1/2138
ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
про забезпечення адміністративного позову
11 серпня 2021 року м. Київ № 640/22086/21
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Клочкової Н.В., розглянувши заяву представника Кабінету Міністрів України та Прем'єр-міністра України Шмигаля Дениса Анатолійовича про забезпечення позову в адміністративній справі № 640/22086/21 за позовом
Кабінету Міністрів України
до Національного агентства з питань запобігання корупції
третя особа, яка заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору
Прем'єр-міністр України Шмигаль Денис Анатолійович
треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача
голова правління АТ "НАК "Нафтогаз України" ОСОБА_1,
акціонерне товариства "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України"
про визнання протиправним та скасування припису,
В провадженні Окружного адміністративного суду міста Києва перебуває адміністративна справа за позовом Кабінету Міністрів України (надалі - позивач, КМУ), адреса: 01008, місто Київ, вулиця Грушевського, будинок 12/2 до Національного агентства з питань запобігання корупції (надалі - відповідач, НАЗК) адреса: 01103, місто Київ, бульвар Дружби Народів, будинок 28, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача: голова правління АТ "НАК "Нафтогаз України" ОСОБА_1 (надалі - третя особа 1), адреса: 01601, місто Київ, вулиця Б. Хмельницького, будинок 6, акціонерне товариства "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України" (надалі - третя особа 2), адреса: 01601, місто Київ, вулиця Б. Хмельницького, будинок 6, третя особа, яка заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору Прем'єр-міністра України Шмигаля Дениса Анатолійовича (надалі - третя особа 3), адреса: 01008, місто Київ, вулиця Грушевського, будинок 12/2.
Предметом адміністративного позову є визнання протиправним та скасування припису Національного агентства з питань запобігання корупції від 14 червня 2021 року № 31-02/58/21.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 10.08.2021 відкрито провадження в адміністративній справі 640/22086/21.
До канцелярії Окружного адміністративного суду міста Києва було подано заяву про забезпечення позову (надійшла 10.08.2021 до судді), та заяву з процесуальних питань (надійшла 11.08.2021 до судді), в яких Кабінет Міністрів України та Прем'єр-міністр України Шмигаль Денис Анатолійович просять суд вжити заходи забезпечення цього позову, шляхом:
- зупинення дії припису Національного агентства з питань запобігання корупції від 14 червня 2021 року № 31-02/58/21, до набрання законної сили рішенням у справі 640/22086/21 за позовом Кабінету Міністрів України до Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання протиправним та скасування припису від 14 червня 2021 року №31-02/58/21.
Згідно частини 4 статті 150 Кодексу адміністративного судочинства України, подання позову, а також відкриття провадження в адміністративній справі не зупиняють дію оскаржуваного рішення суб'єкта владних повноважень, якщо суд не застосував відповідні заходи забезпечення позову.
В обґрунтування підстав для подання даної заяви про вжиття заходів забезпечення позову позивач та третя особа - Прем'єр-міністр посилаються на те що, Національним агентством з питань запобігання корупції було винесено припис від 14 червня 2021 року № 31-02/58/21, який адресовано, зокрема, Кабінету Міністрів України та згідно з яким Національне агентство з питань запобігання корупції вимагає:
- скасувати як незаконні пункти 8 та 9 розпорядження Кабінету Міністрів України від 28 квітня 2021 року № 370-р "Питання річних загальних зборів акціонерного товариства "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України";
- вирішити питання щодо припинення строку дії контракту № 1 з головою правління НАК "Нафтогаз України" від 29 квітня 2021 року як незаконного.
За змістом вказаного припису, про його виконання Національне агентство з питань запобігання корупції має бути повідомлено упродовж десяти робочих днів з дня його одержання.
Зазначена інформація та текст припису було розміщено на сайті Національного агентства з питань запобігання корупції за посиланням https://nazk.gov.ua/uk/nownv/rozporvadzhennya-uryadu-pro-prvznachennva-golovv-pravlinnya- nak-naftogaz-ukrayiny-ta-kontrakt-z-nym-mayut-buty-skasovani-vak-nezakonni-prvpvs-golow- nazk-oleksandra-novikova/.
Вказується, що оскільки зазначений припис було винесено та адресовано Уряду України та Прем'єр-міністру України на підставі частини 6 статті 12 Закону України "Про запобігання корупції", як керівнику Кабінету Міністрів України, наявні підстави вважати, що права Кабінету Міністрів України та Прем'єр-міністра України порушуються зазначеним оскаржуваним актом Національного агентства з питань запобігання корупції.
Крім того, представник заявника звертає увагу, що наявність порушення прав саме Кабінету Міністрів України у правовідносинах щодо видання припису Національного агентства з питань запобігання корупції від 14 червня 2021 № 31-02/58/21 було вказано у постанові Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 серпня 2021 року у справі № 640/16942/21, що в свою чергу, за твердженнями представника заявника, свідчить про порушення даним приписом Національного агентства з питань запобігання корупції прав Кабінету Міністрів України.
