27 липня 2021 року
м. Київ
справа № 640/2541/20
адміністративне провадження № К/9901/1155/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
судді-доповідача Бевзенка В.М.,
суддів - Єзерова А.А.,Чиркіна С. М.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу № 640/2541/20
за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16.09.2020 (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Шевченко Н. М., суддів - Аверкової В. В., Бояринцевої М. А.) й постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.12.2020 (прийнята у складі колегії суддів: головуючого судді - Ганечко О. М., суддів - Кузьменка В. В., Василенка Я. М.), -
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. 04 лютого 2020 року ОСОБА_1 (далі - Позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - Відповідач), в якому просив:
1.1. визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України в частині незабезпечення проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору продовольчих продуктів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму на 2020 рік за наслідком втрати чинності 10 липня 2018 року постанови Кабінету Міністрів України № 780 від 11.10.2016 «Про затвердження наборів продуктів харчування, наборів непродовольчих товарів та наборів послуг для основних соціальних і демографічних груп населення»;
1.2. визнати протиправними дії Кабінету Міністрів України із встановлення розміру прожиткового мінімуму в Україні на 2020 рік без попереднього проведення і врахування результатів науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору продовольчих продуктів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму, всупереч вимогам ст. 4 Закону України «Про прожитковий мінімум»;
1.3. визнати протиправними дії Кабінету Міністрів України із розробки та схвалення проекту Закону «Про Державний бюджет України на 2020 рік» № 2000 від 15.09.2019, його подання на розгляд та затвердження Верховної Ради України з порушенням порядку встановлення у законопроекті розміру прожиткового мінімуму та інших соціальних стандартів і гарантій відповідно до вимог ст. ст. 2, 3, 4 Закону України «Про прожитковий мінімум», ст. ст. 2, 6 Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії», та без обґрунтування розрахунку вартісної величини прожиткового мінімуму на відповідний бюджетний період всупереч п. є) ч. 1 ст. 38 Бюджетного кодексу України;
1.4. зобов'язати Кабінет Міністрів України вчинити дії щодо встановлення прожиткового мінімуму на 2020 рік відповідно до статей 2, 3, 4 Закону України «Про прожитковий мінімум», ст. ст. 2, 6 Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії»;
1.5. зобов'язати Кабінет Міністрів України розробити та подати на розгляд Верховної Ради України проект закону про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік», з урахуванням вимог щодо встановлення прожиткового мінімуму та інших соціальних стандартів і гарантій, передбачених ст. ст. 2, 3, 4 Закону України «Про прожитковий мінімум», ст. ст. 2, 6 Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії».
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що у вересні 2019 року Кабінетом Міністрів України було реалізовано владні повноваження та подано на затвердження парламенту проєкт Закону України «Про Державний бюджет на 2020 рік» № 2000 від 15.09.2019.
У межах цього спору Позивач посилається на протиправність дій Кабінету Міністрів України з безпідставного й необгрунтованого встановлення прожиткового мінімуму на 2020 рік, а також на протиправність дій Уряду з розробки проєкту Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» і його подання на затвердження Верховної Ради України, - на основі незаконно встановленого розміру прожиткового мінімуму.
ОСОБА_1 (Позивач) вважає, що розмір прожиткового мінімуму безпосередньо впливає на формування Державного бюджету України та встановлення соціальних стандартів і гарантій для всіх громадян України. Відповідно, на переконання Позивача, якщо прожитковий мінімум на 2020 рік встановлено Урядом протиправно, то подальше формування Державного бюджету і встановлення усіх соцальних стандартів і гаратній було необгрунтованим. У цілому, Уряд неправильно сформував державний бюджет на 2020 рік.
