенням керівника органу держархбудконтролю чи його заступника експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію, - п. 5 Положення.
Отже діяльність виконавчого комітету Львівської міської ради є об'єктом контролю у сфері містобудівної діяльності і такий контроль уповноважені здійснювати органи держархбудконтролю.
Своєю чергою слід зауважити, що ч. 5 ст. 7 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад у межах делегованих цим Законом державних повноважень є підконтрольними центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, а їхні рішення можуть бути розглянуті у порядку державного архітектурно-будівельного нагляду або оскаржені до суду.
Прокурор, обґрунтовуючи підстави звернення до суду, вказує на те, що законами України не віднесено до компетенції жодного органу повноваження щодо здійснення нагляду за органом місцевого самоврядування при затвердженні містобудівних умов та обмежень, а також не передбачено повноважень скасовувати, змінювати чи зупиняти рішення органів місцевого самоврядування щодо затвердження таких.
Відповідно, чинним законодавством не визначено органу, який має право вживати заходи реагування на незаконні рішення органів державної влади та місцевого самоврядування.
Відповідно до ч. 1 постанови Кабінету Міністрів України «Про оптимізацію органів державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду» від 13.03.2020 №219, утворено Державну інспекцію містобудування України (ДІМ) як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Зазначеною постановою Кабінету Міністрів України також затверджено Положення про Державну інспекцію містобудування України, згідно із частинами 1-4 якого Державна інспекція містобудування України (ДІМ) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій (далі - Міністр) і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (крім надання (отримання, реєстрації), відмов у видачі чи анулювання (скасування) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів).
Основним завданням ДІМ є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, а саме: здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил своїми територіальними органами, уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських держадміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі об'єкти нагляду), під час провадження ними містобудівної діяльності, а також за діяльністю органів, що здійснюють сервісну функцію та функцію технічного регулювання у сфері містобудування.
ДІМ відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, проводить перевірки щодо законності рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об'єктами нагляду та видає обов'язкові до виконання приписи, зокрема, щодо усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності об'єктами нагляду, утворено
Колегія суддів бере до уваги справедливі доводи апелянта про те, що 23.12.2020 постановою Кабінету Міністрів України №1340 «Деякі питання функціонування органів архітектурно-будівельного контролю та нагляду» Державну інспекцію містобудування України (ДІМ) ліквідовано та 31.12.2020 до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань внесено запис про її припинення.
Однак цією ж постановою Кабінету Міністрів України №1340 від 23.12.2020 «Деякі питання функціонування органів архітектурно-будівельного контролю та нагляду» вирішено утворити Державну інспекцію архітектури та містобудування України (ДІАМ) як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду та затверджено відповідне Положення про неї.
Так, одним із основних завдань ДІМ визначено здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил територіальними органами ДІАМ, уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських держадміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об'єкти нагляду), під час провадження ними містобудівної діяльності (п. 3 Положення).
Вказані обставини підтверджено додатково поданим апелянтом до апеляційного суду листом Директорату просторового планування територій та архітектури Міністерства розвитку громад та територій від 18.06.2021 за №8/14.9/3229-21 (подано разом із листом від 23.07.2021 за вх. №К-19640/21).
Також у вказаному листі зазначено, що відповідно до п. 10 Порядку здійснення заходів, пов'язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20.10.2011 №1074 забезпечення здійснення заходів, пов'язаних з провадженням діяльності утвореним органом виконавчої влади, покладається на його керівника. Пунктом 13 цього ж Порядку передбачено, що акт Кабінету Міністрів України про можливість забезпечення здійснення утвореним органом виконавчої влади повноважень та виконання функцій органу виконавчої влади, що припиняється, видається після здійснення заходів, пов'язаних з державною реєстрацією утвореного органу виконавчої влади як юридичної особи публічного права, затвердженням положення про нього, структури та штатного розпису його апарату, кошторису та заповненням на 30 відсотків вакансій.
Наразі здійснення заходів з утворенням ДІАМ триває.
Не можна залишити поза увагою звернення позивача до Департаменту ДАБІ у Львівській області з відповідного питання та відповідь листом від 09.03.2021, за якою повідомлено про відсутність здійснення наглядових та контрольних повноважень у зв'язку з перебуванням ДАБІ України у стані ліквідації.
У зв'язку з викладеним колегія суддів погоджується з покликаннями апелянта щодо відсутності станом на момент звернення до суду із цим позовом компетентного органу, який би самостійно звернувся до суду з позовом в інтересах держави.
Як зазначено Верховним Судом у постанові від 28.04.2021 у справі №160/13338/20 прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва.
За відсутності такого компетентного органу, з позиції колегії суддів, виправданим є звернення до суду в інтересах держави прокуратури та ствердження наявності підстав для представництва інтересів держави в суді прокурором.
Статтею 77 КАС України встановлено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Відповідно до ч. 1 ст. 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.
За таких обставин, суд апеляційної інстанції, враховуючи аргументацію протиправності дій відповідача, предмет спору, характер спірних правовідносин, дійшов висновку, що обґрунтування позивача щодо підстав звернення до суду з позовом в інтересах держави, є достатніми, судом першої інстанції належним чином не перевірені та їм не надано належної правової оцінки, а тому суд першої інстанції дійшов передчасного висновку щодо наявності правових підстав для повернення позовної заяви.
Доцільно зауважити, що ч. 4 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» установлено, що наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб'єктом владних повноважень. Таке оскарження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва.
Згідно з ч. 2 ст. 6 КАС України та ст. 17 Закону України «Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини» передбачено застосування судами Конвенції та практики Європейського Суду з прав людини як джерела права.
У пункті 58 Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Серявін та інші проти України» від 10 лютого 2010 року Суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення. Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов'язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.
Відповідно до ч. 1 ст. 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є, зокрема: неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.
Аналізуючи обставини справи в контексті поданого позову та доданих до нього документів а, також, аргументи апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що суд першої інстанції при прийнятті оскаржуваної ухвали неповно з'ясував обставини, що мають значення для справи та дійшов передчасного висновку щодо наявності правових підстав для повернення позовної заяви, що має наслідком задоволення апеляційної скарги, скасування оскаржуваної ухвали як такої, що перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направленню справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Керуючись статтями 241, 243, 312, 320, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Апеляційну скаргу Керівника Галицької окружної прокуратури міста Львова задовольнити.
Ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 21 травня 2021 року про повернення позовної заяви у справі №380/7958/21 скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя Н. М. Судова-Хомюк
судді С. М. Шевчук
Р. Б. Хобор
Повне судове рішення складено 08 вересня 2021 року