Зокрема, в обґрунтування правомірності та наявності підстав для забезпечення позову, представники заявників посилаються на обставини його очевидної протиправності.
Так, представники заявників зазначають, що ознайомившись з текстом припису, без окремого дослідження додаткових документів, фактів та обставин, можливо встановити невідповідність фактів вимогам закону, що свідчить про очевидну протиправність оскаржуваного акта.
Також заявники стверджують, що оскаржуваний припис Національного агентства з питань запобігання корупції вказує на перебування ОСОБА_1 на посаді лише протягом 4 місяців, що суперечить вимогам пункту 1 частини 1 статті 26 Закону України "Про запобігання корупції". На переконання заявників, посилання припису на вказані обставини свідчить про очевидну невідповідність фактичних передумов видання оскаржуваного акта вимогам статті, яку Національним агентством з питань запобігання корупції вказано як законодавчу підставу видання припису.
За твердженнями представників заявників, оскаржуваний припис від 14 червня 2021 року № 31-02/58/21 поширює свою дію на Уряд та Прем'єр-міністра України, оскільки вказаним актом встановлено вимогу до Прем'єр-міністра України щодо скасування розпорядження Кабінету Міністрів України, водночас, у разі виконання вимог припису до вирішення адміністративної справи за позовом Кабінету Міністрів України про його оскарження, неможливо буде відновити права та інтереси заявників з огляду на наступне.
На переконання представників заявників, зобов'язання Національного агентства з питань запобігання корупції вчинити дії, а саме скасувати поза встановленою процедурою розпорядження КМУ та вирішити питання про припинення трудового контракту, як незаконного, здійснення яких прямо суперечить вимогам законодавства, свідчить про очевидну протиправність припису Національного агентства з питань запобігання корупції, а також про те, що у разі виконання вимог припису Національного агентства з питань запобігання корупції, дії Уряду та Прем'єр-міністра України не відповідатимуть положенням статті 19 Конституції України та приписам чинного законодавства України.
З урахуванням викладеного, на переконання представників заявників, невжиття заявленого заходу забезпечення позову може істотно ускладнити чи унеможливити ефективний захист або поновлення їх прав та інтересів в судовому порядку, за захистом яких вони звернулись до суду, оскільки оскаржуваний припис містить ознаки очевидної протиправності, а виконання вимог припису, до вирішення спору про його законність, призведе до настання невідворотних, негативних наслідків, за яких неможливо буде відновити права усіх учасників спірних правовідносин, що істотно ускладнить чи взагалі унеможливить виконання судового рішення та поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів заявників.
Представники заявників стверджують, що подання заяви про вжиття заходів забезпечення позову не спрямовано на встановлення обставин справи або дослідження доказів на стадії вирішення питання про забезпечення позову, та має на меті виключно на запобігання невідворотних наслідків стосовно ефективного відновлення прав заявників.
Перевіривши матеріали поданої заяви про забезпечення позову та доданої до неї заяви з процесуальних питань третьої особи із самостійними вимогами на предмет спору, ознайомившись з наявними в матеріалах справи документами, вирішуючи вказану заяву суд вважає за необхідне зазначити наступне.
Згідно положень частини 1 статті 150 Кодексу адміністративного судочинства України, суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
Згідно з частини 2 статті 150 Кодексу адміністративного судочинства України, забезпечення позову допускається як до пред'явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
Суд звертає увагу, що у силу частини 1 статті 151 Кодексу адміністративного судочинства України, позов може бути забезпечено: 1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; 2) забороною відповідачу вчиняти певні дії; 3) встановленням обов'язку відповідача вчинити певні дії; 4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; 5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.
Згідно частини 2 статті 151 Кодексу адміністративного судочинства України суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.
Суд зазначає, що забезпечення адміністративного позову - це вжиття судом, у провадженні якого знаходиться справа, до вирішення адміністративної справи визначених законом заходів щодо створення можливості реального виконання у майбутньому рішення суду, якщо його буде прийнято на користь позивача.
Тобто інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів заявників - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення, прийнятого в адміністративній справі.
Розглядаючи заяву про забезпечення позову, суд (суддя) має з урахуванням доказів, наданих заявниками на підтвердження своїх вимог, пересвідчитися, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з'ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулася з такою заявою, позовним вимогам (постанова Пленуму Верховного Суду України "Про практику застосування судами цивільного процесуального законодавства при розгляді заяв про забезпечення позову" № 9 від 22 грудня 2006 року).
