ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
11 серпня 2021 року м. Київ № 640/3186/19
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Балась Т.П., за участю секретаря судового засідання Кузьмич М.Б.,
та представників сторін:
від позивача: Єршова С.В.,
від відповідача: Чорна Ю.О.,
розглянув у відкритому судовому засіданні за правилами загального позовного провадження адміністративну справу за позовом
за позовомПублічного акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України»
доДержавної аудиторської служби України
провизнання протиправною та скасування вимоги,
До Окружного адміністративного суду м. Києва звернулось Публічне акціонерне товариство «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» (далі - позивач або НАК «Нафтогаз України») з позовом до Державної аудиторської служби України (далі - відповідач), у якому просить суд:
- визнати протиправною та скасування вимогу Державної аудиторської служби України від 20.02.2019 № 05-14/92-2019.
На обґрунтування позовних вимог позивач зазначав, що відповідачем проведено планову ревізію фінансово-господарської діяльності позивача за період з 01.04.2017 по 30.09.2018, за результатами якої сформовано вимогу, якою встановлено, що у зв'язку із начебто порушенням позивачем вимог законодавства, заподіяно збитків у загальному розмірі 240 596 136,30 грн, однак позивач наголосив, що такі твердження відповідача є хибними та не мають законодавчого підґрунтя, а отже оскаржувана вимога від 20.02.2019 № 05-14/92-2019 є протиправною та підлягає скасуванню.
Відповідачем подано відзив на позовну заяву, в якому вказано, що оскаржувана вимога винесена відповідно до положень чинного законодавства. При цьому, відповідач наголосив, що порушення, які зафіксовані в оскаржуваній вимозі та виявлені під час ревізії Публічного акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» вказують на збитки та їхній розмір. Поряд з цим цією вимогою зобов'язано усунути порушення, виявлені під час ревізії.
Представником позивача подано відповідь на відзив, в якому підтримано підстави позову та наголошено про непросування відповідачем доводів, викладених у позовній заяві.
Також позивачем подано додаткові письмові пояснення на підставі частини п'ятої статті 159 Кодексу адміністративного судочинства, в яких йдеться про обов'язковість вимог, зазначених в оскаржуваній вимозі Держаудитслужби для НАК «Нафтогаз України», водночас представник позивача наголосив про відсутність у вимозі конкретних та чітких приписів.
Від відповідача до суду надійшли заперечення на додаткові пояснення позивача, в яких зазначено наявність повноважень відповідно до пунктів 7, 10, 13 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» заявляти вимогу про відшкодування збитків, яка підлягає виконанню в добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом, а також повноваження вимагати усунення виявлених порушень.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.10.2019 у задоволенні позову відмовлено повністю.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.07.2020 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.10.2019 змінено в мотивувальній частині; в іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.10.2019 залишено без змін.
Постановою Верховного Суду від 12.03.2021 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.10.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.07.2020 у справі № 640/3186/19 скасовано, та направлено справу на новий розгляд до Окружного адміністративного суду міста Києва.
За результатом автоматизованого розподілу справу передано на розгляд судді Окружного адміністративного суду міста Києва Балась Т.П.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.03.2021 прийнято до провадження адміністративну справу №640/3186/19, вирішено здійснювати розгляд справи за правилами загального позовного провадження та призначено підготовче засідання у справі.
Протокольною ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 21.04.2021 закрито підготовче провадження та призначено справу до розгляду по суті.
В судовому засіданні представник позивача зазначив, що позовні вимоги підтримує в повному обсязі, просив суд їх задовольнити, з посиланням на обставини викладені в позовній заяві.
Представник відповідача в судовому засіданні проти позову заперечував з підстав та мотивів, викладених у наданому до суду відзиві на позов у зв'язку з чим, просив суд відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
У судовому засіданні 11.08.2021 було проголошено вступну та резолютивну частину рішення.
Заслухавши учасників справи, розглянувши подані документи і матеріали, з'ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлено наступне.
