21 липня 2021 рокуЛьвівСправа № 380/4106/21 пров. № А/857/11274/21
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Коваля Р.Й.,
суддів Гуляка В.В.,
Ільчишин Н.В.,
з участю секретаря судового засідання Хітрень О.Ю.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 06 травня 2021 року (прийняте у м. Львові суддею Сакалошем В.М.; складене у повному обсязі 07 травня 2021 року) в адміністративній справі № 380/4106/21 за позовом ОСОБА_1 до Новокалинівської міської ради Самбірського району Львівської області про визнання протиправними та скасування рішень,
У березні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Львівського окружного адміністративного суду із вказаним позовом та просив визнати протиправними і скасувати пункти 1 та 2 рішення 1-ої сесії VІІІ скликання Новокалинівської міської ради Самбірського району Львівської області (далі - Новокалинівська МР) від 3 грудня 2020 року № 29 «Про встановлення надбавки за інтенсивність та високі досягнення у праці і преміювання голові Новокалинівської міської ради на час повноважень ради VIII скликання».
Позовні вимоги обґрунтовував тим, що вказане рішення порушує його права як члена територіальної громади міста та призводить до нераціонального використання коштів місцевого бюджету, при тому, що Положення про преміювання працівників Новокалинівської МР відсутнє. Це рішення відповідача є протиправним, позаяк бездіяльність Новокалинівського міського голови за останній рік призвело до того, що вода подається по окремих годинах, асфальтове покриття в місті з вибоїнами і ямами, питна вода, яка подається до квартир, не очищується, благоустрій міста не проводиться.
Премія відноситься до додаткової заробітної плати та інших компенсаційних виплат, які є винагородою за працю понад установлені норми, за трудові успіхи та винахідливість і за особливі умови праці. Ця винагорода не може бути призначена без визначення показників, за які вона встановлюється, без отримання результату роботи понад установлені норми та його оцінки і встановлюється відповідно до особистого вкладу працівника чи керівника в загальні результати роботи. А відповідач визначив розмір надбавки за інтенсивність та високі досягнення у праці та щомісячну премію міського голови за досягнення на 5 років наперед, без урахування жодних показників роботи міського голови.
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 06 травня 2021 року в задоволенні позову відмовлено.
Не погодившись із зазначеним рішенням, його оскаржив позивач ОСОБА_1 , який вважає, що рішення суду першої інстанції приняте не відповідно до норм матеріального права, при недотримані норм процесуального права; є не обґрунтованим, ухвалене судом не на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, що мають значення в адміністративній справі; висновки суду не відповідають обставинам справи, неправильно надана оцінка обставинам справи, об'єктивний аналіз всіх наведених у позові доводів та обставин справи проведений поверхнево. Тому просив скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову в справі, якою його позовні вимоги задовольнити.
Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує тим, що висновки суду першої інстанції про те, що жодного мого права як члена громади порушено не було, є помилковими. Також відповідачем не подано до суду жодного належного та допустимого доказу щодо проведення звіту Новокалинівського міського голови перед громадою у 2020 році відповідно до частини сьомої статті 42 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, чи звіту виконавчого комітету, який очолює міський голова у 2020 - 2021 рр., що виключає право отримання премій та надбавок. Також не надано доказів про те, що Новокалинівський міський голова працював понад встановлені законодавством норми робочого часу, зокрема, не надано табелі обліку робочого часу; не вказано, та не надано письмових доказів того, яку саме роботу понад установлені норми праці виконував та виконує Новокалинівський міський голова у 2020 - 2021 рр., яких трудових успіхів він досягнув у вказав роки та яку винахідливість він проявив. Також відповідачем не вказав у відзиві на причину неналежної подачі води та неналежного стану доріг і тротуарів. Також міський голова кожного року з 2010 р. та по 2019 р. порушував його право як учасника бойових дій на першочергове відведення земельних ділянок для індивідуального житлового будівництва, садівництва і городництва, першочерговий ремонт жилих будинків і квартир, відповідно ді Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту»; відмови були обґрунтовані відсутністю генерального плану. Також збільшення штату працівників ради дає підстави вважати, що Новокалинівський міський голова не може працювати понад установлений законодавством норми робочого часу, оскільки має у штаті достатньо працівників, які отримують кошти із місцевого бюджету. Крім того, встановлення надбавок та премій на 5 років наперед, виходить за межі повноважень відповідача, оскільки є непередбачуваним, що саме бути робити міський голова наступні 5 років, скільки часу буде працювати та з яким навантаженням, а бюджет ради затверджується лише на 1 рік. Також не відповідає дійсності твердження відповідача про те, що законодавством не передбачено звіту міського голови перед новообраними депутатами, що передбачено частиною шостою статті 42 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”.
Щодо не заявлених ним зауважень до порушення процедури прийняття спірного рішення, то суд мав би врахувати правові висновки Великої палати Верховного Суду в постанові від 04.12.2019 у справі № 917/1739/17 щодо захисту прав позивача, де вказано, що суд, з'ясувавши при розгляді справи, що сторона або інший учасник судового процесу на обґрунтування своїх вимог або заперечень послався не на ті норми права, самостійно здійснює правову кваліфікацію та застосовує для прийняття рішення ті норми, предметом регулювання яких є відповідні правовідносини.