З аналізу матеріалів справи судом було встановлено, що Національним агентством з питань запобігання корупції було винесено припис від 14 червня 2021 року № 31-02/58/21, адресатом якого вказано:
«Кабінет Міністрів України
Прем'єр-міністру України
Денису ШМИГАЛЮ»
Згідно пункту 5.16 вимог до оформлення документів ДСТУ 4163-2003, затв. наказом Держспоживстандарту України від 07 квітня 2003 року № 55 встановлено, що у разі якщо документ надсилають посадовій особі, назву установи зазначають у називному відмінку, а посаду і прізвище адресата - у давальному.
Приклад
Державний комітет архівів України
Відділ формування Національного
архівного фонду і діловодства
Провідному спеціалістові
Прізвище, ініціал(и)
Цим оскаржуваним приписом Національне агентство з питань запобігання корупції вимагає від адресата:
- скасувати як незаконні пункти 8 та 9 розпорядження Кабінету Міністрів України від 28 квітня 2021 року № 370-р "Питання річних загальних зборів акціонерного товариства "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України";
- вирішити питання щодо припинення строку дії контракту № 1 з головою правління НАК "Нафтогаз України" від 29 квітня 2021 року як незаконного.
За змістом вказаного припису, про його виконання Національне агентство з питань запобігання корупції (далі - НАЗК) має бути повідомлено упродовж десяти робочих днів з дня його одержання.
Також в тексті припису вказано наступне:
«Відповідно до ч. 6 ст. 12 Закону у випадках виявлення порушення вимог Закону щодо етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів у діяльності осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та прирівняних до них осіб або іншого порушення цього Закону Національне агентство вносить керівнику відповідного органу, підприємства, установи, організації припис щодо усунення порушень законодавства.
Зазначена інформація та текст припису було розміщено на сайті Національного агентства з питань запобігання корупції за посиланням https://nazk.gov.ua/uk/nownv/rozporvadzhennya-uryadu-pro-prvznachennva-golovv-pravlinnya- nak-naftogaz-ukrayiny-ta-kontrakt-z-nym-mayut-buty-skasovani-vak-nezakonni-prvpvs-golow- nazk-oleksandra-novikova/. Копія оскаржуваного припису наявна в матеріалами справи (Т.1, арк. 35-38).
Ознайомившись зі змістом припису Національного агентства з питань запобігання корупції від 14 червня 2021 року № 31-02/58/21, судом було встановлено, що підставою прийняття вказаного припису слугували такі обставини, зокрема:
- укладення між ОСОБА_1 та загальними зборами НАК "Нафтогаз України" контракту;
- дії ОСОБА_1 під час виконання ним обов'язків Міністра енергетики України протягом 21 грудня 2020 року - 28 квітня 2021 року, зокрема щодо погодження проектів актів Уряду з питань визначення основаних напрямків діяльності НАК "Нафтогаз України", щодо оцінки роботи наглядової ради та правління НАК "Нафтогаз України", передачі до сфери управління акцій НАК "Нафтогаз України" та інших;
- позиція НАЗК щодо поширення на ОСОБА_1 обмеження на можливість обіймати певні керівні посади в силу приписів ст. 26 Закону України "Про запобігання корупції".
Згідно частини 6 статті 12 Закону України "Про запобігання корупції" будь-який припис Національного агентства є обов'язковим для виконання. Про результати виконання припису Національного агентства посадова особа, якій його адресовано, інформує Національне агентство упродовж десяти робочих днів з дня одержання припису.
При цьому, в разі невиконання припису НАЗК передбачена відповідальність керівника, який його отримав. Так, за невиконання припису передбачена відповідальність відповідно до статті 18846 Кодексу України про адміністративні правопорушення, а саме: невиконання законних вимог (приписів) Національного агентства з питань запобігання корупції щодо усунення порушень законодавства про запобігання і протидію корупції, ненадання інформації, документів, а також порушення встановлених законодавством строків їх надання, надання завідомо недостовірної інформації або не у повному обсязі - тягнуть за собою накладення штрафу від ста до двохсот п'ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Судом попередньо встановлено, що вимога припису Національного агентства з питань запобігання корупції полягає у тому, що упродовж 10 днів з дня його отримання мають бути скасовані пункти 8, 9 розпорядження Кабінету Міністрів України від 28 квітня 2021 року № 370-р "Питання річних загальних зборів акціонерного товариства "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України" та вирішено питання про припинення контракту № 1 з головою правління НАК "Нафтогаз України" від 29.04.2021 як незаконного.
Водночас, суд звертає увагу, що Уряд є колегіальним органом, який приймає рішення за наслідками обговорення певних питань, шляхом голосування членів Кабінету Міністрів України.
Вказане підтверджується положеннями статей 19, 113, 114 Конституції України, нормами Закону України "Про Кабінет Міністрів України", Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Уряду від 18 липня 2007 року № 950.