Як убачається з матеріалів справи, Державною аудиторською службою України проведено планову виїзну ревізію фінансово-господарської діяльності Публічного акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» за період з 01.04.2017 по 30.09.2018, за результатами якої складено акт від 27.12.2018 № 05-21/6.
Зі змісту акту вбачається, що перевірку проведено на підставі направлення, виданого головою Державної аудиторської служби України, про початок ревізії Публічного акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» повідомлено листом від 06.09.2018 № 05-14/709, ревізію розпочато 26.09.2018, ревізія неодноразово зупинялась, до ревізії надано журнал реєстрації ревізій та перевірок, в якому зроблено записи про проведення ревізії.
Позивачем надіслано листом від 28.01.2019 № 3-3КТ-5КТ Державній аудиторській службі України заперечення (зауваження) на акт ревізії від 27.12.2018 № 05-21/6.
Контролюючим органом за наслідками розгляду заперечень надіслано Публічному акціонерному товариству «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» лист від 18.02.2019 № 05-14/8484-2019 з висновками на заперечення, за змістом яких зауваження враховано частково.
На підставі акту ревізії від 27.12.2018 № 05-21/6 Державною аудиторською службою України сформовано вимогу від 20.02.2019 № 05-14/92-2019 «Щодо усунення порушень законодавства», відповідно до якого Державна аудиторська служба України на підставі пункту 2.16 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на ІІІ квартал 2018 року провела ревізію фінансово-господарської діяльності Публічного акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» за період з 01.04.2017 по 30.09.2018, за результатами якої складено акт від 27.12.2018 №05-2/6.
У вимозі зазначено, що під час ревізії встановлено порушення законодавства, які не усунуто:
1) В порушення підпункту 3 пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 19.05.1999 № 859 «Про умови і розміри оплати праці керівників підприємств, заснованих на державній, комунальній власності, та об'єднань державних підприємств» (зі змінами та доповненнями) виплачено премії голові правління Компанії ОСОБА_1 у розмірі 228 834 009, 69 грн., чим заподіяно збитків на зазначену суму.
2) В порушення пункту 1 статті 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні», пунктів 2.2 та 3.4 «Положення про документальне забезпечення записів у бухгалтерському обліку2, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 24.05.1995 № 88, підпункту 7.7.4 Облікової політики Публічного акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України», затвердженої наказом від 30.08.2016 № 526 у частині визнання її припинення, без підстав списано дебіторську заборгованість на суму 11 762 126, 61 грн. (509 592,74 дол. США), чим заподіяно збитків на зазначену суму.
Крім цього, під час ревізії установлено низку порушень під час проведення державних (публічних) закупівель.
На підставі пункту 1 частини першої статті 8, пункту 7 статті 10, частини другої статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», підпункту 9 пункту 4, підпункту 16 пункту 6 «Положення про Державну аудиторську службу України», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43, пунктів 46, 49-50, 52 «Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550, Державна аудиторська служба України вимагала від Публічного акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України»:
1) Опрацювати матеріали ревізії та усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку.
2) Розглянути питання про притягнення працівників Публічного акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України», винних у зазначених порушеннях, до встановленої законом відповідальності.
Вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень і недоліків разом із завіреними копіями підтвердних первинних, розпорядчих та інших документів необхідно було надати Державній аудиторській службі України до 19.03.2019.
Поінформовано, що відповідно до пунктів 8, 10 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, орган Державна аудиторська служба України має право звернутися до суду в інтересах держави.
Позивач, вважаючи вищевказану вимогу протиправною, такою, що порушує його законні права та інтереси, звернувся з даним адміністративним позовом до суду.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд виходив з наступного.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні регламентовано Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні».
Згідно з частиною першою статті 1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі орган державного фінансового контролю).
Постановою Кабінету Міністрів України від 28.10.2015 № 868 «Про утворення Державної аудиторської служби України», яка набрала чинності 03.11.2015, утворено Державну аудиторську службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення.
Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43 (далі - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Пунктом 7 Положення № 43 визначено, що Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.
Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 06.04.2016 № 266 «Про утворення міжрегіональних органів Державної аудиторської служби» до складу органів Державної аудиторської служби України входять Держаудитслужба та такі міжрегіональні територіальні органи: Північний офіс Держаудитслужби, Північно-східний офіс Держаудитслужби; Західний офіс Держаудитслужби та Східний офіс Держаудитслужби, які також наділені вищевказаними повноваженнями щодо вжиття в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб.
Згідно зі статтею 4 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті. На підконтрольних установах, щодо яких за відповідний період їх фінансово-господарської діяльності відповідно до цього Закону проведено державний фінансовий аудит, інспектування за ініціативою органу державного фінансового контролю не проводиться.
Відповідно до пункту 2 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 (далі - Порядок № 550), інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку (підпункти 16, 23 пункту 6 Положення № 43).
Відповідно до пункту 50 Порядку № 550, за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.
Аналіз вищенаведених правових норм дає підстави для висновку, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
Предметом розгляду є правомірність вимоги Державної аудиторської служби України від 20.02.2019 № 05-14/92-2019 про усунення порушень законодавства, виявлених ревізією фінансово-господарської діяльності Публічного акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» за період з 01.04.2017 по 30.09.2018.
Спірна вимога складається із двох пунктів, які констатують виявлені контролюючим органом порушення із зазначенням сум заподіяних збитків. Крім того, зазначена вимога містить власне вимоги до Публічного акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України»: щодо опрацювання матеріалів ревізії та усунення виявлених порушень законодавства в установленому законодавством порядку; розгляду питання про притягнення працівників Публічного акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України», винних у зазначених порушеннях, до встановленої законом відповідальності.
Вимога також містить зазначення про те, що у разі якщо підконтрольна установа не забезпечила виконання вимог щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання активів, контролюючий орган має право звернутись до суду в інтересах держави.
В мотивувальній частині постанови від 12.03.2021 у справі №640/3186/19 Верховний Суд звернув увагу на те, що вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольного об'єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання.
Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, Верховний Суд наголосив, що про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом прийняття такої вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом. Тобто, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об'єктів, яка є обов'язковою до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і на підставі якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
Верховний Суд в постанові від 12.03.2021 у справі №640/3186/19 дійшов висновку, що пункти (частини) вимоги, які не вказують на стягнення збитків, можуть бути перевірені судом у справі за відповідним позовом підконтрольної установи з їх оскарження. Проте, пункти (частини) вимоги, які вказують на стягнення збитків мають перевірятись у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. Збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
Відповідно до пункту 10 частини 1 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», органи державного фінансового контролю наділені повноваженнями звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Оскільки пункти (частини) вимоги, які вказують на стягнення виявлених в ході перевірки збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, мають перевірятися в судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю (в даному випадку, Державної аудиторської служби України), а не за позовом підконтрольної установи (в даному випадку, НАК «Нафтогаз України») про визнання вимоги протиправною, такі збитки відшкодовуються підконтрольним об'єктом добровільно або стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а отже оскаржувана вимога від 20.02.2019 № 05-14/92-2019 в частині виявлених контролюючим органом фінансових порушень із зазначенням сум завданої НАК «Нафтогаз України» матеріальної шкоди (збитків) (два пункти вимоги) має перевірятися в судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю (відповідача), а не за позовом підконтрольного органу (позивача).
Зважаючи на викладене, вказані два пункти оскаржуваної вимоги Державної аудиторської служби України від 20.02.2019 № 05-14/92-2019, які пов'язані зі збитками підприємства, в даному випадку жодним чином не порушують прав НАК «Нафтогаз України», оскільки правомірність їх визначення має перевірятися в межах розгляду справи за позовом органу фінансового контролю.
