ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
31 серпня 2021 року м. Київ № 640/30671/20
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі: судді Бояринцевої М.А., розглянувши у порядку спрощеного провадження адміністративну справу
за позовомТовариства з обмеженою відповідальністю "Ірпінське АТП 13250"
до Управлінння пасажирських перевезень Київської обласної державної адміністрації
пропро визнання протиправними дій
До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулось Товариство з обмеженою відповідальністю «Ірпінське АТП 13250» з позовом до Управління пасажирських перевезень Київської обласної державної адміністрації та просить суд визнати дії Управління пасажирських перевезень Київської обласної державної адміністрації щодо складання акту від 03.11.2020 про виявленні порушення умов «Договору №120708-40-01» від 03.03.2013 року про організацію перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування (маршрут №423 «Буча (вул. Садова) - Київ АС «Дачна) відносно Товариства з обмеженою відповідальністю «Ірпінське АТП 13250» протиправними.
Мотивуючи позовні вимоги позивач зазначає, що виключно Укртрансбезпеці та її територіальним органам надано повноваження щодо державного контролю на автомобільному транспорті, а відповідач не наділений повноваженнями проводити перевірки (чергові або позачергові) автомобільних перевізників. Також, позивач вказує на процедурні порушення Управлінням при здійсненні перевірки та стверджує про відсутність порушень, які зафіксовані у відповідному акті.
Представником відповідача відзиву на позовну заяву не подано, заяв та клопотань до суду не надходило, причини не подання відзиву на позовну заяву суду не відомі.
Згідно із частиною 6 статті 162 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у разі ненадання відповідачем відзиву у встановлений судом строк без поважних причин суд вирішує справу за наявними матеріалами.
Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.
Між Товариством з обмеженою відповідальністю «Ірпінське АТП 13250» та Київською обласною державною адміністрацією укладено договір про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування №120708-40-01 від 03.03.2013, у відповідності до якого організатор надає перевізникові право на здійснення перевезень пасажирів на приміському автобусному маршруті загального користування №423 «Буча (вул. Садова) - Київ АС «Дачна» (далі - договір від 03.03.2013).
Відповідно до законів України «Про місцеві державні адміністрації», «Про автомобільний транспорт», Постанови Кабінету Міністрів України від 03.12.2008 №1081 «Про затвердження порідку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування» з метою покращення рівня надання послуг, підвищення ефективності і забезпечення виконання умов договорів, своєчасності та якості розгляду скарг громадян розпорядженням Голови Київської обласної державної адміністрації від 11.06.2015 №198 «Про проведення перевірок виконання умов договорів, укладених Київською обласною державною адміністрацією з перевізниками, які здійснюють перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування» покладено на управління інфраструктури Київської обласної державної адміністрації функції контролю та проведення перевірки виконання умов договорів, укладених Київською обласною державною адміністрацією з перевізниками, які здійснюють перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування та доручено начальнику управління інфраструктури Київської обласної державної адміністрації забезпечити проведення перевірок виконання умов договорів, укладених Київською обласною державною адміністрацією з перевізниками, які здійснюють перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, із залученням спеціалістів структурних підрозділів Київської облдержадміністрації, контролюючих органів та громадських організацій (за згодою).
03.11.2020 Управлінням пасажирських перевезень Київської обласної державної адміністрації проведено перевірку виконання перевізником Товариством з обмеженою відповідальністю «Ірпінське АТП 13250» умов договору №120708-40-01 від 03.03.2013 на перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, укладеного між Київською обласною державною адміністрацією та перевізником, за наслідком якої складено акт про виявленні порушення умов договору про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування, укладеного Київською обласною державною адміністрацією з перевізником (далі - акт).
В акті зафіксовано наступні порушення:
- кількість та інформація зазначена на трафаретах не відповідає Постанові КМУ від 18.07.1997 №176 «Про затвердження Правил надання послуг пасажирського автомобільного транспорту», що є порушенням пункту 1.2 договору;
- не видача квитків встановленого зразка пасажирам, що є порушенням підпункту 2.3.12 договору;
- відсутня відповідно оформлена квитково-облікова документація, що є порушенням підпункту 2.3.11 договору;
- зміна транспортного засобу на маршруті без повідомлення організатора, що є порушенням підпункту 2.3.21.
Листом від 06.11.2020 №01-08-20/3529 відповідач надіслав позивачу лист-повідомлення «Про усунення виявлених порушень умов договору», у якому відповідно до пункту 4.16 договору, у строк до десяти робочих днів з моменту отримання даного листа, вимагав усунути виявлені порушення та повідомити про це управління пасажирських перевезень Київської обласної державної адміністрації.
