№ провадження 2/646/1279/2021
Справа № 646/1637/21
07.07.2021 року м. Харків
Червонозаводський районний суд м. Харкова у складі:
головуючого - судді Власової Ю.Ю.
секретар судового засідання - Сердюк В.К.,
учасники справи:
позивач - керівник Слобідської окружної прокуратури міста Харкова Харківської області,
представники позивача керівника Слобідської окружної прокуратури міста Харкова Харківської області - прокурори Слобідської окружної прокуратури міста Харкова Харківської області Панова Марія Сергіївна, Мархева Оксана Андріївна,
відповідач - Харківська міська рада Харківської області,
представники відповідача Харківської міської ради Харківської області - Оганова Карина Олександрівна, ОСОБА_1 ,
відповідач - ОСОБА_2 ,
відповідач - ОСОБА_3 ,
представник відповідача ОСОБА_3 - ОСОБА_4 ,
розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні суду у місті Харкові у порядку загального позовного провадження клопотання Харківської міської ради Харківської області про залишення без розгляду позову керівника Слобідської окружної прокуратури міста Харкова Харківської області до Харківської міської ради Харківської області, ОСОБА_2 , ОСОБА_3 про визнання незаконним та скасування рішення,
12 березня 2021 року позивач керівник Харківської місцевої прокуратури № 5 Харківської області (правонаступником якого є позивач у справі - керівник Слобідської окружної прокуратури міста Харкова Харківської області) звернувся до суду з позовом, яким просить визнати незаконним та скасувати пункт 21 Додатку 4 до рішення 37 сесії Харківської міської ради 7 скликання від 19 серпня 2020 року № 2236/20 «Про надання юридичним та фізичним особам земельних ділянок для експлуатації та обслуговування будівель і споруд», відповідно до якого, відповідачам ОСОБА_2 (РНОКПП НОМЕР_1 ) та ОСОБА_5 (РНОКПП НОМЕР_2 ) надано в оренду строком до 01 вересня 2025 року земельну ділянку комунальної форми власності площею 1,4 га (кадастровий номер 6310138800:15:001:0074) за рахунок земель промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення для обслуговування виробничо-адміністративних та складських будівель літера «А-2», літера «Б-1», літера «Г-1» по АДРЕСА_1 .
Також, позивач просить вирішити питання розподілу судових витрат у справі.
Вимоги позову прокурор обґрунтовує тим, що відповідно до інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно (інформаційна довідка № 239013815 від 28 грудня 2020 року, відповідачі ОСОБА_3 та ОСОБА_2 є власниками по 1/2 частки у праві власності на виробничо-адміністративні та складські будівлі літера «А-2», літера «Б-1», літера «Г-1» по АДРЕСА_1 на підставі договорів купівлі-продажу від 01 листопада 2018 року № 2320 та від 01 листопада 2018 року № 2317, відповідно.
08 лютого 2019 року відповідачі ОСОБА_3 та ОСОБА_2 звернулися до Харківської міської ради Харківської області із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею, орієнтовно 1,4 га для обслуговування та експлуатації виробничих будівель літера «А-2», літера «Б-1», літера «Г-1» по АДРЕСА_1 .
Рішенням 27 сесії Харківської міської ради 7 скликання від 19 червня 2019 року № 1612/19 «Про надання юридичним та фізичним особам дозволу на розроблення документації із землеустрою для експлуатації та обслуговування будівель і споруд» (пункт 3 Додатку 1 рішення) громадянам ОСОБА_2 та ОСОБА_3 надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки комунальної власності площею, орієнтовно, 1,4 га для обслуговування виробничих будівель літера «А-2», літера «Б-1», літера «Г-1» по АДРЕСА_1 .
На підставі цього рішення, договору № 176 від 09 вересня 2019 року та додаткової угоди № 1 від 09 березня 2020 року, укладеного між ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та ФО-П ОСОБА_6 , останнім розроблено проект землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки від 2019 року.
На підставі заяви ОСОБА_3 від 17 квітня 2020 року до Державного земельного кадастру внесено відомості про державну реєстрацію земельної ділянки площею 1,4 га, розташовану по АДРЕСА_1 , їй присвоєно кадастровий номер 6310138800:15:001:0074 та відкрито Поземельну книгу.
Відповідно до інформації з Державного земельного кадастру про земельну ділянку з кадастровим номером 6310138800:15:001:0074 та Поземельної книги від 17 квітня 2020 року цільове призначення землі - 11.02 для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель і споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості; категорія землі - землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення; вид використання - для обслуговування виробничо-адміністративних та складських будівель літера «А-2», літера «Б-1», літера «Г-1» по АДРЕСА_1 , площею 1,4 га.