Крім цього, чинними нормативно-правовими актами чітко регламентована процедура прийняття та скасування розпоряджень КМУ.
При цьому, скасування Прем'єр-міністром в частині розпорядження КМУ в порядку виконання припису НАЗК не передбачено нормами чинного законодавства, оскільки для прийняття та скасування розпоряджень КМУ чітко визначена процедура, яка передбачає наступний порядок.
Суд вважає за необхідне звернути увагу, що постановою Кабінету Міністрів України від 06 вересня 2005 року № 870 «Про затвердження Правил підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України» (надалі - Правила) було затверджено правила підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України.
Відповідно до пункту 8 Правил вбачається, що з огляду на те, що згідно із статтею 6 і частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади зобов'язані діяти у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією і законами України, перед початком підготовки проекту постанови з'ясовується, чи належить питання, яке передбачається врегулювати, до компетенції Кабінету Міністрів України. Відповідно до статті 113 Конституції України, Кабінет Міністрів у своїй діяльності керується Конституцією (стаття 116) і законами України, актами Президента України.
Відповідно до пунктів 21-23 встановлено Правила щодо підготовки проектів розпоряджень відповідно до яких вбачається, що проект розпорядження складається з назви, змісту, у разі потреби - додатка. Проект розпорядження містить вимогу щодо виконання конкретних завдань чи вирішення питань оперативного характеру (з посиланням у разі потреби на додаток). Проект розпорядження розробляється з дотриманням правил, установлених для проекту постанови.
Пунктом 26 Правил встановлено, що внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України або визнання її такою, що втратила чинність, оформляється постановою, а до розпорядження - розпорядженням, а також постановою, якщо одночасно вносяться зміни до постанов і розпоряджень.
Тобто, спірне розпорядження в частині може бути скасовано виключно шляхом прийняття нового розпорядження КМУ, правом одноосібного прийняття якого Прем'єр-міністр не наділений.
Відповідно до пункту 1 Розділу 15 пункту Регламенту Кабінету Міністрів України прийнятого Постановою Кабінету Міністрів України встановлено, що засідання Кабінету Міністрів вважається правоможним, якщо на ньому присутні більше ніж половина посадового складу Кабінету Міністрів.
Згідно пунктів 1-3 Розділу 22 Регламенту встановлено, що рішення Кабінету Міністрів приймаються шляхом голосування більшістю голосів посадового складу Кабінету Міністрів. Якщо проект рішення отримав підтримку половини посадового складу Кабінету Міністрів і за цей проект проголосував Прем'єр-міністр, рішення вважається прийнятим. Головуючий на засіданні Кабінету Міністрів на підставі результатів обговорення та голосування оголошує про прийняте рішення.
Відповідно до пунктів 1, 2 Розділу 33 Регламенту встановлено, що головним розробником проекту акта Кабінету Міністрів є орган, який вносить проект акта до Кабінету Міністрів та розробниками проектів актів Кабінету Міністрів є міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, державні колегіальні органи, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації відповідно до своєї компетенції.
Таким чином, з урахуванням викладених вище приписів, суд приходить до висновку, що Кабінет Міністрів України являється колегіальним органом, який приймає рішення за наслідками проведення певної процедури передбаченої вказаними вище Регламентом та Правилами, шляхом голосування членів Кабінету Міністрів України.
В свою чергу, на переконання суду, одним із негативних наслідків, які неможливо буде усунути внаслідок виконання незаконного, за твердженням заявників, припису є створення негативного прецеденту, за яким Уряд та/або Прем'єр-міністра України зобов'язують вчинити дії та прийняти відповідні рішення, в порушення визначених законодавством норм та процедур.
При цьому, суд звертає увагу, що у разі виконання вимог оскаржуваного припису, Прем'єр-міністр та/або Кабінет Міністрів України, в силу вимог припису, зобов'язаний скасувати цивільну угоду з ОСОБА_1 як "незаконну", фактично поза судовим розглядом, надавши оцінку "незаконності" трудового контракту, а також своїх дій та актів, які прийняті , за позицією заявників, виключно в рамках діючого законодавства.
З огляду на статус заявників, підтримання ділової репутації також є необхідним для подальшої ефективної роботи виконавчої гілки влади.
Крім того, питання вирішення Кабінетом Міністрів України про припинення контракту може бути розглянуто виключно в межах та з дотримання процедури, визначеної Законом України "Про акціонерні товариства", Статутом акціонерного товариства "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України", затвердженим постановою Уряду від 14 грудня 2016 року № 1044 (далі - Статут).
Відповідно до абзацу 3 частини 1 статті 61 Закону України "Про акціонерні товариства" підстави припинення повноважень голови та/або члена виконавчого органу встановлюються законом, статутом товариства, а також контрактом, укладеним з головою та/або членом виконавчого органу.
