П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
27 липня 2021 р.м.ОдесаСправа № 420/1276/21
Головуючий в 1 інстанції: Завальнюк І.В.
Колегія суддів П'ятого апеляційного адміністративного суду
у складі: головуючої судді - Зуєвої Л.Є.,
суддів: Димерлія О.О., Кравченка К.В.
при секретарі Цехмейстренко Ю.В..,
за участі апелянта ОСОБА_1 ,
представника апелянта Вальчука І.О.,
представника відповідача Клименка О.М.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 17 травня 2021 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Національного антикорупційного бюро України про визнання протиправними та скасування висновків, наказу та розпорядження, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
29.01.2021 року позивач звернувся до суду з позовом до відповідача та просив:
- визнати протиправним та скасувати висновок щодо оцінювання результатів службової діяльності державних службовців Національного антикорупційного бюро України у 2020 році, затверджений наказом Директора Національного антикорупційного бюро України № 171-А від 23.12.2020 в частині, що стосується детектива Національного бюро Другого відділу детективів Четвертого підрозділу детективів Головного підрозділу детективів Національного антикорупційного бюро України ОСОБА_1 ;
- визнати протиправним та скасувати наказ Національного антикорупційного бюро України № 171-А від 23.12.2020 «Про затвердження висновку щодо оцінювання результатів службової діяльності державної службовців Національного антикорупційного бюро України у 2020 році» в частині, що стосується детектива Національного бюро Другого відділу детективів Четвертого підрозділу детективів Головного підрозділу детективів Національного антикорупційного бюро України ОСОБА_1 ;
- визнати протиправним та скасувати розпорядження Директора Національного антикорупційного бюро України № 2109-р. від 24.12.2020 про припинення державної служби та звільнення ОСОБА_1 31.12.2020 з посади детектива Національного бюро Другого відділу детективів Четвертого підрозділу детективів Головного підрозділу детективів Національного антикорупційного бюро України; поновити позивача на посаді детектива Національного бюро Другого відділу детективів Четвертого підрозділу детективів Головного підрозділу детективів Національного антикорупційного бюро України або на рівнозначній посаді з 01.01.2021;
- стягнути з відповідача на корить позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу до дня поновлення на посаді.
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 17 травня 2021 року, в підготовчому судовому засіданні в порядку загального позовного провадження у м.Одесі в задоволенні клопотання позивача та його представника про поновлення строку звернення до суду із даними вимогами відмовлено. Адміністративний позов ОСОБА_1 до Національного антикорупційного бюро України про визнання протиправними та скасування висновку, розпорядження, наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу залишено без розгляду.
Не погоджуючись з такою ухвалою суду, ОСОБА_1 звернувся до суду з апеляційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати ухвалу суду та ухвалити нове рішення, яким направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Доводами апеляційної скарги зазначено, що у паперовій формі позивач отримав наказ НАБУ №171-А від 23 грудня 2020 року та затверджений висновок щодо оцінювання результатів службової діяльності державних службовців лише 11 січня 2021 року у місті Києві, при отриманні трудової книжки. Позовна заява подана у п'ятницю 29 січня 2021 року. Апелянт зазначає, що цій даті передували 23 та 24 січня 2021 року - вихідні (неробочі) дні (субота та неділя), а також робочі дня 25-28 січня 2021 року. Разом з тим, апелянт звертає увагу, що у зв'язку із несприятливими погодними умовами: вітром, дощем, снігопадом, налипанням мокрого снігу та ожеледдю, від яких потерпали місто Одеса та Одеська область протягом 25-28 січня 2021 року (понеділок-четвер робочого тижня), позивач, який зареєстрований та мешкає у місті Теплодар Одеської області, через снігові земети, закриття доріг в області, припинення роботи громадського транспорту у місті Одесі, небезпеку для життя (падіння дерев тощо), не міг дістатися до міста Одеси для надання представнику усіх матеріалів справи та погодження позовної заяви. Крім того, апелянт вказує, що навіть якщо погодитись з позицією суду щодо пропуску процесуального строку то такий термін складає 4 дні, що на думку позивача не може вважатися значним та таким, що позбавляє позивача доступу до правосуддя. Також, апелянт звертає увагу, що судом не надано оцінки іншим доводам позивача, а саме щодо впровадження на території України карантиних обмежень, та у відповідності до чого в Одеському окружному адміністративному суді були встановлені обмеження, а саме припинено розгляд справ у відкритих судових засіданнях, та такі обмеження були знятті у вівторок 26.01.2021 р.