У подальшому, рішенням 37 сесії Харківської міської ради Харківської області 7 скликання від 19 серпня 2020 року № 2236/20 «Про надання юридичним та фізичним особам земельних ділянок для експлуатації та обслуговування будівель і споруд», відповідно до пункту 30 Додатку 1 даного рішення, відповідачам ОСОБА_2 та ОСОБА_3 затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки комунальної власності площею 1,4 га (кадастровий номер 6310138800:15:001:0074) за рахунок земель промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення для обслуговування виробничо-адміністративних та складських будівель літера «А-2», літера «Б-1», літера «Г-1» по АДРЕСА_1 та відповідно до пункту 21 Додатку 4 цього рішення, спірну земельну ділянку надано останнім в оренду строком до 01 вересня 2025 року.
Відповідно до інформації Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно від 18 лютого 2021 року № 244931928, право користування спірною земельною ділянкою не оформлено.
Прокурор зазначає, що відповідно до технічних паспортів на виробничі будинки, а саме виробничо-адміністративні будівлі літера «А-2», літера «Б-1», літера «Г-1» (інвентаризаційні справи № 724, № 724/1, № 724/2) від 14 грудня 2018 року, площа нежитлової будівлі літера «А-2» становить 507,9 кв.м., а площа земельної ділянки, яка зайнята під будинком становить 308 кв.м. (0,0308 га); площа нежитлової будівлі літера «Б-1» становить 1281,0 кв.м., а площа земельної ділянки, яка зайнята під будинком становить 1281 кв.м. (0,1281 га); площа нежитлової будівлі літера «Г-1» становить 397,2 кв.м., а площа земельної ділянки, яка зайнята під будинком становить 411 кв.м. (0,0411 га).
Відповідно до графічних матеріалів місця розташування спірної земельної ділянки для обслуговування об'єкта, під розміщенням вказаних нежитлових приміщень на спірній земельній ділянці загальною площею 1,4 га використано лише 0,1929 га, а вільною від забудову площа ділянки, яка становить 1,2071 га, що у 6 разів є більшим ніж необхідна площа для забудови.
Таким чином, прокурор вважає, що пункт 30 Додатку 1 до рішенням 37 сесії Харківської міської ради Харківської області 7 скликання від 19 серпня 2020 року № 2236/20 «Про надання юридичним та фізичним особам земельних ділянок для експлуатації та обслуговування будівель і споруд», відповідно до якого відповідачам ОСОБА_2 та ОСОБА_3 надано в оренду земельну ділянку комунальної власності (кадастровий номер 6310138800:15:001:0074) площею 1,4 га по АДРЕСА_1 за рахунок земель промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення для обслуговування виробничо-адміністративних та складських будівель літера «А-2», літера «Б-1», літера «Г-1», не відповідає вимогам чинного законодавства, підлягає визнанню незаконним та скасуванню, як такий, що прийнятий з порушенням вимог статей 124, 134, 135 Земельного кодексу України (далі - ЗК України).
Так, відповідно до частини 2 статті 124 ЗК України, передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється за результатами проведення земельних торгів, крім випадків, встановлених частинами другою, третьою статті 134 цього Кодексу.
Відповідно до частини 2 статті 16 Закону України від 06 жовтня 1998 року
№ 161-XIV «Про оренду землі» (далі - Закон № 161-XIV), укладення договору оренди земельної ділянки із земель державної або комунальної власності здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування - орендодавця, прийнятого у порядку, передбаченому ЗК України, або за результатами аукціону.
Положеннями частини 1 статті 134 ЗК України передбачено, що земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них (оренда, суперфіцій, емфітевзис), у тому числі з розташованими на них об'єктами нерухомого майна державної або комунальної власності, підлягають продажу окремими лотами на конкурентних засадах (земельних торгах), крім випадків, встановлених частиною другою цієї статті.
Відповідно до частини 1 статті 135 ЗК України, земельні торги проводяться у формі аукціону, за результатами проведення якого укладається договір купівлі-продажу, оренди, суперфіцію, емфітевзису земельної ділянки з учасником (переможцем) земельних торгів, який запропонував найвищу ціну за земельну ділянку, що продається, або найвищу плату за користування нею, зафіксовану в ході проведення земельних торгів.
Відповідно до абзацу 1 частини 2 статті 135 ЗК України, продаж земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них (оренди, суперфіцію, емфітевзису) здійснюється виключно на земельних торгах, крім випадків, встановлених частинами другою і третьою статті 134 цього Кодексу.
Відповідно до частини 2 статті 134 ЗК України, не підлягають продажу на конкурентних засадах (земельних торгах) земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них в тому числі у разі розташування на земельних ділянках об'єктів нерухомого майна (будівель, споруд), що перебувають у власності фізичних або юридичних осіб.
