Головуючий І інстанції: Є.Д. Кравченко
06 серпня 2021 р. Справа № 480/1512/21
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Судді-доповідача Ральченка І.М.,
Суддів: Катунова В.В. , Бершова Г.Є. ,
розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Сумської міської ради на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 22.04.2021 по справі № 480/1512/21
за позовом ОСОБА_1
до Сумської міської ради
про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії,
ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулася до суду з позовом, в якому просила:
- визнати протиправною бездіяльність Сумської міської ради, яка полягає у не вирішенні питання про надання або про відмову ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, орієнтованою площею 0,1000 га, із земель житлової та громадської забудови на території АДРЕСА_1 , розташованої поруч із земельною ділянкою з кадастровим номером 5910136600:19:018:0009;
- зобов'язати Сумську міську раду на найближчій сесії розглянути клопотання ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, орієнтованою площею 0,1000 га, із земель житлової та громадської забудови на території АДРЕСА_1 , розташованої поруч із земельною ділянкою з кадастровим номером 5910136600:19:018:0009, відповідно до вимог чинного законодавства України та з урахуванням висновків суду.
Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 22.04.2021 позов задоволено частково.
Визнано протиправною бездіяльність Сумської міської ради, яка полягає у несвоєчасному розгляді заяви ОСОБА_1 від 03.06.2020 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, орієнтованою площею 0,1000 га, із земель житлової та громадської забудови на території АДРЕСА_1 , навпроти буд. АДРЕСА_1 , поруч із земельною ділянкою з кадастровим номером 5910136600:19:018:0009.
Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Сумської міської ради на користь ОСОБА_1 судовий збір в розмірі 454 грн. 00 коп. та витрати на правову допомогу у розмірі 700 грн. 00 коп.
У задоволенні іншої частини позовних вимог - відмовлено.
Сумська міська рада, не погоджуючись з судовим рішенням в частині задоволення позовних вимог, подала апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, невідповідність висновків суду обставинам справи, просила його скасувати та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначає про не врахування судом першої інстанції, що порушення місячного строку розгляду звернення позивача відбулося з незалежних від відповідача причин, а саме проведення в Україні місцевих виборів. Після утворення постійних комісій Сумської міської ради звернення позивача було розглянуто та за результатами розгляду прийнято рішення від 24.03.2021 № 672-МР. Вся процедура розгляду звернення супроводжувалась листуванням (листи від 01.07.2020, 15.09.2020, 11.01.2021), що свідчить про відсутність з боку відповідача протиправної бездіяльності.
Також апелянт зазначив про наявність підстав для закриття провадження по справі на підставі п. 8 ч. 1 ст. 238 КАС України у зв'язку з прийняттям відповідачем рішення від 24.03.2021 № 672- МР.
Крім того, апелянт зазначив про неправомірність рішення суду першої інстанції в частині стягнення на користь позивача витрат на правову допомогу, з урахуванням критерію співмірності.
Позивач не надала відзив на апеляційну скаргу.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України (далі -КАС України) справа розглядається в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
На підставі положень ч. 1 ст. 311 КАС України справа розглянута в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду першої інстанції, доводи апеляційної скарги, дослідивши докази по справі, вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджено апеляційним судом, що 03.06.2020 ОСОБА_1 звернулася до Сумської міської ради з заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність за адресою: АДРЕСА_1 , розташованої поруч із земельною ділянкою з кадастровим номером 5910136600:19:018:0009, для будівництва і обслуговування жилого будинку, орієнтовною площею 0,1 га (а.с. 8).
01.07.2020 Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради на звернення позивача повідомив, що дане питання буде винесено на розгляд постійної комісії з питань архітектури, містобудування, регулювання земельних відносин, природокористування та екології Сумської міської ради, з подальшим винесенням на розгляд Сумської міської ради, що підтверджується листом від 01.07.2020 № Р-1236/06.01-21 (а.с. 5).