На думку Позивача ОСОБА_1 Відповідач Кабінет Міністрів України діяв свідомо, був повною мірою обізнаний з тим, що прожитковий мінімум застосовується для формування державного бюджету, а Постанова Кабінету Міністрів України № 780 від 11.10.2016 «Про затвердження наборів продуктів харчування, наборів непродовольчих товарів та наборів послуг для основних соціальних і демографічних груп населення» [яка застосовувалася для встановлення прожиткового мінімуму раніше] визнана нечинною судом, - Уряд безпідставно встановив прожитковий мінімум на 2020 рік у розмірах, які не мають ніякого фактичного та правового обґрунтування та, відповідно, розробив на основі такого показника Державний бюджет 2020 року. Розробляючи та схвалюючи проєкт Закону України «Про Державний бюджет на 2020 рік», ще до подання його до парламенту, Уряд застосував нечинні, неактуальні, необґрунтовані нормативи для розрахунку й встановлення прожиткового мінімуму на 2020 рік, а також для розрахунку і встановлення всіх інших соціальних стандартів/гарантій, які поширюють свою дію як на позивача, так і на 45 мільйонів громадян України.
На думку позивача Кабінет Міністрів України подав на затвердження Верховної Ради України проєкт Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік», який сформований без відповідної правової підстави, є необгрунтованим, недостовірним. Протиправна поведінка вчинялася Відповідачем всупереч визначеному порядку, на шкоду інтересам позиача та інших громадян всупереч ст.ст. 6, 19 Конституції України та встановленому законами порядку.
Позивач стверджує, що тільки станом на липень 2019 року Урядом розпочато процедуру проведення науково-громадської експертизи для встановлення прожиткового мінімуму за наслідком скасування постанови Кабінету Міністрів України від 11.10.2016 № 780, - не зважаючи на те, що рішення суду про визнання цієї постанови нечинною набуло законної сили ще 10.07.2018 року. Уряд не забезпечив своєчасне проведення науково-громадської експертизи для встановлення прожиткового мінімуму на 2021 рік, і подав до парламенту законопроєкт, заснований на свідомо недостовірних даних про розмиір прожиткового мінімуму.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
3. 16 вересня 2020 року Окружний адміністративний суд міста Києва вирішив:
- позов ОСОБА_1 задовольнити частково;
- визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України в частині незабезпечення проведення науково-громадської експертизи сформованих наборів продуктів харчування, наборів непродовольчих товарів і наборів послуг для встановлення прожиткового мінімуму на 2020 рік, - за наслідком втрати чинності 10 липня 2018 року постанови Кабінету Міністрів України № 780 від 11.10.2016 «Про затвердження наборів продуктів харчування, наборів непродовольчих товарів та наборів послуг для основних соціальних і демографічних груп населення»;
- зобов'язати Кабінет Міністрів України вчинити дії щодо встановлення прожиткового мінімуму на 2020 рік відповідно до статей 2, 3, 4 Закону України «Про прожитковий мінімум», ст.ст. 2, 6 Закону України «Про державні соціальні стандрати та державні соціальні гарантії»;
- у задоволенні решти позовних вимог відмовити.
4. Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стерджує про їхнє порушення.
Окружний адміністративний суд міста Києва, зокрема, висловився, що посилання Відповідача, що схвалення та внесення Кабінетом Міністрів України на розгляд Верховної Ради України проєкту Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» від 15.09.2019 № 2000 із зазначенням розміру прожиткового мінімуму, не породжує будь-яких правових наслідків та не впливає на права та обов'язки Позивача, - не беруться судом до уваги як необгрунтовані, оскільки розмір прожиткового мінімуму, що встановлюється Кабінетом Міністрів України, безпосередньо стосується прав та інтересів кожного громадянина України, також і Позивача.
Також Окружним адміністративним судом міста Києва зазначено, що до повноважень відповідача віднесено визначення прожиткового мінімуму, після проведення науково-громадської експертизи сформованих наборів продуктів харчування, наборів непродовольчих товарів і наборів послуг.
Розміри прожиткового мінімуму, передбачені статтею 7 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» від 14.11.2019 № 294-IX, були затверджені Верховною Радою України. Встановлені розміри прожиткового мінімуму і створюють юридичні наслідки.