Прокурор зазначає, що загальна площа наданої в оренду відповідачам ОСОБА_2 та ОСОБА_3 земельної ділянки не відповідає тій площі спірної земельної ділянки, яка зайнята під забудовою виробничо-адміністративних та складських приміщень. Таким чином, останні не мали право отримувати спірну земельну ділянку у користування для експлуатації та обслуговування виробничо-адміністративних та складських будівель літера «А-2», літера «Б-1», літера «Г-1» такої великої площі, оскільки площа під цими будівлями складає 0,1929 га, що більше виділеної земельної ділянки (1,4 га) на 1,2071 га або більше ніж в 7 разів. Площа земельної ділянки під цими будівлями складає лише 13 % від площі земельної ділянки, яка була виділена в оренду.
Разом із цим, у матеріалах проекту землеустрою щодо відведення ОСОБА_2 та ОСОБА_3 цієї земельної ділянки відсутні будь-які документи або аналітичні матеріали, з яких вбачається, яка саме площа необхідна для експлуатації та обслуговування будівель, що свідчить про те, що міська рада не могла з наданих матеріалів встановити, яка саме площа потрібна для обслуговування будівель, в тому числі з урахуванням вимог чинного законодавства.
Оскільки, у силу статті 19 Конституції України міська рада не могла самовільно визначити таку площу, не спираючись на відповідні документи, прокурор уважає, що наміри відповідачів - Харківської міської ради Харківської області, ОСОБА_2 та ОСОБА_3 спрямовані саме на отримання останніми більш значної площі земельної ділянки, аніж необхідної для експлуатації та обслуговування нежитлових будівель літера «А-2», літера «Б-1», літера «Г-1» поза процедурою земельних торгів.
Таким чином, посилаючись на правові висновки, що викладені у постановах Верховного Суду від 05 вересня 2018 року у справі № 910/1356/13, від 20 липня 2018 року у справі № 910/4528/15-г, від 01 липня 2020 року у справі № 910/9028/19, прокурор зазначає про наявність правових підстав для задоволення позовних вимог у повному обсязі.
У якості підстав звернення до суду із даним позовом, прокурор указує, що під час вивчення місцевою прокуратурою рішень Харківської міської ради Харківської області на предмет додержання посадовими особами міської ради вимог чинного земельного законодавства, зокрема під час надання юридичним та фізичним особам у власність (користування) земельних ділянок комунальної форми власності, встановлено факт надання міською радою фізичним особам у користування земельної ділянки комунальної форми власності поза встановленої чинним земельним законодавством процедури земельних торгів. Таким чином, місцевий бюджет недоотримує кошти, оскільки надання земель на засадах конкурсних торгів є запорукою надходження більшого обсягу грошових коштів, адже ціна за якою відповідні фізичні та юридичні особи отримують права на земельні ділянки поза процедурою земельних торгів є лише початковою, що в свою чергу свідчить про те, що громаді міста Харкова наноситься матеріальна шкода (збитки) у вигляді упущеної вигоди.
Разом із цим, з метою встановлення наявності у Харківській міській раді Харківської області достатніх правових підстав для надання фізичній особі у користування земельної ділянки комунальної форми власності поза процедурою земельних торгів місцевою прокуратурою вжито заходів щодо отримання та вивчення матеріалів проекту землеустрою щодо відведення громадянам ОСОБА_2 та ОСОБА_3 спірної земельної ділянки.
Прокурор зазначає, що відповідно до ст. 131-1 Конституції України на органи прокуратури покладено функцію представництва інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Статтею 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII ) визначені підстави представництва прокурором інтересів держави в суді, а саме, у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній заяві (заяві) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
З урахуванням тієї обставини, що захищати інтереси у даному спорі повинна Харківська міська рада Харківської області, яка від імені Українського народу і територіальної громади м. Харкова уповноважена реалізовувати компетенцію власника, і остання не лише не здійснює такий захист, але й сама допустила порушення та є відповідачем у цій справі, прокурор наголошує на наявності підстав набуття ним статусу позивача у даному спорі та наявності правових підстав для звернення до суду із даним позовом.
Ухвалою Червонозаводського районного суду міста Харкова від 16 березня 2021 року позовна заява керівника Харківської місцевої прокуратури № 5 Харківської області до Харківської міської ради Харківської області, ОСОБА_2 , ОСОБА_3 про визнання незаконним та скасування рішення, - прийнята до розгляду та у справі відкрито провадження. Розгляд справи постановлено здійснювати у порядку загального позовного провадження.
Ухвалою Червонозаводського районного суду міста Харкова від 07 квітня 2021 року з підстав, установлених пунктом 3 частини 2 статті 198 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України), підготовче засідання у справі відкладено.
09 квітня 2021 року у межах строку, визначеного ухвалою Червонозаводського районного суду міста Харкова від 16 березня 2021 року, відповідачем Харківською міською радою Харківської області подано відзив на позовну заяву прокурора /том 1, а.с. 107-113/.
Заперечуючи проти вимог позову, Харківська міська рада Харківської області указує, що відповідно до статті 124 ЗК України передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними статтею 122 цього Кодексу, чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки.
Передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється за результатами проведення земельних торгів, крім випадків, встановлених частинами другою, третьою статті 134 цього Кодексу.