Водночас пунктом 90 Статуту визначено, що голова правління призначається та звільняється з посади загальними зборами відповідно до пропозицій наглядової ради, що подаються на підставі рішень наглядової ради про обрання та припинення повноважень голови правління.
Відтак, приписами чинного законодавства у сфері корпоративних правовідносин та Статуту АТ "НАК "Нафтогаз України" врегульовано можливість розгляду питання про припинення трудового контракту із Головою правління за відповідним поданням наглядової ради товариства.
Також, суд звертає увагу, що зі змісту оскаржуваного припису слідує, що Національне агентство з питань запобігання корупції вбачає в діях ОСОБА_1 недотримання вимог пункту 1 частини 1 статті 26 Закону України "Про запобігання корупції", а саме підставою для внесення оскаржуваного припису стала позиція відповідача про те, що на ОСОБА_1 поширюються обмеження та заборони щодо можливості обіймати посаду Голови НАК «Нафтогаз України» в силу приписів пункту 1 частини 1 статті 26 Закону України "Про запобігання корупції", у зв'язку зі здійсненням ним, за твердженням НАЗК, протягом року до дня припинення виконанні функцій держави повноважень з контролю, нагляду або підготовки чи прийняття відповідних рішень щодо діяльності НАК «Нафтогаз України».
Національне агентство з питань запобігання корупції, посилаючись на наявність у ОСОБА_1 конфлікту інтересів, у контексті пункту 1 частини 1 статті 26 Закону України "Про запобігання корупції", також зазначає у приписі, що "у період з 21 грудня 2020 року по 28 квітня 2021 року ОСОБА_1 виконуючи обов'язки Міністра енергетики України відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 21 грудня 2020 року № 1603-р брав участь у підготовці рішень щодо діяльності НАК "Нафтогаз України".
Згідно пункту 1 частини 1 статті 26 Закону України "Про запобігання корупції", особам, уповноваженим на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зазначеним у пункті 1 частини першої статті 3 цього Закону, які звільнилися або іншим чином припинили діяльність, пов'язану з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, забороняється протягом року з дня припинення відповідної діяльності укладати трудові договори (контракти) або вчиняти правочини у сфері підприємницької діяльності з юридичними особами приватного права або фізичними особами - підприємцями, якщо особи, зазначені в абзаці першому цієї частини, протягом року до дня припинення виконанні функцій держави або місцевого самоврядування здійснювали повноваження з контролю, нагляду або підготовки чи прийняття відповідних рішень щодо діяльності цих юридичних осіб або фізичних осіб - підприємців.
Натомість, суд звертає особливу увагу на те, що законодавчо чітко врегульована процедура та порядок дій НАЗК, в разі виявлення певними особами порушень саме вказаної вище норми.
Так, згідно частини 2 статті 26 Закону України "Про запобігання корупції" порушення обмеження, встановленого пунктом 1 частини 1 цієї статті щодо укладення трудового договору (контракту)є підставою для припинення відповідного договору.
Правочини у сфері підприємницької діяльності, вчинені з порушенням вимог пункту 1 частини 1 цієї статті, можуть бути визнані недійсними.
Згідно частини 2 статті 26 Закону України "Про запобігання корупції" у разі виявлення порушень, передбачених частиною 1 цієї статті, Національне агентство звертається до суду для припинення трудового договору (контракту), визнання правочину недійсним.
Тобто, на законодавчому рівні чітко визначена процедура та порядок реагування НАЗК на подібні порушення - а саме звернення з позовом до суду про визнання спірного договору недійсним або його припинення в судовому порядку, а не внесення припису керівнику з вимогою «припинити незаконний договір».
І хоча відповідач обґрунтовує підставою для внесення припису саме порушення ч. 1 ст. 26 Закону України "Про запобігання корупції", він помилково обирає для усунення такого порушення не передбачену законодавством форму реагування - внесення припису керівнику, в той час, як законодавством чітко визначено, що недійсним визнати такий правочин або припинити може лише суд, після вирішення відповідного позову, з яким може звернутись до суду НАЗК.
При цьому, суд звертає увагу на те, що Законом України "Про запобігання корупції" для різних порушень цього Закону передбачені різні заходи реагування: припис, штраф, звернення до суду та інші, які не можуть підміняти один іншим.
Отже, очевидна протиправність оскаржуваного припису полягає в тому, що по-перше, його внесено з вимогою, яку адресат завідомо, в силу нормативного регулювання, позбавлений можливості виконати при дотриманні норм чинного законодавства, а по-друге, форма реагування відповідача у вигляді припису не передбачена при виявленні порушень ч.1 ст. 26 Закону України "Про запобігання корупції", для яких чітко визначено необхідність звернення НАЗК з позовом до суду для припинення трудового договору (контракту), визнання правочину недійсним. Фактично внесенням оскаржуваного припису заявнику, НАЗК переклало на нього повноваження суду, в непередбачений законодавством спосіб.