Щодо іншої частини спірної вимоги Державної аудиторської служби України від 20.02.2019 № 05-14/92-2019, яка стосується опрацювання матеріалів ревізії, притягнення винних осіб до відповідальності та надання фінансовому органу інформації про вжиті заходи, в постанові від 12.03.2021 у справі №640/3186/19 Верховний Суд відмітив, що судами попередній інстанцій не досліджувалось питання дотримання позивачем виконання вимог Порядку № 550, зокрема, щодо інформування про усунення виявлених порушень або щодо звернення до органу контролю з метою отримання роз'яснень щодо способу виконання вимоги, зокрема, щодо притягнення до відповідальності працівників, винних у завданні матеріальної шкоди (збитків), якщо наявність та правильність останніх за позовом органу фінансового контролю у судовому порядку не перевірялась.
Відповідно до частини 5 статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України, висновки і мотиви, з яких скасовані рішення, є обов'язковими для суду першої або апеляційної інстанції при новому розгляді справи.
Згідно з частиною 3 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України, суд може пропонувати сторонам надати докази та збирати докази з власної ініціативи, крім випадків, визначених цим Кодексом.
В ході судового розгляду справи судом встановлено, що в цій частині вимогу НАК «Нафтогаз України» не виконало, з метою отримання роз'яснень щодо способу виконання вимоги до органу державного фінансового контролю не зверталося.
Зважаючи на той факт, що друга частина оскаржуваної вимоги Державної аудиторської служби України 20.02.2019 № 05-14/92-2019 (притягнення винних осіб до відповідальності та інформування фінансовий орган про вжиті заходи) є наслідком та нерозривно пов'язана зі встановленими в ході ревізії фінансовими порушеннями (матеріальними збитками підприємства), сама по собі в розриві від понесених підприємством збитків, не створює для НАК «Нафтогаз України» жодних правових наслідків, отже в цій частині оскаржувана вимога не підлягає скасуванню.
Не заслуговують на увагу твердження позивача про те, що оскаржувана вимога є неконкретизованою, а її зміст не дає можливості зрозуміти, які саме порушення чинного законодавства (фінансові порушення) допустив позивач у своїй діяльності, і яким чином їх необхідно усунути.
Суд з цього приводу зазначає, що за змістом норм Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», Положення про Держаудитслужбу, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43 «законна вимога» контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі приписи на адресу підконтрольного суб'єкту (об'єкту контролю, його посадових осіб), які є обов'язковими до виконання останнім.
Позивачем в ході розгляду цієї справи не доведено невідповідність спірної вимоги будь-якому із перелічених вище критеріїв, які ставляться до її форми та змісту, як і не вказано, в якій частині вимога контролюючого органу викликає незрозумілість щодо її виконання.
За загальним правилом, що випливає з принципу змагальності, кожна сторона повинна подати докази на підтвердження обставин, на які вона посилається, або на спростування обставин, про які стверджує інша сторона.
Відповідно до частини другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Системно проаналізувавши приписи законодавства України, що були чинними на момент виникнення спірних правовідносин між сторонами, зважаючи на взаємний та достатній зв'язок доказів у їх сукупності, суд дійшов висновку, що адміністративний позов задоволенню не підлягає.
Керуючись ст.ст. 2, 5 - 11, 19, 72 - 77, 90, 139, 241 - 246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -
1. У задоволенні адміністративного позову Публічного акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» до Державної аудиторської служби України про визнання протиправною та скасування вимоги, - відмовити.
Позивач - Публічне акціонерне товариство «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» (ідентифікаційний код: 20077720, зареєстроване місцезнаходження: 01601, м. Київ, Б. Хмельницького, буд. 6).
Відповідач - Державна аудиторська служба України (ідентифікаційний код: 40165856, зареєстроване місцезнаходження: 04070, м. Київ, вул. Сагайдачного, буд. 4).
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано.
Апеляційна скарга на рішення суду подається через Окружний адміністративний суд міста Києва до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.
Повний текст рішення виготовлено та підписано - 17.08.2021.
Суддя Т.П. Балась