Відповідно до частини 2 статті 134 ЗК України розміщення на земельній ділянці об'єктів нерухомого майна, яке належить на праві власності особам виключає відчуження земельної ділянки виключно на конкурентних засадах.
Таким чином, розташування на земельній ділянці об'єктів нерухомого майна є незалежною (альтернативною) підставою не проведення земельних торгів, жодних додаткових умов при цьому не вимагається.
Відповідно до статті 123 ЗК України надання у користування земельної ділянки здійснюється, зокрема, на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). У такому разі розроблення такої документації здійснюється на підставі дозволу, наданого, зокрема, органом місцевого самоврядування, відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, крім випадків, коли особа, зацікавлена в одержанні земельної ділянки у користування, набуває право замовити розроблення такої документації без надання такого дозволу.
Відповідач указує, що заявою № б/н від 08 лютого 2019 року відповідачі ОСОБА_2 та ОСОБА_3 , як громадяни, звернулись до Харківської міської ради Харківської області із заявою щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 1,400 га, за адресою: АДРЕСА_1 , для експлуатації та обслуговування нежитлових будівель літера «А-2», літера «Б-1», літера «Г-1» (виробничо-адміністративно та складські будівлі) для передачі в оренду.
Рішенням 27 сесії Харківської міської ради Харківської області 7 скликання «Про надання юридичним та фізичним особам дозволу на розроблення документації із землеустрою для експлуатації та обслуговування будівель і споруд» № 1612/19 від 19 червня 2019 року відповідачам ОСОБА_2 та ОСОБА_3 надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки комунальної власності площею, орієнтовно, 1,400 га для обслуговування виробничо-адміністративних та складських будівель літера «А-2», літера «Б-1», літера «Г-1» по АДРЕСА_2 .
На підставі зазначеного рішення Харківської міської ради Харківської області та договору на виконання робіт № 176 від 09 вересня 2019 року, укладеного між відповідачами ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та ФО-П ОСОБА_6 , розроблено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки громадянину ОСОБА_2 та громадянину ОСОБА_3 для обслуговування виробничо-адміністративних та складських будівель літера «А-2», літера «Б-1», літера «Г-1» за рахунок земель промисловості, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 .
Відповідно до ч. 6 ст. 186 ЗК України проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок погоджуються в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу, і затверджуються Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
Згідно ч. 1 ст. 186-1 ЗК України проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності підлягає обов'язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
Таким чином, з урахуванням заяви ОСОБА_2 та ОСОБА_3 № б/н від 08 лютого 2019 року та розробленого ФО-П ОСОБА_6 проекту землеустрою, рішенням 37 сесії Харківської міської ради Харківської області 7 скликання «Про надання юридичним та фізичним особам земельних ділянок для експлуатації та обслуговування будівель і споруд» № 2236/20 від 19 серпня 2020 року відповідача ОСОБА_2 та ОСОБА_3 надано в оренду строком до 01 вересня 2025 року земельну ділянку комунальної власності площею 1,4000 га (кадастровий номер 6310138800:15:001:0074) за рахунок земель промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення для обслуговування виробничо-адміністративних та складських будівель літера «А- 2», літера «Б-1», літера «Г-1» по АДРЕСА_1 .
Згідно з інформацією з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об'єктів нерухомого майна виробничо-адміністративні та складські будівлі літера «А-2», літера «Б-1», літера «Г-1» та виробничо-адміністративні та складські приміщення 1-го поверху №№ 3, 3а, 4, 5, 10, 11, 12, 13, 14, 15 літера «Д-1» загальною площею 2427,5 кв.м (реєстраційний номер об'єкта нерухомого майна 160867263101) зареєстровано за ОСОБА_2 та ОСОБА_3 на підставі договору купівлі-продажу, серія та номер: 2320 від 01 листопада 2018 року. Рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, № 43820070 від 01 листопада 2018 року.
Відтак, оскільки станом на час прийняття Харківською міською радою Харківської області оскаржуваного рішення № 2236/20 від 19 серпня 2020 року ОСОБА_2 та ОСОБА_3 мали у власності 4 нежитлові будівлі за адресою: АДРЕСА_1 , право власності на яке було зареєстровано та не визнано незаконним, відповідач зазначає про відсутність правових підстав уважати оскаржуване рішення таким, що не відповідає вимогам чинного законодавства.
Крім того, відповідно до приписів статті 79-1 ЗК України формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об'єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру. У разі встановлення (відновлення) меж земельних ділянок за їх фактичним використанням у зв'язку з неможливістю виявлення дійсних меж, формування нових земельних ділянок не здійснюється, а зміни до відомостей про межі земельних ділянок вносяться до Державного земельного кадастру.
Тобто, указані норми не встановлюють, що розмір таких земельних ділянок повинен обмежуватись виключно площею забудови, а також не визначають, яким саме чином повинен визначатись розмір та межі цих земельних ділянок.