Водночас суд зазначив, що подання законопроєкту до парламенту є складовою нормотворчої діяльності і відсутність обгрунтованого розрахунку вартісної величини прожиткового мінімуму не може ставити у залежність прийняття/неприйняття державного бюджету на відповідний період. За таких обставин, суд дійшов висновку, що проміжні (поточні) дії Кабінету Міністрів України у межах законотворчого процесу не створюють безпосередніх наслідків для позивача, і їхнє задоволення не призведе до поновлення його порушеного права, яке обумовлене встановленням прожиткового мінімуму на 2020 рік.
Окружний адміністративний суд міста Києва погодився з доводами Позивача про неналежне здійснення суб'єктом владних повноважень своїх управлінських функцій, що властиво публічно-правовим відносинам, зокрема, щодо нездійснення попереднього проведення науково-громадської експертизи сформованих наборів продуктів харчування, наборів непродовольчих товарів і наборів послуг для встановлення прожиткового мінімуму всупереч статті 4 Закону України «Про прожитковий мінімум», що віднесено саме до повноважень Кабінету Міністрів України.
Суд дійшов висновку про визнання протиправною бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо незабезпечення проведення науково-громадської експертизи сформованих наборів продуктів харчування, наборів непродовольчих товарів і наборів послуг для встановлення прожиткового мінімуму на 2020 рік.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
5. 09 грудня 2020 року Шостий апеляційний адміністративний суд вирішив:
- апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України - задовольнити частково;
- рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 вересня 2020 року скасувати в частині задоволення позовних вимог про зобов'язання Кабінету Міністрів України вчинити дії щодо встановлення прожиткового мінімуму на 2020 рік, відповідно до статей 2, 3, 4 Закону України «Про прожитковий мінімум», ст.ст. 2, 6 Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії» та прийняти нову постанову в цій частині, якою в задоволенні позовних вимог відмовити;
- у іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 вересня 2020 р. - залишити без змін.
6. Апеляційний суд мотивував своє рішення тим, що відповідно до положень ст. 2 Закону України «Про прожитковий мінімум» від 15.07.1999 № 966-XIV прожитковий мінімум застосовується для загальної оцінки рівня життя в Україні, розмір прожиткового мінімуму є розрахунковою величиною у всіх сферах суспільних відносин та впливає як на розмір мінімальної заробітної плати, допомоги по безробіттю, інших соціальних виплат, величини неоподатковуваного мінімуму доходів громадян, так і на формування Державного бюджету України та місцевих бюджетів. Від встановлення розміру останнього, у певній мірі залежить вектори/орієнтири функціонування та розвитку держави на відповідний рік. Затвержений у Законі України про Державний бюджет на відповідний рік розмір прожиткового мінімуму, що опрацьовується та встановлюється Кабінетом Міністрів України, безпосередньо стосується прав та інтересів кожного громадянина України, зокрема, і позивача.
Відповідно до ст. 4 Закону України «Про прожитковий мінімум» прожитковий мінімум встановлюється Кабінетом Міністрів України після проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг. Порядок проведення науково-громадської експертизи встановлюється на принципах соціального партнерства та затверджується Кабінетом Міністрів України.
Колегія суддів погодилася із висновком суду першої інстанції про те, що до повноважень Кабінету Міністрів України віднесено визначення прожиткового мінімуму, проте, після обов'язкового проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг, що, у свою чергу, забезпечує визначення за участю соціальних партнерів наукової обґрунтованості норм і нормативів споживання, належного дотримання принципів формування наборів.
Під час розгляду спору в суді першої інстанції було досліджено, що і не спростовано в апеляційній скарзі, а саме, нездійснення попереднього проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму всупереч ст. 4 Закону України «Про прожитковий мінімум», що віднесено до повноважень Кабінету Міністрів України.
Колегія суддів врахувала, що подання законопроекту до парламенту є складовою нормотворчої діяльності і відсутність обґрунтованого розрахунку вартісної величини прожиткового мінімуму не ставити у залежність прийняття/неприйняття державного бюджету на відповідний період. Тож, проміжні (поточні) дії Кабінету Міністрів України в межах законотворчого процесу не створюють безпосередніх наслідків для Позивача.