Також, апелянт зазначає, що згідно ч. 4 ст. 44 Закону України «Про державну службу» державного службовця ознайомлюють з результатами оцінювання його службової діяльності під підпис протягом 3 календарних днів після проведення оцінювання та вказаною нормою не передбачено ознайомлення державного службовця у інший спосіб, у тому числі і засобами електронного зв'язку.
Відповідачем відзив на апеляційну скаргу не надано, у судовому засіданні представник Національного антикорупційного бюро України заперечував проти задоволення апеляційної скарги та просив ухвалу суду залишити без змін.
Особи, що беруть участь у справі, про дату, час і місце судового розгляду були сповіщені належним чином відповідно до ст. 124-130 КАС України.
Перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі, обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла наступних висновків.
Як вбачається з матеріалів справи, 29.01.2021 р. позивач звернувся до суду із вказаним адміністративним позовом, в якому просив визнати протиправним та скасувати висновок, наказ та розпорядження, поновити на роботі та стягнути середній заробіток за час вимушеного прогулу.
В позовній заяві позивач зазначив, що трудову книжку та оскаржуване розпорядження отримав 11.01.2021 р., тому звертається до суду в межах місячного строку встановленого ст.122 КАС України.
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 03.02.2021р. судом позовну заяву залишено без руху. Зокрема з підстав пропуску позивачем місячного строку звернення до суду з позовною заявою.
На виконання вимог ухвали суду позивачем було надано клопотання про поновлення пропущеного строку.
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 10.02.2021р. позовну заяву прийнято до розгляду та відкрито провадження у справі, ухвалено справу розглядати за правилами загального позовного провадження та призначено підготовче засідання. Також, в ухвалі суд дійшов висновку, що місячний строк на звернення до суду з цим позовом не пропущений.
Відповідачем 09.03.2021 р. подано відзив та заявлено клопотання про залишення позовної заяви без руху у зв'язку з пропуском строку звернення до суду, так як позивач 24 грудня 2020р. дізнався про оспорюваний висновок та наказ, що підтверджується електроним цифровим підписом ОСОБА_1 , тому останнім днем звернення до суду є 25.01.2021 р. однак позовну заяву подано 29.01.2021 р.,
У зв?язку із заявленим клопотанням у судовому засіданні 17.05.2021 р. на обговорення учасників процесу судом першої інстанції було поставлено питання про залишення адміністративного позову без розгляду через пропущення позивачем строку на звернення до суду із даними позовними вимогами.
Позивач проти залишення адміністративного позову без розгляду заперечував та просив поновити строк звернення до суду, про що також надавава суду клопотання від 04.02.2021р. (вх. № 5760/21 від 05.02.21) про визнання поважними причини пропуску строку звернення до суду та про поновлення строку.
Представник Національного антикорупційного бюро України наполягав на залишенні адміністративного позову без розгляду, вважаючи що строк позивачем пропущенно без поважних причин.
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 17 травня 2021 року в задоволенні клопотання позивача та його представника про поновлення строку звернення до суду із даними вимогами відмовлено. Адміністративний позов ОСОБА_1 до Національного антикорупційного бюро України про визнання протиправними та скасування висновку, розпорядження, наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу залишено без розгляду.
На виконання вищезазначеної ухвали представником позивача 05.02.2021р. надано до суду клопотання про поновлення пропущеного строку на звернення до суду, зважаючи на те, що позивачем отримано належним чином завірені у паперовій формі копії оскаржуваних наказів 11.01.2021р., а тому місячний строк на звернення до суду із даними вимогами (місячний) не пропущений.