Також, відповідач зауважує, що Державні будівельні норми, «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень ДБН 360-92», затверджені наказом Держкоммістобудування від 17 квітня 1992 року за № 44; Державні будівельні норми ДБН Б.2.2-12:2019 Планування та забудова територій, затверджені Наказом Мінрегіону № 104 від 26 квітня 2019 року. Державні санітарні правила планування та забудови населених пунктів, затверджені наказом Міністерства охорони здоров'я України від 19 червня 1996 № 173; Державні будівельні норми «Житлові будинки. Основні положення ДБН В.2.2-15-2005», затверджені наказом Держбуду України від 18 травня 2005 року № 80 не містять норм, які б прямо встановлювали нормативи розміру та межі земельних ділянок, не ставлять в залежність площу земельної ділянки від розміру нерухомого майна, що розташоване на ній, як і не ставить площу відведеної земельної ділянки в залежність від площі споруд, що на них знаходиться.
Відтак, твердження прокурора про те, що частина 2 статті 134 ЗК України передбачає надання на поза конкурентних засадах лише земельної ділянки, на якій безпосередньо розташована така будівля, для її обслуговування та площею, що не перевищує площі вказаної будівлі не базується на нормах чинного законодавства України та є необґрунтованим припущенням. Такими висновками прокурор «звузив» норму закону, що є порушенням як прав осіб, що бажають отримати земельні ділянки, так і органів які мають право вільно, на свій розсуд відповідно до вимог законодавства розпоряджатися такими ділянками.
Разом із цим, відповідач звертає увагу, що у сфері земельних правовідносин важливу роль відіграє конституційний принцип законності набуття та реалізації права власності у поєднанні з додержанням засад правового порядку в Україні, відповідно до яких органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (статті 14, 19 Конституції України).
Незаконне відчуження землі ослаблює економічні основи місцевого самоврядування, що також потребує прокурорського реагування у межах наданої Конституцією України компетенції.
При цьому, ані в позовній заяві, ані в інших поданих до суду процесуальних документах, не міститься посилання на неможливість передачі земельних ділянок від Харківської міської ради Харківської області до відповідачів ОСОБА_2 та ОСОБА_3 , у тому числі з причин знаходження цих земельних ділянок поза цивільним обігом. Також, прокурор в позові зазначає про можливість отримання більших коштів від орендарів за умови проведення Харківської міської радою Харківської області тендерної процедури та про наявність упущеної Харківською територіальною громадою вигоди.
Відповідач указує, що відповідно до приписів статті 22 ЦК України збитками є втрати, яких особа зазнала у зв'язку зі знищенням або пошкодженням речі, а також витрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права (реальні збитки), доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушене (упущена вигода).
Таким чином, у вигляді упущеної вигоди відшкодовуються тільки ті збитки, які б могли бути реально отримані. Пред'явлення вимоги про відшкодування неодержаних доходів (упущеної вигоди) покладає на кредитора обов'язок довести, що ці доходи (вигода) не є абстрактними, а дійсно були б ним отримані в разі використання зазначених приміщень. Позивач повинен довести також, що він міг і повинен був отримати визначені доходи, і тільки неправомірні дії відповідача стали єдиною і достатньою причиною, яка позбавила його можливості отримати прибуток. Якщо розрахунки є теоретичними, побудованими на можливих очікуваннях отримання певного доходу та не підтверджені відповідними документами, що свідчили б про конкретний розмір прибутку, який міг би і повинен був отримати позивач, якщо б відповідач не здійснював протиправні дії, позовні вимоги не є обґрунтованими. Натомість, прокурором не надано доказів, що при іншому способі передачі земельних ділянок в оренду, до державного або місцевого бюджету гарантовано надійшли б грошові кошти в більшому розмірі.
Враховуючи наведене, а також ту обставину, що прокурором не доведено факт порушення інтересів держави ані в цілому, ані конкретно Харківської територіальної громади, відповідач Харківська міська рада Харківської області просить відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
Ухвалою Червонозаводського районного суду міста Харкова від 27 квітня 2021 року з підстав, установлених пунктом 3 частини 2 статті 198 ЦПК України, підготовче засідання у справі відкладено.
27 квітня 2021 року у межах строку, визначеного ухвалою Червонозаводського районного суду міста Харкова від 16 березня 2021 року, прокурором у порядку статей 178, 179 ЦПК України подано відповідь на відзив Харківської міської ради Харківської області /том 1, а.с. 130-138/.
Заперечуючи проти доводів, наведених Харківською міською радою Харківської області у відзиві на позов, прокурор, окрім зазначеного у позові, указує, що відповідно до матеріалів проекту землеустрою щодо відведення відповідачам ОСОБА_2 та ОСОБА_3 спірної земельної ділянки та технічних паспортів на виробничі будівлі літера «А-2», літера «Б-1», літера «Г-1» по АДРЕСА_1 убачається, що площа під цими будівлями складає 0,1929 га, у той же час, вказаним фізичним особам надано у користування земельну ділянку загальною площею 1,4 га.