Врахування необґрунтованого (без проведення відповідної експертизи, стверджувати про протилежне не вбачається за можливе) розміру прожиткового мінімуму, може привести до порушення конституційної гарантії громадян на достатній життєвий рівень під час її реалізації державою. Таким чином, суд першої інстанції цілком обґрунтовано дійшов висновок про наявність підстав для визнання протиправною бездіяльності Кабінету Міністрів України в частині незабезпечення проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму на 2020 рік, за наслідком втрати чинності 10.07.2018 постанови Кабінету Міністрів України від 11.10.2016 № 780 «Про затвердження наборів продуктів харчування, наборів непродовольчих товарів та наборів послуг для основних соціальних і демографічних груп населення».
Задовольняючи позовні вимоги щодо зобов'язання Кабінету Міністрів України вчинити дії щодо встановлення прожиткового мінімуму на 2020 рік відповідно до статей 2, 3, 4 Закону України «Про прожитковий мінімум», статей 2, 6 Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії», не звернувши увагу на розмежування дій/рішень відповідача, як суб'єкта владних/управлінських повноважень, та здійснення таких у площині законодавчого процесу, суд першої інстанції порушив норми матеріального права, що призвело до неправильного вирішення спору у цій частині.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї
7. 12 січня 2021 року Відповідач-Кабінет Міністрів України подав касаційну скаргу.
8. У касаційній скарзі Кабінет Міністрів України просив:
- прийняти касаційну скаргу Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 16.09.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.12.2020 у справі № 640/2541/20 та відкрити касаційне провадження;
- скасувати рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 16.09.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.12.2020 у справі № 640/2541/20 у частині задоволення позовних вимог до Кабінету Міністрів України та прийняти нове рішення, яким у вказаній частині вимог - відмовити у задоволенні позову;
- в частині позовних вимог, у задоволенні яких було відмовлено, рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 16.09.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.12.2020 у справі № 640/2541/20 - залишити без змін;
- розгляд справи здійснювати за участі особи, якій надано право брати участь у справі, діяти в судах України від імені Кабінету Міністрів України.
10. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 18 лютого 2021 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України та установлено строк для подачі відзиву на касаційну скаргу.
II. АРГУМЕНТИ СТОРІН
Аргументи сторони, яка подала касаційну скаргу
11. Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій здійснено неправильне тлумачення статті 95 Конституції України та статей 32, 40 Бюджетного кодексу України, а саме, - під час ухвалення оскаржених судових рішень суди попередніх інстанцій здійснили оцінку діям Уряду при встановленні прожиткового мінімуму на 2020 рік без урахування необхідності дотримання вимог щодо збалансування бюджету, передбачених частиною другою статті 95 Конституції України.
Висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах відсутній.
Розробляючи проєкт Державного бюджету України на 2020 рік, Кабінет Міністрів України при затвердженні прожиткового мінімуму на 2020 рік виходив саме з фінансових можливостей держави та дотримання збалансованості Державного бюджету.
Встановлення прожиткового мінімуму виходячи з фінансових можливостей держави відповідає конституційному принципу прагнення до збалансованості Державного бюджету.
Не проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму, в силу пріоритетності визначення розміру прожиткового мінімуму саме в силу необхідності дотримання конституційного принципу збалансування бюджету, при умові, що встановлений Урядом розмір прожиткового мінімуму безпосередньо (тобто, до моменту затвердження Верховною Радою України) не має обов'язкового характеру, не може, в силу своєї юридичної нейтральності, розглядатися як протиправна діяльність, яка порушує права чи законні інтереси будь-якої особи.
Проте, на переконання Кабінету Міністрів України, - суди попередніх інстанцій внаслідок неправильного тлумачення статті 95 Конституції України та статей 39, 40 Бюджетного кодексу України дійшли до помилкового висновку про наявність підстав для задоволення позову.
Відповідачем також зазначається про відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах.