При цьому, чи підпадає дійсно ОСОБА_1 під дію даної заборони ч. 1 ст. 26 "Про запобігання корупції" та чи було допущено порушення при його призначенні на посаду, буде вирішуватись судом саме під час розгляду справи по суті, як і питання про те, кому саме був адресований припис, КМУ та/або Прем'єр-міністру України.
Виходячи з аналізу викладених вище обставин, суд приходить до висновку, що фактичне виконання вимог припису призведе до реального порушення Конституції України та законів України, що призведе до неможливості відновити права осіб, чиї права та інтереси порушуються оскаржуваним приписом.
Крім того, у разі здійснення Кабінетом Міністрів України та Прем'єр-міністром дій у спосіб, визначений оскаржуваним приписом, та, як наслідок, порушення трудових прав ОСОБА_1 , Уряд у подальшому зазнає значних матеріальних збитків, а Прем'єр-міністр відповідальності, оскільки відновлення порушених трудових прав здійснюється у судовому порядку, із відповідними наслідками.
Більше того, припинення трудових правовідносин ОСОБА_1 з НАК «Нафтогаз України» в непередбачений законодавством спосіб в подальшому стане підставою для його поновлення на посаді, незалежно він того, чи дійсно поширювались на нього вказані вище обмеження та заборони, виключно з підстав звільнення з порушенням законодавства.
Тобто, в даному випадку на переконання суду, фактично вимоги припису Національного агентства з питань запобігання корупції спрямовані на зобов'язання вчинення дій, які прямо суперечать положенням чинного законодавства.
Таким чином, виходячи з аналізу викладеного вище, вимоги уповноваженого органу щодо зобов'язання вчинити дії, здійснення яких прямо суперечить вимогам закону свідчить про те, що у разі виконання вимог голови Національного агентства з питань запобігання корупції дії Кабінету Міністрів України в такому випадку не відповідатимуть положенням статті 19 Конституції України та приписам чинного законодавства України.
Суд звертає увагу, що зупинення дії припису Національного агентства з питань запобігання корупції не відноситься до випадків, визначених частиною третьою статті 151 Кодексу адміністративного судочинства України, у яких забезпечення позову не допускається.
Інститут забезпечення позову і є тим елементом права на судовий захист, який спрямовано на недопущення негативних наслідків відповідних дій щодо відновлення порушеного права.
Відтак, з урахуванням викладеного в сукупності, суд приходить до висновку, що оскаржуваний припис містить ознаки очевидної протиправності, що не потребує окремого дослідження додаткових документів, фактів та обставин, оскільки з самого тексту оскаржуваного припису вбачається невідповідність підстав та заходів, які вимагає вжити Національне агентство з питань запобігання корупції.
При цьому, суд зазначає, що оцінку вказаним вище обставинам щодо того, чи підпадає ОСОБА_1 під обмеження, має бути надано саме під час розгляду справи по суті, однак в даному випадку, у зв'язку з наявними очевидними процесуальними порушеннями Національним агентством з питань запобігання корупції під час прийняття оскаржуваного припису, суд вважає, за необхідне, для належного та об'єктивного захисту прав заявників, за захистом яких вони звернулись до суду, зупинити виконання оскаржуваного припису.
Відповідно до абзацу другого пункту 17 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 06 березня 2008 року № 2 "Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ" в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача у справі, а також вказати ознаки, які свідчать про очевидність протиправності рішення суб'єкта владних повноважень.
Так, в постанові Пленуму Вищого адміністративного суду України від 29 вересня 2016 року № 14 "Про узагальнення практики застосування адміністративними судами першої інстанції глав 1-4 розділу III Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду та вирішення адміністративних справ" підкреслено, що забезпеченню адміністративний позов підлягає лише за умови, якщо захист прав та інтересів осіб буде ускладнено або унеможливлено до прийняття рішення по суті позовних вимог.
В свою чергу, виходячи з аналізу поданої представниками заявників заяв про забезпечення позову, судом було встановлено, що вказані заяви про вжиття заходів забезпечення позову не спрямованими на встановлення обставин справи або дослідження доказів на стадії вирішення питання про забезпечення позову, та мають на меті виключно на запобігання невідворотних наслідків стосовно ефективного відновлення прав заявників та тимчасове зупинення дії очевидно протиправного акту, дія якого в часі, під час розгляду та вирішення справи судом призведе до невідворотних наслідків та порушень, а для відновлення порушених прав не лише заявників, а й інших учасників справи доведеться ініціювати численну кількість судових справ, спрямованих на відновлення первісного стану.