Тобто, виходячи із норм законодавства відповідачі ОСОБА_3 та ОСОБА_2 мали право на отримання без проведення земельних торгів земельну ділянку площею 0,1929 га, але аж ніяк земельну ділянку площею 1,4 га.
Крім того, приміщення 1-го поверху №№ 3, 3а, 4, 5, 10, 11, 12, 13, 14, 15 літера «Д-1», загальною площею 2427,5 кв.м., що належать відповідачам ОСОБА_3 та ОСОБА_2 на підставі договору купівлі-продажу від 01 листопада 2018 року № 2320, розташовано на іншій земельній ділянці загальною площею 0,2049 га з кадастровим номером 6310138800:15:001:0047, яка відповідно до рішення Харківської міської ради Харківської області від 25 вересня 2013 № 1262/16 «Про надання юридичним та фізичним особам у користування земельних ділянок для експлуатації та обслуговування будівель і споруд» перебуває на праві постійного користування у КП «ХАРКІВВОДОКАНАЛ», що підтверджується інформацією з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно від 26 квітня 2021 року № 254322448. При цьому, спірна земельна ділянка надавалася у користування відповідачам ОСОБА_2 та ОСОБА_3 для обслуговування виробничо-адміністративних та складських будівель, а саме літера «А-2», літера «Б-1», літера «Г-1» по АДРЕСА_1 .
Також, прокурор зазначає, що право власності чи право користування на спірну земельну ділянку площею 1,4 га не було оформлено попереднім власником нерухомого майна - ОСОБА_7 , тому у подальшому не могло виникнути переходу такого права до відповідачів ОСОБА_3 та ОСОБА_2 .
Враховуючи наведені обставини, прокурор уважає, що у даній справі його правова позиція є доведеною та підтвердженою належними, достатніми та допустимими у розумінні статей 76-80 ЦПК України доказами, що є підставою для задоволення позовних вимог.
12 травня 2021 року у межах строку, визначеного ухвалою Червонозаводського районного суду міста Харкова від 16 березня 2021 року, відповідачем ОСОБА_3 подано відзив на позов прокурора /том 1, а.с. 174-177/.
Заперечуючи проти вимог прокурора, відповідач ОСОБА_3 зазначає, що відповідно до положень частини 2 статті 134 ЗК України, не підлягають продажу на конкурентних засадах (земельних торгах) земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них в тому числі у разі розташування на земельних ділянках об'єктів нерухомого майна (будівель, споруд), що перебувають у власності фізичних або юридичних осіб. Зміст цієї статті Кодексу не містить прямого застереження щодо порядку визначення розміру такої земельної ділянки, не обмежуючи такий розмір виключно площею нерухомого майна, розташованого на останній.
При цьому, слід враховувати, що до складу такої земельної ділянки включається також земельна ділянка для обслуговування нерухомого майна - частина земної поверхні, яка в силу розташування об'єкта нерухомості надається особі задля належного його функціонального використання, та прокурором не надано жодних доказів на підтвердження необхідності використання ним та відповідачем ОСОБА_2 меншого розміру земельної ділянки для обслуговування об'єкту нерухомості.
Відповідач ОСОБА_3 вважає, що ним та відповідачем ОСОБА_2 правомірно вчинені дії щодо документального оформлення права користування спірною земельною ділянкою, що свідчить про законність прийняття Харківською міською радою Харківської області оскаржуваного рішення. За наведених обставин уважає, що у задоволенні позовних вимог прокурора слід відмовити.
У запереченнях, поданих Харківською міською радою Харківської області 13 травня 2021 року /том 1, а.с. 188-195/ та у відповіді на відзив відповідача ОСОБА_3 , що поданий прокурором 02 червня 2021 року /том 1, а.с. 215-219/, сторони фактично посилаються на аналогічні доводи, що наведені ними у попередніх заявах по суті.
Ухвалою Червонозаводського районного суду міста Харкова від 13 травня 2021 року з підстав, установлених ч. 3 ст. 189 ЦПК України, продовжений строк підготовчого провадження у даній справі, підготовче засідання відкладено.
Протокольною ухвалою Червонозаводського районного суду м. Харкова від 02 червня 2021 року, із занесенням у журнал підготовчого засідання /том 1, а.с. 232-236/, відповідно до положень статті 55 ЦПК України залучено участі у справі у якості правонаступника керівника Харківської місцевої прокуратури № 5 Харківської області - керівника Слобідської окружної прокуратури міста Харкова Харківської області.
Ухвалою Червонозаводського районного суду міста Харкова від 02 червня 2021 року клопотання відповідача Харківської міської ради Харківської області про залишення без розгляду позову прокурора у межах заявлених доводів про те, що представляти інтереси територіальної громади або вчиняти певні дії для захисту порушених прав має виключно Харківська міська рада та прокурором не обґрунтовано наявності встановлених законом підстав представництва інтересів держави при зверненні до суду із даним позовом, що свідчить про відсутність у нього відповідної процесуальної дієздатності, - залишено без задоволення.