Щодо ефективного способу захисту його прав, з покликаннями на рішення ЄСПЛ у справі Гурепка проти України від 06.09.2005, Чахал проти Об'єднаного Королівства від 15.11.1996, Кудла проти Польщі від 26.10.2000, вказав, що адміністративний суд не обмежений у виборі способів відновлення права особи, порушеного владними суб'єктами, і вправі обрати найбільш ефективний спосіб відновлення порушеного права, який відповідає характеру такого порушення з урахуванням обставин конкретної справи. Перебирання непритаманних суду повноважень державного органу не відбувається за відсутності обставин для застосування дискреції.
У зв'язку з неявкою в судове засідання осіб, які беруть участь у справі, фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу відповідно до вимог частини четвертої статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) не здійснювалося.
Також за приписами частини другої статті 313 КАС України неявка сторін, належним чином повідомлених про час та місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги у їх сукупності, колегія суддів дійшла переконання, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
Відповідно до частини першої статті 16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР) органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону.
За приписами статті 25 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
Частиною першою статті 59 Закон № 280/97-ВР встановлено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Згідно із частинами третьою статті 21 Закону України «Про службу органів місцевого самоврядування» умови оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування визначаються Кабінетом Міністрів України.
Згідно із абзацом 2 пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 09 березня 2006 року № 268 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів» (далі - Постанова № 268) передбачено, що умови оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування визначаються органом місцевого самоврядування виходячи з умов оплати праці, встановлених для державних службовців відповідних категорій і схем посадових окладів згідно з додатками 48-54 і 57.
Підпунктом «в» підпункту 1 пункту 2, підпунктів 2 та 3 пункту 2 Постанови № 268 надано право керівникам органів, зазначених у пункті 1 цієї Постанови, у межах затвердженого фонду оплати праці:
- установлювати надбавку за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи: керівникам структурних підрозділів, їх заступникам, спеціалістам - у розмірі до 50 відсотків посадового окладу з урахуванням надбавки за ранг державного службовця (дипломатичний ранг, класний чин, кваліфікаційний клас, спеціальне звання) та надбавки (винагороди) за вислугу років; керівним працівникам і спеціалістам департаментів, управлінь, відділів, інших структурних підрозділів, які безпосередньо займаються розробленням проектів нормативно-правових актів, проводять експертизу проектів таких актів (якщо положеннями про підрозділи передбачено виконання такої роботи), - у розмірі до 100 відсотків посадового окладу з урахуванням надбавки за ранг державного службовця (дипломатичний ранг, класний чин, кваліфікаційний клас, спеціальне звання) та надбавки (винагороди) за вислугу років.
У разі несвоєчасного виконання завдань, погіршення якості роботи і порушення трудової дисципліни зазначена надбавка скасовується або розмір її зменшується;
- здійснювати преміювання працівників відповідно до їх особистого вкладу в загальні результати роботи, а також до державних і професійних свят та ювілейних дат у 2006 році в межах коштів, передбачених на преміювання у кошторисі відповідного органу, та економії коштів на оплату праці, а починаючи з 1 січня 2007 р. - у межах фонду преміювання, утвореного у розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці. Конкретні умови, порядок та розміри преміювання працівників визначаються у положенні про преміювання відповідного органу;
- надавати працівникам матеріальну допомогу для вирішення соціально-побутових питань та допомогу для оздоровлення при наданні щорічної відпустки у розмірі, що не перевищує середньомісячної заробітної плати працівника (місячного грошового забезпечення військовослужбовців, осіб начальницького складу).
Згідно з абзацом 2 пункту 6 Постанови № 268 преміювання голів обласних, районних і районних у містах рад, їх заступників, сільських, селищних і міських голів, установлення їм надбавок, надання матеріальної допомоги здійснюється у порядку та розмірах, визначених цією постановою, у межах затверджених видатків на оплату праці. Рішення про зазначені виплати приймається відповідною радою.
Як встановлено судом, на 1-шій сесії 8-го скликання Новокалинівська МР 03.12.2020 прийняла рішення № 29 «Про встановлення надбавки за інтенсивність та високі досягнення у праці преміювання голові Новокалинівської міської ради на час повноважень ради 8 скликання», за змістом якого у відповідності до ст. 21 Закону України «Про службу органів місцевого самоврядування», у відповідності до Постанови Кабінету Міністрів України від 09.03.2006 № 268 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів прокуратури судів та інших органів», беручи до уваги економію фонду оплати праці, Новокалинівська МР вирішила:
1. встановити щомісячно голові Новокалинівської міської ради ОСОБА_2 надбавку за інтенсивність та високі досягнення у праці у розмірі 50 відсотків посадового окладу з урахуванням надбавки за ранг та вислугу років на час повноважень ради 8-го скликання;
2. встановите щомісячне преміювання голові Новокалинівської міської ради ОСОБА_2 у розмірі 140 % місячного фонду оплати праці враховуючи посадовий оклад, ранг, доплату за вислугу років та надбавку за інтенсивність та високі досягнення у праці на час повноважень ради 8-го скликання.