Відповідач стверджує, що неможливість (безпідставність) зобов'язати Уряд вчинити певні дії щодо встановлення прожиткового мінімуму на 2020 рік, унеможливлює і визнання протиправності бездіяльності Кабінету Міністрів України в частині незабезпечення проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору продовольчих продуктів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму на 2020 рік. Тому Кабінет Міністрів України вважає, що суди попередніх інстанцій винесли рішення з порушенням статті 245 КАС України та не врахували висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 04.08.2020 у справі 340/2074/19.
IІI. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
12. Окружним адміністративним судом міста Києва встановлено, що рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 25.04.2018 у справі № 826/3639/17, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 10.07.2018 та постановою Верховного Суду від 20.12.2018 визнано протиправною та нечинною постанову Кабінету Міністрів України № 780 від 11.10.2016 «Про затвердження наборів продуктів харчування, наборів непродовольчих товарів та наборів послуг для основних соціальних і демографічних груп населення».
13. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 20.11.2019 у справі № 640/14839/19 позов ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України задоволено частково та ухвалено:
13.1. визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України (01008, м. Київ, вул. Грушевського, 12/2) в частині незабезпечення проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору продовольчих продуктів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму на 2019 рік, за наслідком втрати чинності 10.07.2018 постанови Кабінету Міністрів України від 11.10.2016 № 780 «Про затвердження наборів продуктів харчування, наборів непродовольчих товарів та наборів послуг для основних соціальних і демографічних груп населення»;
13.2. визнати протиправними дії Кабінету Міністрів України (01008, м. Київ, вул. Грушевського, 12/2) із встановлення розміру прожиткового мінімуму в Україні на 2019 рік без попереднього проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору продовольчих продуктів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму всупереч статті 4 Закону України «Про прожитковий мінімум»;
13.3. визнати протиправними дії Кабінету Міністрів України (01008, м. Київ, вул. Грушевського, 12/2) із розробки та схвалення проекту Закону України «Про Державний бюджет на 2019 рік» від 15.09.2018 № 9000, його подання на розгляд та затвердження Верховної Ради України, з порушенням порядку встановлення у законопроекті розміру прожиткового мінімуму та інших соціальних стандартів і гарантій відповідно до вимог статей 2, 3, 4 Закону України «Про прожитковий мінімум», статей 2, 6 Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії», та без обґрунтування розрахунку вартісної величини прожиткового мінімуму на відповідний бюджетний період всупереч пункту "є" частини першої статті 38 Бюджетного кодексу України;
13.4. Зобов'язати Кабінет Міністрів України (01008, м. Київ, вул. Грушевського, 12/2) вчинити дії щодо встановлення прожиткового мінімуму відповідно до статей 2, 3, 4 Закону України «Про прожитковий мінімум», статей 2, 6 Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії».
У задоволенні інших позовних вимог - відмовлено.
14. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.03.2020 у справі № 640/14839/19 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 листопада 2019 року скасовано в частинні задоволених позовних вимог щодо визнання протиправними дій Кабінету Міністрів України із встановлення розміру прожиткового мінімуму в Україні на 2019 рік без попереднього проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору продовольчих продуктів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму всупереч статті 4 Закону України «Про прожитковий мінімум» та визнання протиправними дій Кабінету Міністрів України із розробки та схвалення проекту Закону України «Про Державний бюджет на 2019 рік» від 15.09.2018 № 9000, його подання на розгляд та затвердження Верховної Ради України, з порушенням порядку встановлення у законопроекті розміру прожиткового мінімуму та інших соціальних стандартів і гарантій відповідно до вимог статей 2, 3, 4 Закону України «Про прожитковий мінімум», статей 2, 6 Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії», та без обґрунтування розрахунку вартісної величини прожиткового мінімуму на відповідний бюджетний період всупереч пункту "є" частини першої статті 38 Бюджетного кодексу України й прийняти постанову, якою у задоволенні позову в цій частині відмовити.
В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 листопада 2019 року залишено без змін.