Однак, в ході підготовчого провадження судом встановлено, що про оспорювані висновок та наказ позивач дізнався 24.12.2020р., що підтверджується електронним цифровим підписом ОСОБА_1 , наявним в електронній формі наказу. Зокрема, із вказаним наказом позивач ознайомився та підписав в автоматизованій системі електронного документообігу «Аскод» 24.12.2020р. о 15:39.
Таким чином, суд першої інстанції дійшов висновку, що відлік строку на звернення до суду із даними вимогами розпочався 25.12.2020р. та сплинув 25.01.2021р., тоді як позивач звернувся до суду із даним позовом 29.01.2021р., тобто з пропуском спеціального місячного строку, визначеного ч. 5 ст. 122 КАС України.
Надаючи правову оцінку рішенню суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступного.
Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Статтею 5 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема: (2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; (4) визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.
Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Частиною третьою статті 9 КАС України передбачено, що кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом.
Відповідно до частини першої статті 120 КАС України перебіг процесуального строку починається з наступного дня після відповідної календарної дати або настання події, з якою пов'язано його початок.
Згідно з частиною першою статті 122 КАС України, позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк (частина п'ята статті 122 КАС України).
Зі змісту наведених норм випливає, що для звернення до адміністративного суду з позовом щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлено місячний строк і цей строк обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Разом з цим, порушення прав, свобод чи інтересів особи - це фактичний наслідок протиправного рішення, дії чи бездіяльності конкретного органу, особи (або осіб) щодо неї.
День, коли особа дізналася про порушення свого права - це встановлений доказами день, коли позивач дізнався про рішення, дію чи бездіяльність, внаслідок якої відбулося порушення його прав, свобод чи інтересів. Доказами того, що особа знала про порушення своїх прав, є, зокрема, умови, за яких вона мала реальну можливість дізнатися про порушення своїх прав.
Водночас частинами третьою та четвертою статті 123 КАС України визначено, що якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
Якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
Як вбачається з матеріалів справи позовна заява подана позивачем у п'ятницю 29 січня 2021 року.
В апеляційній скарзі апелянт зазначає, що цій даті передували 23 та 24 січня 2021 року - вихідні (неробочі) дні (субота та неділя), а також робочі дні 25-28 січня 2021 року.
Разом з тим, апелянт звертає увагу, що у зв'язку із несприятливими погодними умовами: вітром, дощем, снігопадом, налипанням мокрого снігу та ожеледдю, від яких потерпали місто Одеса та Одеська область протягом 25-28 січня 2021 року (понеділок-четвер робочого тижня), позивач, який постійно мешкає у місті Теплодар Одеської області, через снігові земети, закриття доріг в області, припинення роботи громадського транспорту у місті Одесі, небезпеку для життя (падіння дерев тощо), не міг дістатися до міста Одеси для надання представнику усіх матеріалів справи та погодження правової позиції та подачі позовної заяви.
Дослідивши зазначені доводи апелянта, колегія суддів встановила, що 25 січня 2021 року, згідно з попередження Гідрометцентру, в Одесі було погіршення погодних умов, режим доступу: «https://omr.gov.ua/ua/news/222191/».
Також, колегією суддів встановлено згідно довідки про погодні умови та стан проїзду на а/д державного значення в Україні станом на 06:00 год 28.01.2021р., встановлено, що протягом доби з 27 на 28 січня 2021 року з півдня на територію України перемістився активний сніговий циклон, який призвів до надзвичайних ситуацій в південній частині території країни.
Зокрема, Одеська область: з 21-00 год. 27 січня заборонено рух великовагових т/з та автобусів на всіх дорогах загального користування державного значення; заборонено рух автотранспортних засобів всіх категорій на а/д М-15 Одеса-Рені, км. 11+920 - 308+000 та М-16 Одеса-Кучурган , км. 0+000- 58+658; км. 58+925 - 59+123.