Ухвалою Червонозаводського районного суду міста Харкова від 09 червня 2021 року підготовче провадження закрито та справу призначено до судового розгляду по суті.
22 червня 2021 року до Червонозаводського районного суду міста Харкова надійшло клопотання відповідача Харківської міської ради Харківської області, у якому останній просить залишити позов прокурора без розгляду, посилаючись при цьому на правовий висновок Верховного Суду, що викладений постанові від 15 червня 2021 року у справі № 807/784/17, відповідно до якого, забезпечення законності, тобто дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю на відповідній території покладено на Держгеокадастр. Оскільки у даному випадку прокурор не звертався до відповідного органу, до сфери повноважень якого входить контроль та реагування на виявлені порушення закону, для вжиття відповідних заходів і помилкового зазначив у позові про відсутність такого органу, позовна заява підлягає залишенню без розгляду навіть після відкриття провадження у справі /том 2, а.с. 29-34/.
Заперечуючи проти задоволення заявленого відповідачем Харківською міською радою Харківської області клопотання, прокурор зазначає, що у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц суд дійшов наступних висновків щодо застосування норми статті 23 Закону № 1697-VII /том 2, а.с. 48-53/.
Так, прокурор здійснює представництво у суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзаци перший і другий частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII).
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу (абзаци перший, другий і третій частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII).
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, у позовній заяві (заяві) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це у позовній заяві і у такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом novit iuria («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
Якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту.
У випадку, коли держава вступає у цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками. Держава набуває і здійснює цивільні права й обов'язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції. Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема у цивільних, правовідносинах. Тому у відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов'язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах (висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у пунктах 6.21, 6.22 постанови від 20 листопада 2018 року у справі № 5023/10655/11, у пунктах 4.19, 4.20 постанови від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18).
Прокурор уважає, у даній справі для визначення Держгеокадастру позивачем у справі необхідно підтвердити існування таких фактів: наявність у вказаного органу права та обов'язку здійснювати захист інтересів держави шляхом звернення до суду з означеним позовом та встановлення юридичної відповідальності за невиконання або неналежне виконання такого обов'язку.
Відтак, Харківською міською радою Харківської області допущено розширене тлумачення повноважень апарату Держгеокадасту, що є порушенням принципів законності та правової визначеності, та, як наслідок, взагалі може призвести до неможливості захисту інтересів держави у судовому порядку.
Так, відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року за № 15 (далі - Положення № 15) з подальшими змінами та доповненнями, Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
Пунктом 3 Положення № 15 встановлено, що основними завданнями Держгеокадастру є:
реалізація державної політики у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів;
надання адміністративних послуг згідно із законом у відповідній сфері;
внесення на розгляд Міністра розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства пропозицій щодо забезпечення формування державної політики у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
Таким чином, Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) реалізує державний нагляд (контроль) саме в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
Системний аналіз положень Конституції України, як норм прямої дії, ЗК України, Закону України від 19 червня 2003 року № 963-IV «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (далі - Закон № 963-IV) та Положення № 15 свідчить, що у випадку виявлення відповідних порушень земельного законодавства посадові особи Держгеокадастру обмежуються внесенням до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотань щодо приведення у відповідність із законодавством прийнятих ними рішень з питань регулювання земельних відносин, використання та охорони земель; припинення права користування земельною ділянкою відповідно до закону. Щодо права на звернення з позовом до суду, то таким правом наділені виключно державні інспектори, які безпосередньо реалізують державний нагляд (контроль) за використанням та охороною земель, і виключно з позовом про відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок строк користування якими закінчився.
Правом звернення до суду з вимогами про визнання незаконними рішень та недійсними укладених на їх підставі правочинів Держгеокадастр та його посадові особи не наділені.
Крім того, предметом розгляду по цій справі є вимоги про визнання незаконним та скасування рішення органу місцевого самоврядування, яким надано в оренду спірну земельну ділянку, яка є земельною ділянкою несільськогосподарського призначення, а землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення.
Зважаючи на те, що відповідно до частини 2 статті 158 ЗК України виключно судом вирішуються земельні спори з приводу володіння, користування і розпорядження земельними ділянками, що перебувають у власності громадян і юридичних осіб, можливість внесення апаратом Держгеокадасту до суду відповідних позовних заяв з вимогами до власних територіальних органів, інших фізичних та юридичних осіб жодним нормативно-правовим актом не передбачена.
На неможливості одночасного набуття органом виконавчої влади статусу і позивача, і відповідача також наголошує Верховний Суд в постановах від 23 травня 2018 року у справі № 389/29/17-ц, від 11 лютого 2019 року у справі № 183/4638/16 та від 06 лютого 2019 року № 587/430/16-ц.