15. Розрахунок фактичного розміру прожиткового мінімуму здійснювався/здійснюється на підставі наборів, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 11.10.2016 № 780, на основі «Методики визначення прожиткового мінімуму», затвердженої наказом Мінсоцполітики, Мінекорозвитку, Держстату від 03.02.2017 № 178/147/31, зареєстрованого в Мін'юсті 01.03.2017 за № 281/30149.
Тож, попри визнання нечинною урядової постанови № 780 від 11.10.2016 «Про затвердження наборів продуктів харчування, наборів непродовольчих товарів та наборів послуг для основних соціальних і демографічних груп населення», Відповідачем не забезпечено своєчасне проведення науково-громадської експертизи для встановлення прожиткового мінімуму на 2020 рік, що і стало підставою для звернення до суду із цим позовом.
16. Саме до повноважень Відповідача віднесено визначення прожиткового мінімуму, причому, після проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг.
У проекті Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» від 15.09.2019 № 2000 Кабінетом Міністрів України у статті 7 установлено, що в 2020 році прожитковий мінімум на одну особу в розрахунку на місяць у розмірі: з 01.01.2020 - 2027 грн, з 01.07.2020 - 2118 грн, з 01.12.2020 - 2189 грн (для працездатних осіб: з 01.01.2020 - 2102 грн, з 01.07.2020 - 2197 грн, з 01.12.2020 - 2270 грн).
Як убачається зі статті 7 Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" від 14.11.2019 № 294-IX, такі розміри прожиткового мінімуму і були затверджені Верховною Радою України.
Встановлені розміри прожиткового мінімуму і створюють юридичні наслідки.
Подання законопроєкту до парламенту є складовою нормотворчої діяльності і відсутність обгрунтованого розрахунку вартісної величини прожиткового мінімуму не може ставити в залежність прийняття/неприйняття державного бюджету на відповідний період. За таких обставин Окружний адміністративний суд міста Києва дійшов висновку, що проміжні (поточні) дії Кабінету Мінстрів України у межах законотворчого процесу не створюють безпосередніх наслідків для Позивача, і їхнє задоволення не призведе до поновлення його порушеного права, яке обумовлене встанволенням прожиткового мінімуму на 2020 рік.
IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
(в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
17. Конституція України від 28 червня 1996 року
17.1. Стаття 6. Державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.
Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.
17.2. Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
17.3. Стаття 113. Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.
Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією.
Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
17.4. Пункт 6 частини 1 статті 116 Конституції України, саме Кабінет Міністрів України розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання.
18. Закон України «Про Кабінет Міністрів України» 27 лютого 2014 року № 794-VII (далі - Закон № 794-VII).
18.1. Частина 1 статті 19 Закону № 794-VII. Діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров'я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення праві і свобод людини та громадянина, запобігання та протидії корупції, розв'язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності.
19. Закон України «Про прожитковий мінімум» від 15.07.1999 № 966-XIV (далі - Закон № 966-XIV).
19.1. Частина 1-2 стаття 1 Закону № 966-XIV. Прожитковий мінімум - це вартісна величина достатнього для забезпечення нормального функціонування організму людини, збереження його здоров'я набору продуктів харчування, а також мінімального набору непродовольчих товарів та мінімального набору послуг, необхідних для задоволення основних соціальних і культурних потреб особистості.
Прожитковий мінімум визначається нормативним методом у розрахунку на місяць на одну особу, а також окремо для тих, хто відноситься до основних соціальних і демографічних груп населення: дітей віком до 6 років; дітей віком від 6 до 18 років; працездатних осіб; осіб, які втратили працездатність.