У зв'язку з активізацією циклону над півднем України протягом доби 28 січня в Одеській, Миколаївській областях надзвичайний сніг (приріст снігового покриву 30-40 см), посилення швидкості вітру до 15-20 м/с, сильна хуртовина, снігові замети, налипання мокрого снігу (ІІІ рівень небезпечності, червоний), режим доступу: «https://ukravtodor.gov.ua/press/news/dovidka_pro_pohodni_umovy_ta_stan_proizdu_na_a_d_derzhavnoho_znachennia_v_ukraini_stanom_na_06-00_hod_28_01_2021r.html».
Зазначене підтверджує доводи позивача щодо неможливості дістатися до міста Одеси з міста Теплодар, в якому він постійно проживає, через заборонення руху автотранспортних засобів всіх категорій на автошляхах М-15 Одеса-Рені та М-16 Одеса-Кучурган, по яким можливо було б дістатися з м.Теплодара до м. Одеси.
Залишаючи позов без розгляду та не приймаючи доводи позивача щодо складних погодних умов суд першої інстанції зазначив, що 25-28 січня 2021 р. передував місячний період протягом якого позивач мав можливість реалізувати своє право на судовий захист, проте не зробив цього.
Колегія суддів не погоджується з таким висновком суду першої інстанції, оскільки КАС України надано стороні право звернення до суду саме протягом 30 днів, в даному випадку останнім днем подання позовної заяви було 25.01.2021 р., тобто до цієї дати позивач на свій розсуд міг користатись своїм правом щодо подання позовної заяви.
Надаючи оцінку поважності пропуску строку звернення ОСОБА_1 , з цим позовом, судова колегія вважає за необхідне зазначити, що поважними причинами слід розуміти лише ті обставини, які були чи об'єктивно є непереборними, тобто не залежать від волевиявлення особи, що звернулася із адміністративним позовом, пов'язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Такі обставини мають бути підтверджені відповідними та належними доказами.
Причина пропуску строку звернення до суду може вважатися поважною, якщо вона відповідає одночасно усім таким умовам: (1) це обставина або кілька обставин, яка безпосередньо унеможливлює або ускладнює можливість вчинення процесуальних дій у визначений законом строк; (2) це обставина, яка виникла об'єктивно, незалежно від волі особи, яка пропустила строк; (3) ця причина виникла протягом строку, який пропущено; (4) ця обставина підтверджується належними і допустимими засобами доказування.
Колегія суддів погоджується з висновком суду про те, що дотримання строків звернення до адміністративного суду є однією з умов дисциплінування учасників публічно-правових відносин у випадку, якщо вони стали спірними. У випадку пропуску строку звернення до суду, підставами для визнання поважними причин такого пропуску є лише наявність обставин, які є об'єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, та пов'язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення відповідних дій та підтверджені належними доказами.
Проте, питання поважності причин пропуску строку звернення до суду є оціночним та залежить від доказів, якими підтверджуються обставини та підстави такого пропуску. Тому поновленню підлягають лише пропущені з поважних причин процесуальні строки, встановлені законом.
Разом з тим, процесуальна природа та призначення строків звернення до суду зумовлюють при вирішенні питання їх застосування до спірних правовідносин необхідність звертати увагу не лише на визначені в нормативних приписах відповідних статей загальні темпоральні характеристики умов реалізації права на судовий захист - строк звернення та момент обчислення його початку, але й природу спірних правовідносин щодо захисту прав, свобод та інтересів, у яких особа звертається до суду.
У постанові ВП ВС від 20.11.2019 р. у справі № 9901/405/1 зазначено, що інакшого способу визначити, які причини належить віднести до поважних, ніж через зовнішню оцінку (кваліфікацію) змісту конкретних обставин, хронологію та послідовність дій суб'єкта правовідносин перед зверненням до суду за захистом свого права, немає. Під таку оцінку мають потрапляти певні явища, фактори та їх юридична природа; тривалість строку, який пропущений; те, чи могли і яким чином певні фактори завадити вчасно звернутися до суду, чи перебувають вони у причинному зв'язку із пропуском строку звернення до суду; яка була поведінка суб'єкта звернення протягом цього строку; які дії він вчиняв, і чи пов'язані вони з готуванням до звернення до суду.