Надаючи оцінку спірним правовідносинам суд враховує наступне.
Згідно частини 2 статтті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 6 Закону України «Про автомобільний транспорт» від 05.04.2001 № 2344-ІІІ (надалі - Закон №2344) органи місцевого самоврядування формують мережу міських автобусних маршрутів загального користування і здійснюють у межах своїх повноважень контроль за дотриманням законодавства у сфері автомобільного транспорту на відповідній території, запроваджують автоматизовану систему обліку оплати проїзду та встановлюють порядок її функціонування, а також види, форми носіїв, порядок обігу та реєстрації проїзних документів; визначають особу, уповноважену здійснювати справляння плати за транспортні послуги в разі запровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду.
Державний контроль автомобільних перевізників на території України здійснюється шляхом проведення планових, позапланових і рейдових перевірок (перевірок на дорозі).
Планові перевірки проводяться не частіше одного разу на рік. Орган державного контролю не пізніше ніж за 10 календарних днів до початку проведення планової перевірки письмово повідомляє про це автомобільного перевізника, якого буде перевіряти.
Згідно зі статтею 6 Закону №2344 забезпечення організації пасажирських перевезень покладається: на міжнародних автобусних маршрутах загального користування - на центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері транспорту; на міжміських і приміських автобусних маршрутах загального користування, що виходять за межі території області (міжобласні маршрути), - на центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері транспорту; на приміських і міжміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території Автономної Республіки Крим чи області (внутрішньообласні маршрути), - на Раду міністрів Автономної Республіки Крим або обласні державні адміністрації; на приміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі району, - на районні державні адміністрації; на автобусному маршруті загального користування прямого сполучення місто Київ - міжнародний аеропорт "Бориспіль" - на Київську міську державну адміністрацію; на міських автобусних маршрутах загального користування - на виконавчий орган сільської, селищної, міської ради відповідного населеного пункту.
Відповідно до статей 1, 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 № 877-V (далі - № 877-V) державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Дія цього Закону поширюється на відносини, пов'язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів валютного контролю, митного контролю на кордоні, державного експортного контролю, контролю за дотриманням бюджетного законодавства, банківського нагляду, державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, державного нагляду (контролю) в галузі телебачення і радіомовлення.
Згідно із статтею 7 Закону № 877-V з метою здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.
На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім'я та по батькові і засвідчується печаткою.
За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості: дату складення акта; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім'я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім'я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.
Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб'єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства. В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб'єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом. Якщо суб'єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями. Зауваження суб'єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід'ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю). У разі відмови суб'єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис. Один примірник акта вручається керівнику чи уповноваженій особі суб'єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі в останній день заходу державного нагляду (контролю), а другий зберігається в органі державного нагляду (контролю).
Відповідно до статті 31 Закону № 877-V відносини автомобільного перевізника, що здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування міських, приміських та міжміських, які не виходять за межі території області (внутрішньообласні маршрути), із органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування визначаються договором про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування, у якому встановлюються: перелік маршрутів загального користування, які буде обслуговувати автомобільний перевізник, умови організації перевезень, показники якості транспортного обслуговування населення, термін роботи автомобільного перевізника, зобов'язання органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо облаштування маршруту, підтримки проїзної частини автомобільної дороги та під'їзних шляхів у належному стані (тільки для міських автобусних маршрутів), розмір компенсації витрат автомобільного перевізника внаслідок перевезення пільгових пасажирів та регулювання тарифів, механізм їх виплати.
Судом встановлено, що у відповідності до підпункту 2.1.3 пункту 2.1 розділу 2 договору організатор зобов'язаний здійснювати контроль за виконанням перевізником умов цього договору.
При цьому, організатор має право вимагати від перевізника належного виконання зобов'язань за цим договором, здійснювати перевірку дотримання перевізником умов даного договору, норм чинного законодавства, в тому числі із залученням представників відповідних органів державної влади (пп. 2.2.1, 2.2.2, п. 2.1 розділу 2 договору).
Як свідчать матеріали справи, між позивачем та Київською обласною державною адміністрацією укладено додаткову угоду до договору від 03.03.2013 №120708-40-01 про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування від 13.07.2018 №91 (далі - додаткова угода), у відповідності до підпунктів 2.3.2, 2.3.32 пункту 2.3 розділу 2 якої перевізник зобов'язаний забезпечувати якісне та безпечне надання послуг автомобільного транспорту загального користування. Перевізник несе відповідальність за безпеку перевезення пасажирів в межах чинного законодавства. Перевізник зобов'язаний допускати представників організаторів до перевірок роботи автобусів на маршруті, випуску їх на маршрут та місць зберігання транспортних засобів.
