П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
20 липня 2021 р.м.ОдесаСправа № 400/4906/20
Головуючий в 1 інстанції: Біоносенко В. В.
П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
доповідача - судді Косцової І.П.,
суддів - Осіпова Ю.В., Скрипченка В.О.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «ІНВЕСТ ЕСТЕЙТ» на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 28 грудня 2020 року у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «ІНВЕСТ ЕСТЕЙТ» до Управління з питань культури та охорони культурної спадщини Миколаївської міської ради про визнання протиправними та скасування припису,-
Короткий зміст позовних вимог.
Товариство з обмеженою відповідальністю «ІНВЕСТ ЕСТЕЙТ» звернулось до суду першої інстанції з позовом, в якому просило визнати протиправним та скасувати припис Управління з питань культури та охорони культурної спадщини Миколаївської міської ради від 26.10.2020 №63/5 «Про порушення пам'яткоохоронного законодавства».
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що оскаржуваний припис винесено у зв'язку з встановленням факту проведення будівельних робіт, а саме: демонтажу даху з автентичною покрівлею (черепицею) в історичному ареалі міста Миколаїв, за адресою АДРЕСА_1 , без письмового дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.
Поряд з тим позивач стверджує, що в м. Миколаєві відсутній належним чином затверджений історичний ареал з визначеними межами та режимом використання. Зокрема, вказує, що з Переліку історичних ареалів населених місць, щодо яких затверджені межі та режими використання, оприлюдненого на офіційному веб-сайті Міністерства культури України, вбачається, що станом на дату прийняття оскаржуваного припису місто Миколаїв не було включено до цього Переліку.
Зазначена обставина, на думку позивача, свідчить про те, що межі історичного ареалу міста Миколаєва та режим його використання не встановлені, а відтак, немає підстав вважати, що об'єкт за адресою по АДРЕСА_1 перебуває в межах історичного ареалу міста Миколаєва.
Крім того позивачем зазначено, що положення Закону України «Про охорону культурної спадщини» та вимоги Припису щодо отримання дозволу не можуть бути виконані, оскільки на час виникнення спірних правовідносин не існувало постанови Кабінету Міністрів України, яка б регулювала це питання.
Також позивач вважає, що відповідач жодним чином не аргументував та не довів, що покрівля на об'єкті за адресою по АДРЕСА_1 , є історичною та автентичною. До того ж відповідач не повідомив його належним чином про проведення перевірки, йому не відомо, коли здійснювалась перевірка, та чи виходили представники Управління на об'єкт, що свідчить про порушення вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Короткий зміст рішення суду першої інстанції.
Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 28 грудня 2020 року, ухваленим за правилами спрощеного позовного провадження, у задоволенні позову відмовлено.
Вирішуючи спір по суті, суд першої інстанції виходив із того, що при наданні містобудівних умов та обмежень щодо об'єкта реконструкції за адресою по АДРЕСА_1 , позивачеві визначено обов'язок отримання погодження спеціально уповноваженого органу з питань охорони культурної спадщини, оскільки об'єкт знаходиться в межах історичної частини міста.
Не отримавши відповідний дозвіл та здійснивши демонтаж покрівлі на вказаному об'єкті, позивач діяв у порушення вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини», тому оскаржуваний припис про зупинення виконання будівельних робіт є законним і підстави для його скасування відсутні.
Короткий зміст вимог апеляційної скарги.
Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, посилаючись на невірне застосування норм матеріального права, порушення норм процесуального права, ТОВ «ІНВЕСТ ЕСТЕЙТ» просить скасувати його та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
В обґрунтування наведених в апеляційній скарзі доводів апелянт навів доводи, ідентичні заявленим в позові, та зазначив, що судом першої інстанції не надано їм належної правової оцінки, а тому оскаржуване рішення не може бути визнано аргументованим.
У відзиві на апеляційну скаргу Управління зазначило, що суд першої інстанції вірно встановив усі обставини справи та надав їм належну правову оцінку, у зв'язку з чим просило залишити судове рішення без змін.
Враховуючи, що розгляд справи судом першої інстанції відбувся у порядку спрощеного позовного провадження, суд апеляційної інстанції розглянув дану справу у письмовому провадженні.
Фактичні обставини справи.
Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, ТОВ «ІНВЕСТ ЕСТЕЙТ» є власником нежитлового приміщення, розташованого на першому поверсі будинку АДРЕСА_1 (а.с. 11).