15.09.2020 Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради у відповідь на адвокатський запит повідомив позивача, що заява ОСОБА_1 була розглянута постійною комісією з питань архітектури, містобудування, регулювання земельних відносин, природокористування та екології Сумської міської ради, рішенням комісії ухвалено відмовити у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, ініціювати розгляд даного питання на сесії Сумської міської ради, підготувати відповідний проект рішення, винести даний проект рішення на розгляд сесії Сумської міської ради. Після прийняття Сумською міською радою рішення по даному зверненню заявника буде повідомлено додатково, що підтверджується листом від 15.09.2020 № 06.01-18/6889 (а.с. 6).
11.01.2021 Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради повідомив позивача, що рішення про надання ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою не приймалось, оскільки у зв'язку з оголошенням карантину зупиняється перебіг строків звернення за отриманням адміністративних та інших послуг та строків надання цих послуг, визначених законом, про що свідчить лист 11.01.2021 № 06.01-18/96 (а.с. 7).
24.03.2021 відповідачем прийнято рішення №672-МР, яким ОСОБА_1 відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність за адресою: АДРЕСА_1 , поруч із земельною ділянкою з кадастровим номером 5910136600:19:018:0009, орієнтованою площею 0,1000 га, для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), у зв'язку з невідповідністю місця розташування об'єктів вимогам містобудівної документації та чинних нормативно-правових актів (а.с. 49).
Позивач вважаючи протиправною бездіяльність Сумської міської ради, яка полягає у не вирішенні питання про надання або про відмову їй у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, звернулася до суду з даним позовом.
Колегія суддів за результатами перегляду рішення суду першої інстанції, зазначає наступне.
Відповідно до ст. 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Згідно ст. 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Правовідносини у сфері забезпечення права громадян на землю урегульовано Земельним кодексом України.
Відповідно до ст. 12 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб.
Відповідно до п. 34 ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" питання регулювання земельних відносин вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.
Згідно ч. 5 ст. 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності не рідше ніж один раз на місяць.
Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.
Згідно ч. 1 ст. 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Набуття права власності громадянами та юридичними особами на земельні ділянки, на яких розташовані об'єкти, які підлягають приватизації, відбувається в порядку, визначеному ч. 1 ст. 128 цього Кодексу.
Відповідно до п. "г" ч. 1 ст. 121 ЗК України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у селах - не більше 0,25 гектара, в селищах - не більше 0,15 гектара, в містах - не більше 0,10 гектара.
Згідно ч. 6 ст. 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідно до ч. 7 ст. 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України.
Судовим розглядом встановлено, що Сумська міська рада розглянула клопотання позивача від 03.06.2020 та за результатом його розгляду прийняла рішення від 24.03.2021 №672-МР, яким ОСОБА_1 відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність за адресою: АДРЕСА_1 , поруч із земельною ділянкою з кадастровим номером 5910136600:19:018:0009, орієнтованою площею 0,1000 га, для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), у зв'язку з невідповідністю місця розташування об'єктів вимогам містобудівної документації та чинних нормативно-правових актів.
Зазначені обставини свідчать про відсутність бездіяльності відповідача щодо не вирішення питання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою або відмову у його наданні.
Висновки суду першої інстанції про наявність протиправної бездіяльності з боку відповідача, яка полягає у несвоєчасному розгляді заяви ОСОБА_1 від 03.06.2020 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, колегія суддів вважає необгрунтованими, оскільки позовні вимоги по даній справі стосуються лише протиправної бездіяльності відповідача щодо не вирішення питання про надання дозволу або про відмову у його наданні, а не протиправної бездіяльності щодо порушення процедури розгляду клопотання.
Колегія суддів вважає, що суд першої інстанції фактично вийшов за межі підстав та предмету позову і розглянув вимоги і підстави, на яких не ґрунтується адміністративний позов.
Так, відповідно до ч. ч.2, 4 ст. 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень..
Суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.
Отже, суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять.
Разом з тим, колегія суддів звертає увагу на тому, що суд не може в порушення принципу диспозитивності самостійно обирати правову підставу та предмет позову.
Наведене означає, що принцип диспозитивності покладає на суд обов'язок вирішувати лише ті питання, за вирішенням яких позивач звернувся до адміністративного суду. Суд вирішує лише ті вимоги по суті спору, про вирішення яких клопочуть сторони. Тобто суд обмежений предметом і обсягом заявлених вимог.
Вказана правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 19 лютого 2019 року у справі № 824/399/17-а.
Також колегія суддів враховує правову позицію Верховного Суду, викладену в постанові від 07 лютого 2020 року у справі №826/11086/18, стосовно того, що повноваження суду щодо визначення меж розгляду адміністративної справи є субсидіарними, не можуть змінювати предмет спору, а лише стосуються обсягу захисту порушеного права.
Принцип диспозитивності в адміністративному процесі має своє специфічне змістове наповнення, пов'язане з публічно-правовим характером адміністративного позову та активною участю суду в процесі розгляду адміністративних справ, тому адміністративний суд може та зобов'язаний в окремих випадках вийти за межі позовних вимог, якщо спосіб захисту, який обрав позивач, є недостатнім для захисту його прав, свобод і законних інтересів.
Наслідком задоволення в адміністративному судочинстві позовних вимог є відновлення фактично порушених прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин. Суд при прийнятті рішення про задоволення позовних вимог має не лише вирішити позовні вимоги відповідно до принципів верховенства права, а й обрати найбільш ефективний спосіб захисту порушеного права. Тобто такий, що виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду та здійснювалося примусове виконання рішення.
Разом з тим, у справі, що є предметом апеляційного розгляду, суд першої інстанції фактично змінив визначений позивачем предмет позову - бездіяльність відповідача щодо не вирішення питання про надання дозволу або про відмову у його наданні та вирішив справу щодо бездіяльності відповідача, яка полягає у не розгляді у місячний строк заяви позивача
Крім того, судом першої інстанції в порушення вимог Кодексу адміністративного судочинства України не наведено доводів щодо необхідності виходу за межі предмета позову та зміни підстав позову, а також необхідності вчинення судом таких дій.
Таким чином, колегія суддів доходить висновку, що суд першої інстанції безпідставно вийшов за межі предмета позову та його підстав, що свідчить про порушення норм процесуального права.
З урахуванням викладеного, колегія суддів приходить до висновку про помилковість висновків суду першої інстанції щодо задоволення позову, наведені в апеляційній скарзі доводи знайшли своє підтвердження під час апеляційного розгляду, у зв'язку з чим апеляційна скарга підлягає задоволенню, рішення Харківського окружного адміністративного суду від 22.04.2021 року - скасуванню, з ухваленням нового рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.
Також слід зазначити, що не підлягають задоволенню вимоги позивача про стягнення з відповідача судових витрат, які складаються із судового збору та витрат на правничу допомогу, з огляду на те, що в задоволенні позову ОСОБА_1 слід відмовити.
Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
Приписи п. п. 1, 4 ч. 1 ст. 317 КАС України визначають, що підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Керуючись ст. ст. 311, 315, 317, 321 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу Сумської міської ради - задовольнити.
Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 22.04.2021 по справі № 480/1512/21 скасувати в частині задоволення позову щодо визнання протиправною бездіяльність Сумської міської ради, яка полягає у несвоєчасному розгляді заяви ОСОБА_1 від 03.06.2020 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, орієнтованою площею 0,1000 га, із земель житлової та громадської забудови на території АДРЕСА_1 , поруч із земельною ділянкою з кадастровим номером 5910136600:19:018:0009.
Прийняти в цій частині нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Суддя-доповідач І.М. Ральченко
Судді В.В. Катунов Г.Є. Бершов