Згідно із пунктами 4.1, 4.2 розділу 4 додаткової угоди контроль за виконанням перевізником умов договору здійснюється організатором. Контроль здійснюється шляхом перевірок на відповідність умовам договору та достовірності інформації, яка подається перевізником, виїзних перевірок перевізником умов договору.
В силу положень пункту 4.3 розділу 4 додаткової угоди організатор має право здійснювати чергові та позачергові перевірки дотримання умов договору.
Крім того, у відповідності до пункту 4.7 додаткової угоди про проведення позачергової перевірки перевізник заздалегідь не попереджається.
Пунктом 4.11 додаткової угоди встановлено, що перевірки дотримання умов цього договору здійснюються організатором: у місцях зберігання транспортних засобів перевізника та їх випуску на маршрут; на маршруті; безпосередньо у транспортних засобах під час здійснення перевезення пасажирів; за допомогою автоматизованої системи диспетчерського управління пасажирським автомобільним транспортом.
Виявлені під час перевірок порушення умов договору (невиконання або неналежне виконання зобов'язань перевізника за цим договором) фіксуються представником організатора у акті (узгоджена сторонами форма акта є додатком до цього договору) (п. 4.12 додаткової угоди).
Аналіз вищенаведених умов договору дає підстави суду для висновку, що відповідач як організатор перевезень має право відповідно до умов вищезазначеного договору проводити перевірки дотримання іншою стороною - перевізником умов договору.
При цьому, в даному випадку відповідач діє не в якості суб'єкта контролю відповідно до положень Закону України №2344, а реалізує свої права як учасник (сторона) договору.
Вищевикладене узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною в постанові від 21.11.2018 у справі № 826/13869/17.
З огляду на викладене, суд приходить до висновку про правомірність дій відповідача щодо проведення позачергової перевірки виконання умов Договору.
Що ж стосується процедурних порушень проведення позачергової перевірки відповідачем суд вкаже наступне.
Так, в адміністративному позові позивач зазначає, що проведена відповідачем 03.11.2020 перевірка виконання умов договору є необґрунтованою, такою, що складена з порушенням процесуального порядку визначеного умовами договору, оскільки акт складений без участі представника перевізника, що позбавило перевізника можливості надати відповідні пояснення та зауваження.
Відповідно до підпункту 2.2 договору організатор має право здійснювати перевірку дотримання перевізником умов даного договору, норм чинного законодавства України, в т.ч. із залученням представників відповідних органів державної влади.
Згідно із пунктом 4.7 додаткової угоди про проведення позачергової перевірки перевізник заздалегідь не попереджається.
Пунктом 4.12 додаткової угоди встановлено, що виявлені під час перевірок порушення умов договору (невиконання, неналежне виконання зобов'язань перевізника за цим договором) фіксуються представниками організатора у акті (узгоджена сторонами форма акту додатком до цього договору).
За умовами пункту 4.13 додаткової угоди акт складається у 2 (двох) примірниках в останній день проведення перевірки. Кожен з примірників акта підписується представниками організатора, які проводили перевірку, представником перевізника та іншими учасниками перевірки (за їх згодою). Представник перевізника має право письмово викласти свої пояснення та зауваження щодо змісту акта. Ці пояснення і зауваження додаються до акту і є його невід'ємною частиною.
Між тим, пунктом 4.15 додаткової угоди визначено, що сторони домовилися, що у разі відмови представника перевізника від ознайомлення з актом або від його підписання (нез'явлення для його підписання) представники організатора, які брали участь у перевірці, вносять до акту відповідний запис, скріплений їх підписами; один примірник акта передається представнику перевізника чи надсилається поштою в порядку, передбаченому п. 4.18. договору, інший зберігається у організатора; не підписаний представником перевізника акт вважається дійсним і зберігає юридичну силу у випадку підписання його не менше як двома представниками організатора.
Оскільки перевірка була позачергова відповідно до вимог пункту 4.7 додаткової угоди позивач про її проведення заздалегідь не попереджався.
Одночасно, як встановлено судом, на виконання умов пункту 4.16 додаткової угоди позивачу було направлено лист-повідомлення від 06.11.2020 №01-08-20/3529 з вимогою в десятиденний термін з моменту отримання даного листа, усунути виявлені порушення та повідомити про це управління інфраструктури Київської обласної державної адміністрації.