Зокрема, виходячи з встановлених вище судом обставин, суд приходить до висновку, що у разі незабезпечення позову шляхом зупинення дії оскаржуваного припису, в даному випадку будуть у будь-якому випадку порушені права заявників, зокрема:
- у разі виконання вимог припису існують підстави для настання юридичної відповідальності у разі виконання вимог незаконного припису та подальші судові процеси, ініційовані з метою відновлення порушених прав інших учасників цієї справи, з подальшим покладенням завданих збитків на заявників;
- у разі невиконання вимог припису у строк, визначений Законом України "Про запобігання корупції" передбачає притягнення адресата(ів) приписів до адміністративної відповідальності, передбаченої статтею 18846 Кодексу України про адміністративні правопорушення.
Відповідно до абзаців 3-5 пункту 17 Пленуму Вищого адміністративного суду України від 06 березня 2008 року № 2 "Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ", забезпеченням адміністративного позову в такий спосіб суди виходять за межі підстав забезпечення позову, що є неприпустимим.
З аналізу викладених вище встановлених судом обставин, на переконання суду, невжиття заявленого заявниками заходу забезпечення позову може істотно ускладнити чи унеможливити ефективний захист або поновлення прав позивача в судовому порядку, за захистом якого вони звернулися до суду, оскільки оскаржуваний припис містить ознаки очевидної протиправності, а виконання вимог припису до вирішення спору про його законність може призвести до настання негативних наслідків, за яких неможливо буде відновити права усіх учасників спірних правовідносин, що істотно ускладнить чи взагалі унеможливить виконання судового рішення та поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача.
Відповідно до рекомендації № R(89)8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнята Комітетом Ради Європи 13 вересня 1989 року, встановлює, що рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов'язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов'язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв'язку з оскарженням адміністративного акта.
Крім того, згідно з ст. 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини", суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
Також, суд вважає за необхідне звернути увагу, що відповідно до статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
Крім того, суд вважає за необхідне звернути увагу на те, що у справі "Беєлер проти Італії" Європейський суд з прав людини зазначив, що будь-яке втручання органу влади у захищене право не суперечитиме загальній нормі, викладеній у першому реченні частини 1 статті 1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, лише якщо забезпечено "справедливий баланс" між загальним інтересом суспільства та вимогам захисту основоположних прав конкретної особи. Питання щодо того, чи було забезпечено такий справедливий баланс, стає актуальним лише після того, як встановлено, що відповідне втручання задовольнило вимогу законності і не було свавільним.
У рішенні від 09 січня 2007 року у справі "Інтерсплав" проти України" Суд наголосив, що втручання має бути пропорційним та не становити надмірного тягаря, іншими словами воно має забезпечувати "справедливий баланс" між інтересами особи і суспільства.
Зокрема, Європейський суд з прав людини у рішенні від 29 червня 2006 року у справі "Пантелеєнко проти України" (заява № 11901/02) зазначив, що засіб юридичного захисту має бути ефективним, як на практиці, так і за законом. У рішенні від 31 липня 2003 року у справі "Доран проти Ірландії" ("Doran v. Ireland", заява № 50389/99) Європейський суд з прав людини зазначив, що поняття "ефективний засіб" передбачає запобігання порушенню або припиненню порушення, а так само встановлення механізму відновлення, поновлення порушеного права. При чому, як наголошується у рішенні Європейського суду з прав людини, у справі ефективний засіб - це запобігання тому, щоб відбулося виконання заходів, які суперечать Конвенції, або настала подія, наслідки якої будуть незворотними. При вирішенні справи "Каіч та інші проти Хорватії" ("Kaic and Others v. Croatia", заява № 22014/04, рішення від 17 липня 2008 року, ) Європейський Суд з прав людини вказав, що для Конвенції було б неприйнятно, якби стаття 13 декларувала право на ефективний засіб захисту, але без його практичного застосування.
Окрім того, з огляду на приписи чинного законодавства, судом наголошується, що у вирішенні питання щодо вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, суд оцінив, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти та дійшов висновку, що невжиття таких заходів, очевидно, може призвести до того, що захист прав, свобод та інтересів заявників, на захист яких подано позов, стане неможливим, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.
З іншої сторони, забезпечення позовної заяви є збереженням поточного стану речей на період до вирішення спірних правовідносин.
У контексті інституту забезпечення позову в адміністративному судочинстві, співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду.
Зважаючи на імовірність настання негативних наслідків для заявників та учасників справи, збереження "статусу кво", вжиття заходів забезпечення позову шляхом зупинення дії оскаржуваного припису на час розгляду справи є найбільш сприятливим, з точки зору співмірності, превентивним заходом, якого вимагає спір, що виник між сторонами.