19.2. Стаття 2 Закону № 966-XIV. Прожитковий мінімум застосовується для загальної оцінки рівня життя в Україні, що є основою для реалізації соціальної політики та розроблення окремих державних соціальних програм; встановлення розмірів мінімальної заробітної плати та мінімальної пенсії за віком, визначення розмірів соціальної допомоги, допомоги сім'ям з дітьми, допомоги по безробіттю, а також стипендій та інших соціальних виплат виходячи з вимог Конституції України та законів України; визначення права на призначення соціальної допомоги; визначення державних соціальних гарантій і стандартів обслуговування та забезпечення в галузях охорони здоров'я, освіти, соціального обслуговування та інших; встановлення величини неоподатковуваного мінімуму доходів громадян; формування Державного бюджету України та місцевих бюджетів.
19.3. Частина 1 статті 3 Закону № 966-XIV. Набір продуктів харчування та набір непродовольчих товарів визначаються в натуральних показниках, набір послуг - у нормативах споживання не рідше одного разу на п'ять років.
19.4. Стаття 4 Закону № 966-XIV. Прожитковий мінімум встановлюється Кабінетом Міністрів України після проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг.
Порядок проведення науково-громадської експертизи встановлюється на принципах соціального партнерства та затверджується Кабінетом Міністрів України.
Прожитковий мінімум на одну особу, а також окремо для тих, хто відноситься до основних соціальних і демографічних груп населення, щороку затверджується Верховною Радою України в законі про Державний бюджет України на відповідний рік. Прожитковий мінімум публікується в офіційних виданнях загальнодержавної сфери розповсюдження.
20. Закон України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії» від 05.10.2000 № 2017-III (далі - Закон № 2017-III).
20.1. Стаття 6 Закону № 2017-III. Базовим державним соціальним стандартом є прожитковий мінімум, встановлений законом, на основі якого визначаються державні соціальні гарантії та стандарти у сферах доходів населення, житлово-комунального, побутового, соціально-культурного обслуговування, охорони здоров'я та освіти.
21. Порядок проведення науково-громадської експертизи набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24.09.1999 № 1767 (далі - Порядок №1767).
21.1. Пукт 3 Порядку № 1767. Центральні органи виконавчої влади, які визначені у частинах 2 - 4 статті 3 Закону України «Про прожитковий мінімум» відповідальними за формування набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг, у встановлений Кабінетом Міністрів України термін подають Мінекономрозвитку пропозиції щодо сформованих наборів у натуральних показниках або у нормативах споживання з необхідними розрахунками і науковими обґрунтуваннями.
21.2. Пункт 10 Порядку № 1767. Рішення про схвалення експертною комісією набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму надсилаються на затвердження Кабінету Міністрів України і є підставою для розрахунку прожиткового мінімуму. Зміни та доповнення до наборів вносяться тільки за рішенням експертної комісії.
21.3. Пункт 11 Порядку № 1767. Якщо експертна комісія не схвалила пропозицій центральних органів виконавчої влади щодо набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму, вони повертаються на перегляд цими органами у визначений експертною комісією термін. У разі повторного несхвалення експертною комісією набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг питання виноситься на розгляд Національної тристоронньої соціально-економічної ради.
V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
22. Оцінюючи обґрунтованість поданої касаційної скарги, Суд виходить з таких міркувань.
23. Подання законопроекту до парламенту є складовою нормотворчої діяльності і відсутність обґрунтованого розрахунку вартісної величини прожиткового мінімуму не може ставити в залежність прийняття/неприйняття державного бюджету на відповідний період. Тож, проміжні дії Кабінету Міністрів України в межах законотворчого процесу не створюють безпосередніх наслідків для позивача.
Врахування необґрунтованого (без проведення відповідної експертизи) розміру прожиткового мінімуму, може привести до порушення конституційної гарантії громадян на достатній життєвий рівень під час її реалізації державою.
24. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено нездійснення попереднього проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору продовольчих продуктів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму всупереч ст. 4 Закону України «Про прожитковий мінімум», що віднесено до повноважень Кабінету Міністрів України.
25. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 25.04.2018 у справі № 826/3639/17, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 10.07.2018 та постановою Верховного Суду від 20.12.2018, визнано протиправною та нечинною постанову Кабінету Міністрів України № 780 від 11.10.2016 "Про затвердження наборів продуктів харчування, наборів непродовольчих товарів та наборів послуг для основних соціальних і демографічних груп населення".