Згідно ч.2 ст.6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Рішенням Європейського Суду з прав людини по справі «Іліан проти Туреччини» встановлено, що правило встановлення обмежень до суду у зв'язку з пропуском строку звернення до суду, повинно застосовуватися з певною гнучкістю і без надзвичайного формалізму, воно не застосовується автоматично і не має абсолютного характеру; перевіряючи його виконання, слід звертати увагу на обставини справи.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція ) кожній фізичній або юридичній особі гарантовано право на розгляд судом протягом розумного строку цивільної, кримінальної, адміністративної або господарської справи, а також, справи про адміністративне правопорушення, у якій вона є стороною.
Україна як учасниця Конвенції повинна створювати умови для забезпечення доступності правосуддя як загальновизнаного міжнародного стандарту справедливого судочинства.
Рішеннями Європейського суду з прав людини визначено, що право на доступ до суду має застосовуватися на практиці і бути ефективним . Для того, щоб право на доступ було ефективним, особа повинна мати реальну можливість оскаржити дію, що порушує її права (рішення у справі Bellet v. France ).
Суворе трактування національним законодавством процесуального правила (надмірний формалізм) можуть позбавити заявників права звертатись до суду (рішення у справі Perez de Rada Cavanilles v. Spain ).
Також, як зазначила Велика Палата Верховного Суду у своєму рішенні від 5 грудня 2018 року (справа №11-989/18) згідно з практикою Європейського суду з прав людини, реалізуючи положення Конвенції, необхідно уникати занадто формального ставлення до передбачених законом вимог, так як доступ до правосуддя повинен бути не лише і фактичним, але і реальним. Надмірний формалізм при вирішені питання щодо прийняття позовної заяви або скарги - є порушенням права на справедливий судовий захист.
За таких обставин, колегія суддів доходить до висновку, що при вирішенні питання про поважність наведених позивачем причин пропуску строку, суд має враховувати ті обставини, які стали підставою для пропуску строку, а також період часу, який сплинув з моменту закінчення строку на подання позовної заяви та коли особа звернулась до суду з позовом.
Як встановлено колегією суддів під час розгляду справи, апелянт обґрунтовує свою позицію пропуску строку складними погодними умовами, які склались на території Одеської області та м. Одеси та неможливістю у зв'язку з цим погодження позовної заяви з адвокатом та надання адвокату додаткових матеріалів по справі.
Сторонами під час розгляду справи не заперечувалось, що пропуск процесуального строку звернення до суду з позовом складає лише 4 дні, що не може на думку суду з огляду на фактичні обставини справи вважатися значним та таким, що є підставою для позбавлення позивача доступу до правосуддя.
Таким чином, з урахуванням наведних вище обставин судова колегія вважає, що апелянт без невиправданих затримок, скористався своїм правом на звернення до суду з позовною заявою, проте судом першої інстанції не було надано належної оцінки доводам позивача щодо форс-мажорних складних погодних умов, які не за його вини перешкоджали у строк звернутися до суду.
Крім того в клопотанні про поновлення строку, поданого до суду першої інстанції позивач, як на поважну підставу пропуску строку, посилався на впровадження на території України карантиних обмежень, проте залишаючи позовні вимоги без розгляду судом взагалі не було надано оцінки таким доводам позивача.
З огляду на викладене, судова колегія вважає, що ухвала суду першої інстанції про залишення позовної заяви ОСОБА_1 без розгляду підлягає скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Відповідно до статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
Згідно частини 1 статті 320 КАС України, підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків суду обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.
Керуючись ст. ст. 308, 310, 312 315, 320, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити.
Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 17 травня 2021 року - скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.
Повний текст складено та підписано 27.07.2021 року
Головуюча суддя: Л.Є. Зуєва
Суддя: О.О. Димерлій
Суддя: К.В. Кравченко