Суд наголошує на тому, що процедурні порушення, допущені відповідачем при проведенні перевірки та складанні акту, не можуть бути обставиною, яка звільняє від відповідальності позивача у разі підтвердження факту правопорушення. Процедурні порушення не повинні сприйматися як безумовне свідчення протиправності прийнятого за наслідками розгляду справи про правопорушення рішення. Натомість, вчинені відповідачем процедурні порушення підлягають оцінці з огляду на те, наскільки ці порушення вплинули на можливість порушника захистити свої права та чи призвели процедурні порушення на встановлення обставин порушення та на наслідки.
Вищевикладене узгоджується з правовою позицією Верховного Суду викладеною в постанові від 15.05.2019 у справі №826/10919/14.
Таким чином, позивач мав можливість з'явитись для ознайомлення з матеріалами перевірки та надати свої пояснення, заперечення, зауваження тощо, однак позивач свідомо не скористався наданими йому правами, а відтак посилання на порушення відповідачем процедури проведення оскаржуваної перевірки є необґрунтованими.
При цьому, наявність описки в акті перевірки у даті укладеного договору не свідчить про допущення відповідачем процедурного порушення проведення позачергової перевірки ТОВ «Ірпінське АТП 13250», а лише вказує на допущення ним описки в цій частині.
Щодо посилання позивача на відсутність порушень, які зафіксовані в акті суд вважає за доцільне вказати наступне.
Так, у відповідності до пункту 17 додаткової угоди у разі систематичного порушення (невиконання або неналежного виконання) зобов'язань перевізника за цим договором (три і більше випадків зафіксованого актом і не усунутих протягом встановленого строку, допущеного протягом 365 (трьохсот шістдесяти п'яти днів) з дати складання першого акта) організатор має право розірвати договір в односторонньому порядку шляхом направлення перевізнику листа-повідомлення про розірвання договору.
Згідно із пунктами 8.1, 8.2 додаткової угоди усі спори, що виникають з цього договору або пов'язані із ним, вирішуються шляхом переговорів між сторонам. Якщо відповідний спір не можливо вирішити шляхом переговорів, він вирішується в судовому порядку за встановленою підсудністю такого спору відповідно до чинного законодавства України.
Аналіз наведених положень дає суду підстави дійти до висновку, що у випадку порушення перевізником систематично умов договору, у тому числі, невиконання або неналежного виконання ним зобов'язань (три і більше випадків зафіксованого актом і не усунутих протягом встановленого строку, допущеного протягом 365 (трьохсот шістдесяти п'яти днів) з дати складання першого акта) організатор має право розірвати договір в односторонньому порядку шляхом направлення перевізнику листа-повідомлення про розірвання договору.
Суд наголошує, що в даному випадку акт перевірки є службовим документом, в якому зафіксовано виявлені порушення умов договору про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування, укладеного Київською обласною державною адміністрацією з перевізником - ТОВ «Ірпінське АТП 13250».
Варто відмітити, що сам акт перевірки не створює правових наслідків у вигляді виникнення обов'язків, зміни чи припинення будь-яких прав перевізника, крім виникнення права на подання зауважень та/або усунення виявлених порушень. На думку суду, всі порушення, які фіксуються в акті перевірки про виявлені порушення умов договору про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування, укладеного Київською обласною державною адміністрацією з перевізником - ТОВ «Ірпінське АТП 13250» мають перевірятися судом на предмет наявності/відсутності у випадку, якщо такий акт покладено в основу рішення організатора про дострокове розірвання договору, який укладений із перевізником.
З урахування наведеного доводи позивача в цій частині суд залишає поза увагою.
Відповідно до частини 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Згідно із частиною 2 статті 73 КАС України предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.
Відповідно до частини 1 статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Беручи до уваги вищенаведене в сукупності, повно та всебічно проаналізувавши матеріали справи та надані докази, суд дійшов до висновку про відсутність підстав для задоволення адміністративного позову.
Оскільки адміністративний позов не підлягає задоволенню, то відсутні підстави для вирішення питання щодо розподілу судових витрат.
Враховуючи викладене, керуючись статтями 2, 5, 72-73, 76-78, 132, 134, 139, 143, 243-246, 293, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
У задоволенні позову Товариства з обмеженою відповідальністю «Ірпінське АТП 13250» (Київська область, м. Ірпінь, смт. Гостомель, вул. Центральна, б. 1, код ЄДРПОУ 30700463) до Управління пасажирських перевезень Київської обласної державної адміністрації (01196, м. Київ, площа Лесі України, б. 1, код ЄДРПОУ 34694993) про визнання протиправними дій відмовити повністю.
Рішення набирає законної сили в порядку передбаченому ст. 255 Кодексу адміністративного судочинства та може бути оскаржено в апеляційному порядку повністю або частково за правилами, встановленими ст. ст. 293, 295-297 КАС України, шляхом подання через суд першої інстанції апеляційної скарги
Суддя М.А. Бояринцева