19.08.2020 року ТОВ «ІНВЕСТ ЕСТЕЙТ» отримало в Департаменті архітектури та містобудування Миколаївської міської ради Містобудівні умови та обмеження для проектування об'єкта будівництва «Реконструкція будівлі за рахунок зміни конфігурації покрівлі по АДРЕСА_1 », п. 5 яких позивачеві визначено обов'язок отримати погодження спеціально уповноваженого органу з питань охорони культурної спадщини, оскільки об'єкт знаходиться в межах історичної частини міста (а.с. 61-63).
16.09.2020 року Управлінням з питань культури та охорони культурної спадщини Миколаївської міської ради повідомлено ТОВ «ІНВЕСТ ЕСТЕЙТ», що оскільки об'єкт реконструкції знаходиться в історичній частині (історичному ареалі) міста, сама реконструкція будівлі передбачає зміну об'ємно-просторових характеристик об'єкту, ТОВ необхідно отримати дозвіл Міністерства культури та інформаційної політики України на проведення такої реконструкції (а.с.64-65).
02.10.2020 року Товариство подало до органів Державної архітектурно-будівельної інспекції повідомлення про початок будівельних робіт, яке було зареєстроване за №МК051201002230.
26.10.2020 року спеціалістами відділу охорони культурної спадщини Управління з питань культури та охорони культурної спадщини Миколаївської міської ради виявлено, що ТОВ «ІНВЕСТ ЕСТЕЙТ» проводяться будівельні роботи на об'єкті м. Миколаїв, вул. Пушкінська, будинок 31/3, а саме демонтаж даху з автентичною покрівлею.
Цього ж дня начальником відділу охорони культурної спадщини Управління з питань культури та охорони культурної спадщини Миколаївської міської ради на адресу ТОВ «ІНВЕСТ ЕСТЕЙТ» винесено припис №63/5 «Про порушення пам'яткоохоронного законодавства», яким вимагається припинити будівельні роботи на об'єкті до отримання письмового дозволу Міністерства культури і інформаційної політики України (а.с. 9).
29.10.2020 року ТОВ «ІНВЕСТ ЕСТЕЙТ» подано заяву до Міністерства культури та інформаційної політики України про отримання дозволу на проведення будівельних робіт, водночас оскарживши до суду припис про припинення будівельних робіт (а.с. 145-146).
Джерела правового регулювання (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) та оцінка суду апеляційної інстанції доводів апеляційної скарги і висновків суду першої інстанції.
Переглянувши справу за наявними у ній доказами та перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги, з огляду на таке.
Відповідно до ст.1 Закону України «Про охорону культурної спадщини» історичне населене місце - населене місце, яке зберегло повністю або частково історичний ареал і занесене до Списку історичних населених місць України;
історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла об'єкти культурної спадщини і пов'язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку.
Відповідно до ч.ч.3, 4 ст.32 Закону з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць, вони заносяться до Списку історичних населених місць України.
Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини затверджується Кабінетом Міністрів України.
Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.
На охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам'яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.
Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України №878 від 26.07.2001 «Про затвердження Списку історичних населених місць України», м. Миколаїв віднесено до історичних населених місць.
Водночас, відповідно до Закону України «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності» дозвіл на проведення робіт на пам'ятках національного значення, їхніх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених пунктів, включений до Переліку документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності.
Згідно ст.30 Закону України «Про охорону культурної спадщини» органи охорони культурної спадщини зобов'язані заборонити будь-яку діяльність юридичних або фізичних осіб, що створює загрозу пам'ятці або порушує законодавство, норми і правила у сфері охорони культурної спадщини.
Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що будь-яка діяльність юридичних або фізичних осіб, яка створює загрозу пам'ятці або порушує законодавство, норми і правила у сфері охорони культурної спадщини, в тому числі й проведення будівельних робіт на об'єктах, розташованих в історичних ареалах населених пунктів, без отримання спеціального дозволу уповноваженого органу, забороняється.
Як вірно встановлено судом першої інстанції, рішенням Миколаївської міської ради від 04.04.1995 року №4/7 затверджено Історико-архітектурний опорний план історичної частини м. Миколаєва.
В Містобудівних умовах, виданих позивачеві 19.08.2020 року та які є актом індивідуальної дії, що регламентує діяльність ТОВ під час підготовки та проведення реконструкції будівлі, визначена вимога щодо отримання погодження спеціально уповноваженого органу з питань охорони культурної спадщини.
На момент винесення оскаржуваного припису зазначені Містобудівні умови були дійсними та не скасованими у встановленому законом порядку, а відтак, Товариство мало обов'язок до початку проведення будівельних робіт отримати відповідний дозвіл, проте, в порушення вимог чинного законодавства, належних дій не вчинило та розпочало реконструкцію об'єкту без отримання відповідного дозволу компетентного органу.