При цьому, заходи, які просять вжити заявники з однієї сторони, гарантуватимуть мету забезпечення позову, з іншої - не створить перешкод для подальшої діяльності учасників справи.
Заходи забезпечення адміністративного позову про вжиття яких в заяві просять заявники відповідають предмету позову. Водночас, вжиття таких заходів жодним чином не зумовлює фактичного вирішення спору по суті, а спрямовано лише на збереження існуючого становища до розгляду справи по суті.
З огляду на те, що подання позову та відкриття провадження в адміністративній справі не зупиняють дію оскаржуваного припису, якщо суд не застосував відповідні заходи забезпечення позову, враховуючи наявність зв'язку між заходом забезпечення позову і предметом позовних вимог у даній справі, з метою забезпечення збалансованості інтересів сторін, суд вважає за необхідне задовольнити заяву про забезпечення позову.
При цьому, вжиття заходів забезпечення позову у визначений судом спосіб не тягне фактичне вирішення спору по суті, оскільки наявність обґрунтованих підстав (порушення антикорупційного законодавства) для винесення оскаржуваного припису; коло осіб, яким він адресований та інше, буде судом встановлена за наслідками розгляду адміністративної справи.
Суд вважає за необхідне також акцентувати увагу на тому, що заходи забезпечення адміністративного позову мають бути співмірними заявленим позовним вимогам. У даному випадку співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, наслідків зупинення дії оскаржуваного рішення.
Таким чином, розглянувши заяву про забезпечення позову та додані матеріали, суд дійшов до висновку про їх обґрунтованість та про необхідність зупинення дії припису Національного агентства з питань запобігання корупції від 14 червня 2021 року № 31-02/58/21 до набрання законної сили рішенням у справі за позовом Кабінету Міністрів України до Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання протиправним та скасування припису від 14 червня 2021 року № 31-02/58/21.
При цьому, суд зазначає, що визначений даною ухвалою суду спосіб забезпечення адміністративного позову відповідає його предмету та, водночас, вжиття такого заходу не зумовлює фактичного вирішення спору по суті, а спрямовано лише на збереження існуючого становища до розгляду справи по суті заявлених позовних вимог.
Згідно з приписами частини 1 статті 154 Кодексу адміністративного судочинства України заява про забезпечення позову розглядається судом без повідомлення учасників справи.
Частиною 1 статті 156 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що ухвала суду про забезпечення позову має відповідати вимогам до виконавчого документа, встановленим законом. Така ухвала підлягає негайному виконанню з дня її постановлення незалежно від її оскарження і відкриття виконавчого провадження.
Відтак, судом встановлено, що заява відповідає вимогам Кодексу адміністративного судочинства України, є обґрунтованою та розглянута в установленому чинним законодавством порядку.
На підставі вищевикладеного, керуючись статтями 150, 151, 153-155, 243, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
1. Заяву про забезпечення позову в адміністративній справі № 640/22086/21 за позовом Кабінету Міністрів України до Національного агентства з питань запобігання корупції, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача: голова правління АТ "НАК "Нафтогаз України" ОСОБА_1, акціонерне товариства "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України", третя особа, яка заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору - Прем'єр-міністр України Шмигаль Денис Анатолійович про визнання протиправним та скасування припису задовольнити.
2. Вжити заходи забезпечення позову: Зупинити дію припису Національного агентства з питань запобігання корупції від 14 червня 2021 року № 31-02/58/21, до набрання законної сили рішенням у справі 640/22086/21.
3. Ухвала є виконавчим документом та підлягає негайному виконанню.
4. Стягувачем у виконавчому провадженні, відкритому на підставі даної ухвали є Кабінету Міністрів України (адреса: 01008, місто Київ, вулиця Грушевського, будинок 12/2, код ЄДРПОУ відсутній) та Премєр-міністр України Шмигаль Денис Анатолійович (адреса: 01008, місто Київ, вулиця Грушевського, будинок 12/2, РНОКПП НОМЕР_1 ), боржником: Національне агентство з питань запобігання корупції (адреса: 01103, місто Київ, бульвар Дружби Народів, будинок 28, код ЄДРПОУ 40381452).
5. Строк пред'явлення ухвали до виконання - до 11 серпня 2024 року.
Ухвала набирає чинності з 11.08.2021 року і підлягає негайному виконанню на підставі ч. 1 ст. 156 Кодексу адміністративного судочинства України
Ухвала набирає законної сили в порядку, встановленому частиною 1 статті 156 Кодексу адміністративного судочинства України.
Відповідно до частини 8 статті 154 Кодексу адміністративного судочинства України ухвала про забезпечення адміністративного позову може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими статтями 293-297 Кодексу адміністративного судочинства України. Оскарження ухвали не зупиняє її виконання, а також не перешкоджає подальшому розгляду справи.
Суддя Н.В. Клочкова