Суд погоджується з висновками судів попередніх інстнцій про наявність підстав для визнання протиправною бездіяльності Кабінету Міністрів України в частині незабезпечення проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору продовольчих продуктів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму на 2020 рік, за наслідком втрати чинності 10.07.2018 постанови Кабінету Міністрів України від 11.10.2016 № 780 «Про затвердження наборів продуктів харчування, наборів непродовольчих товарів та наборів послуг для основних соціальних і демографічних груп населення».
Передбачена чинним законодавством процедура проведення науково-громадської експертизи мала бути проведена, в незалежності від створення/не створення для позивача певних наслідків, позаяк, особа, яка звертається до суду з позовом, має право розраховувати на те, що встановлені державою обов'язкові та важливі процедури, будуть виконані нею ж.
26. У цьому випадку, посилання скаржника на те, що суди попередніх інстанцій не встановили, яким чином факт проведення/не проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору продовольчих продуктів і набору послуг мав би результатом затвердження Верховною Радою України прожиткового мінімуму в іншому розмірі з наслідком дезбалансування Державного бюджету України не є визначальним для правильного вирішення спору в цій частині, адже судом першої інстанції було констатовано допущення відповідачем бездіяльності щодо незабезпечення проведення науково-громадської експертизи, та вказано на обов'язковість, у силу Закону, її проведення, при цьому, не втручаючись у проміжні дії Уряду в процедурі законотворчості.
27. Щодо посилань скаржника в касаційній скарзі на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування норм права в подібних правовідносинах, Суд зазначає наступне.
Нормами ст. 8 Конституції України регламентовано, що норми Конституції України є нормами прямої дії.
Дійсно, стаття 95 Конституції України, на неправильність тлумачення якої посилається відповідач, зазначає, що Держава прагне до збалансованості бюджету України.
Відповідно до статей 19 та 6 Конституції України органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 4 Закону України «Про прожитковий мінімум» чітко встановлено, і не може трактуватись по іншому, що прожитковий мінімум встановлюється Кабінетом Міністрів України після проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг.
Порядок проведення науково-громадської експертизи встановлюється на принципах соціального партнерства та затверджується Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до Порядку проведення науково-громадської експертизи набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24.09.1999 № 1767 центральні органи виконавчої влади, які визначені у частинах 2 - 4 статті 3 Закону України «Про прожитковий мінімум» відповідальними за формування набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг, у встановлений Кабінетом Міністрів України термін подають Мінекономрозвитку пропозиції щодо сформованих наборів у натуральних показниках або у нормативах споживання з необхідними розрахунками і науковими обґрунтуваннями.
Пункт 10 цього Порядку регламентує, що рішення про схвалення експертною комісією набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму надсилаються на затвердження Кабінету Міністрів України і є підставою для розрахунку прожиткового мінімуму. Зміни та доповнення до наборів вносяться тільки за рішенням експертної комісії.
Таким чином, у силу Закону України «Про прожитковий мінімум» вказано на обов'язковість забезпечення проведення науково-громадської експертизи, а посилання відповідача на норми статті 95 Конституції України є нічим іншим, як підміною понять норм матеріального права та тлумаченням цієї норми на власний розсуд.
28. Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції у справі.
29. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду має ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
30. Приписами частини першої статті 341 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення у межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
31. Згідно статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
32. З урахуванням викладеного, Суд дійшов висновку, що судами першої і апеляційної інстанцій винесені законні і обґрунтовані рішення, ухвалені з дотриманням норм матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.
33. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд, -
1. Касаційну скаргу Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16.09.2020 й постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.12.2020 в адміністративній справі № 640/2541/20 - залишити без задоволення.
2. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16.09.2020, у чинній частині, та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.12.2020 в адміністративній справі № 640/2541/20 - залишити без змін.
3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.
Суддя-доповідач В. М. Бевзенко
судді А.А. Єзеров
С. М. Чиркін