Як вбачається з матеріалів справи, з заявою щодо отримання висновку про можливість проведення реконструкції будівлі за рахунок зміни конфігурації покрівлі по АДРЕСА_1 Товариство звернулось до Міністерства культури та інформаційної політики України лише 29.10.2020 року (а.с.145).
Таким чином судова колегія приходить до висновку, що ТОВ «ІНВЕСТ ЕСТЕЙТ», умисно не дотримуючись вимог містобудівних умов та обмежень щодо отримання відповідного погодження спеціально уповноваженого органу з питань охорони культурної спадщини, допустило поведінку, яка за своїм характером суперечила чинному акту індивідуальної дії, а відтак, у відповідача були наявні законні підстави для висновку про порушення позивачем пам'яткоохоронного законодавства та вжиття заходів до припинення виявлених порушень, а винесення припису в даному випадку є превентивним заходом, направленим на збереження об'єкту культурної спадщини.
В свою чергу, посилання апелянта на відсутність у м. Миколаєві належним чином затвердженого історичного ареалу судова колегія відхиляє, оскільки відповідна вимога щодо отримання погодження спеціально уповноваженого органу з питань охорони культурної спадщини встановлена актом індивідуальної дії, який є чинним та не скасованим у встановленому законом порядку.
Надаючи правову оцінку доводам апелянта про порушення відповідачем під час перевірки приписів Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», судова колегія зазначає наступне.
Відповідно до п.п.8, 9 ст.6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до повноважень відповідача належить організація відповідних охоронних заходів щодо пам'яток місцевого значення та їх територій у разі виникнення загрози їх пошкодження або руйнування внаслідок дії природних факторів чи проведення будь-яких робіт; видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам'яток місцевого значення, припинення робіт на цих пам'ятках, їх територіях та в зонах охорони, якщо ці роботи проводяться за відсутності затверджених або погоджених з відповідним органом охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом дозволів або з відхиленням від них.
Судова колегія вважає правильним висновок суду першої інстанції, що оскаржуваний припис винесений Управлінням не в порядку здійснення контролю (нагляду) у сфері господарської діяльності позивача, а в межах виконання функцій щодо державного управління у сфері охорони культурної спадщини, що у розумінні статті 1 Закону визначається як система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об'єктів культурної спадщини, що, в свою чергу, спростовує доводи позивача про порушення відповідачем під час перевірки приписів Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Відтак, положення Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» застосуванню не підлягають, а Закон України «Про охорону культурної спадщини» є в даному випадку спеціальним.
Даний висновок узгоджується із правовою позицією, викладеною Верховним Судом, зокрема у постанові від 24 червня 2021 року у справі № 826/7595/17, постанові від 16 березня 2020 року у справі № 826/6522/15.
За наведених обставин доводи позивача про проведення перевірки відповідачем не у спосіб та не у порядку передбаченому чинним законодавством є необґрунтованими.
Таким чином судова колегія погоджується з висновком суду першої інстанції, що оскільки позивачем при здійснені будівельних робіт, а саме: демонтажу даху, за адресою АДРЕСА_1 не було отримано письмового дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини, відповідачем у відповідності до вимог ст.30 Закону України «Про охорону культурної спадщини» правомірно винесено припис від 26.10.2020 №63/5 «Про порушення пам'яткоохоронного законодавства».
Враховуючи, що судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи та постановлено судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, суд апеляційної інстанції, відповідно до ст.316 КАС України залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Зважаючи, що дану справу правомірно розглянуто судом першої інстанції за правилами спрощеного позовного провадження, рішення суду апеляційної інстанції відповідно до п.2 ч.5 ст.328 КАС України не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків якщо касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовної практики; особа, яка подає касаційну скаргу, відповідно до цього Кодексу позбавлена можливості спростувати обставини, встановлені оскарженим судовим рішенням, при розгляді іншої справи; справа становить значний суспільний інтерес або має виняткове значення для учасника справи, який подає касаційну скаргу; суд першої інстанції відніс справу до категорії справ незначної складності помилково.
Керуючись ст. ст.308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «ІНВЕСТ ЕСТЕЙТ» - залишити без задоволення.
Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 28 грудня 2020 року - залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню в касаційному порядку до Верховного Суду не підлягає, за винятком випадків, перелічених у пункті 2 частини 5 статті 328 КАС України.
Головуючий суддя Косцова І.П.
Судді Осіпов Ю.В. Скрипченко В.О.