Не погоджуючись із вказаним рішенням, позивач оскаржив його до суду.
Приймаючи рішення про відмову в задоволенні позову, з чим погоджується колегія суддів апеляційного суду, суд першої інстанції мотивував його тим, що встановлення надбавки за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи, виплата премії та матеріальної допомоги є правом міської ради, та їх виплата здійснюється за відповідним рішенням міської ради.
А питання виплати міському голові надбавки за виконання особливо важливої роботи та встановлення розміру премій вирішено відповідачем в межах повноважень та з дотриманням приписів чинного законодавства.
Щодо тверджень позивача про перевищення відповідачем владних повноважень у зв'язку з встановленням премії та надбавки строком на п'ять років, суд вказав, що відповідно до Постанови № 268, про що зазначено вище, у разі несвоєчасного виконання завдань, погіршення якості роботи і порушення трудової дисципліни зазначена надбавка скасовується або розмір її зменшується.
За змістом цієї норми, після призначення міському голові надбавок, премій міська рада не позбавлена їй скасовувати за наявності вказаних вище умов, проте, вказане питання знаходиться поза межами позовних вимог у цій справі.
Також позивачем не заявлено жодних зауважень до процедури прийняття спірного рішення Новокалинівською МР, а судом такі не встановлені.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
А відповідно до частини першої статті 6 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
З огляду на зазначені норми, передумовою звернення особи до суду є її суб'єктивне переконання про порушення її прав суб'єктом владних повноважень у конкретних публічно-правових відносинах. Під час розгляду справи суд повинен встановити чи має місце порушення прав позивача, а якщо факту порушення прав чи інтересів позивача не встановлено, то навіть у разі, якщо рішення суб'єкта владних повноважень є протиправними, підстави для задоволення позову та їх скасування відсутні, позаяк звернення до суду є способом захисту порушених суб'єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.
Визнання протиправним рішення суб'єкта владних повноважень можливе лише за позовом особи, право або законний інтерес якої порушені цим рішенням.
Судом не встановлено заінтересованості позивача, що є передумовою звернення до суду з позовом до органу владних повноважень з метою захисту його порушених прав, свобод або законних, також не надано доказів цього й позивачем. При зверненні до суду позивач не довів належними та допустими доказами, що оскаржуваним рішення порушено його права чи інтереси, а також які саме права порушені та в чому полягає їх порушення.
Згідно постанови Верховного Суду від 28 лютого 2019 року в справі № 522/3665/17 судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, якому властиві такі ознаки: має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання; пов'язаний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом; є визначеним. Благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає.
Законний інтерес може бути захищено судом, якщо позивач вважає, що його законний інтерес, за захистом якого він звернувся до суду: а) порушено (щодо протиправних діянь, які мали місце і припинилися) або б) порушується (щодо протиправних діянь, які тривають); або в)створюються перешкоди для його реалізації (щодо протиправних діянь, які тривають і є перешкодами для реалізації права в теперішньому або в майбутньому часі) або г) мають місце інші ущемлення законних інтересів.
За вимогами частини п?ятої статті 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
За таких обставин колегія суддів приходить до переконання, що місцевий суд повно і всебічно дослідив і оцінив обставини по справі, надані сторонами докази, правильно визначив юридичну природу спірних правовідносин і закон, який їх регулює, та погоджується з висновком суду першої інстанції про необхідність задоволення позовних вимог.
Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у рішенні від 10 лютого 2010 року у справі «Серявін та інші проти України» зауважив, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях, зокрема, судів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод (далі - Конвенція) зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною залежно від характеру рішення. У справі «Трофимчук проти України» ЄСПЛ також зазначив, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не можна розуміти як вимогу детально відповідати на кожен довід. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов'язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи.
Відповідно до п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення.
Що стосується решти доводів апеляційної скарги, крім тих, які наведені вище та спростовані судом першої інстанції, зокрема, щодо подачі звітів, погодинної подачі води, порушення прав позивача на отримання земельної ділянки, то такі на законність рішення суду першої інстанції не впливають, а відтак не підлягають детальному аналізу.
Статтею 316 КАС України передбачено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
З урахуванням викладеного, рішення суду першої інстанції є законним, доводи апеляційної скарги зроблених судом першої інстанції висновків не спростовують, тому підстави для скасування чи зміни рішення суду першої інстанції відсутні.
Керуючись ст.ст. 229, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 06 травня 2021 року в адміністративній справі № 380/4106/21 - без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає оскарженню в касаційному порядку, крім випадків, передбачених частиною четвертою статті 328 КАС України.
Головуючий суддя Р. Й. Коваль
судді В. В. Гуляк
Н. В. Ільчишин
Повне судове рішення складено 27.07.2021.