Разом із цим, прокурор звертає увагу, що моніторингом офіційного веб-порталу «Судова влада України» та Єдиного державного реєстру судових рішень ним не встановлено жодного судового рішення або процесу з аналогічним складом сторін (позивач - апарат Держгеокадастру, відповідач - територіальний орган Держгеокадасту) та змістом позовних вимог.
Відтак, прокурор уважає, що твердження відповідача Харківської міської ради Харківської області про те, що належним позивачем у даній справі є Держгеокадастр, а не прокурор, як самостійний позивач, не ґрунтується на положеннях Закону.
Крім того, прокурор зазначив, що посилання Харківської міської ради Харківської області на правовий висновок Верховного Суду, що викладений постанові від 15 червня 2021 року у справі № 807/784/17, як на підставу для задоволення клопотання, є недоречним, оскільки означене судове рішення ухвалено Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду за правилами адміністративного судочинства і не може застосуватися у цивільних правовідносинах. Відтак, підлягає застосуванню правовий висновок Великої Палати Верховного Суду, що наведений прокурором у запереченнях.
У судовому засіданні прокурор просив відмовити у задоволенні заявленого відповідачем Харківською міською радою Харківської області клопотання, та розглянути його позов по суті.
У судовому засіданні представник відповідача Харківської міської ради Харківської області клопотання підтримала та з підстав, наведених в його обґрунтування, просила залишити на стадії судового розгляду позов прокурора без розгляду.
У судове засідання відповідачі ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , представник відповідача ОСОБА_3 ОСОБА_4 не з'явилися, про час і місце розгляду справи повідомлялися належним чином, причини неявки суду не повідомили, клопотань про відкладення судового розгляду на заявили. Стороною відповідача ОСОБА_3 на стадії підготовчого розгляду справи наданий відзив на позов прокурора та клопотання про розгляд справи без їх участі.
Заслухавши пояснення прокурора та представника відповідача Харківської міської ради Харківської області, перевіривши клопотання та матеріали справи, суд, частково погоджуючись із доводами учасників справи, дійшов висновку про наявність правових підстав для залишення позову прокурора без розгляду, з огляду на наступне.
За приписами частин 4 та 5 статті 56 ЦПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб (крім прокурора), особа, в чиїх інтересах подано позов, набуває статусу позивача.
У рішенні Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття «інтереси держави», визначив, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів.
Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорони землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо. Із врахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
Як убачається з матеріалів, позов у даній справі подано прокурором в інтересах держави без визначення органу, уповноваженого на здійснення відповідних функцій щодо спірних відносин. При цьому, вимоги позову обґрунтовані тим, що відповідач Харківська міська рада Харківської області передав в оренду земельні ділянки відповідачам ОСОБА_2 та ОСОБА_3 без проведення земельних торгів, тобто без дотримання відповідних норм земельного законодавства.
Підстави представництва прокурор обґрунтовував порушенням інтересів держави у сфері земельних відносин та, посилаючись на статтю 131-1 Конституції України, відсутністю органу, наділеного повноваженнями звернення до суду, оскільки власник земельної ділянки - Харківська міська рада Харківської області є суб'єктом правопорушення і визначений відповідачем.
Суд зазначає, що правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля унормовані положеннями Закону № 963-IV (тут і далі - Закон № 963-IV у редакції, чинній станом на час звернення прокурора до суду із позовом 12 березня 2021 року).
За визначенням термінів, наведених у статті 1 цього Закону, охорона земель - система правових, організаційних, економічних, технологічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель, запобігання необґрунтованому вилученню земель сільськогосподарського призначення для несільськогосподарських потреб, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості ґрунтів, підвищення продуктивності земель лісового фонду, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення.
Основними завданнями державного контролю за використанням та охороною земель є: забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України; забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони та раціонального використання земель; запобігання порушенням законодавства України у сфері використання та охорони земель, своєчасне виявлення таких порушень і вжиття відповідних заходів щодо їх усунення; забезпечення додержання власниками землі та землекористувачами нормативів у сфері охорони та використання земель, запобігання забрудненню земель та зниженню родючості ґрунтів, погіршенню стану рослинного і тваринного світу, водних та інших природних ресурсів (стаття 2 Закону № 963-IV).
Основними принципами здійснення державного контролю за використанням та охороною земель є: забезпечення раціонального використання та охорони земель як основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави; пріоритет вимог екологічної безпеки у використанні земельних ресурсів над економічними інтересами; повне відшкодування шкоди, заподіяної довкіллю внаслідок порушення земельного законодавства України; поєднання заходів економічного стимулювання і відповідальності у сфері використання та охорони земель (стаття 3 Закону № 963-IV).
Об'єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України (стаття 4 Закону № 963-IV).
Відповідно до частини 1 статті 5 цього Закону державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.
Згідно з абзацом 4 статті 15-2 ЗК України до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у сфері земельних відносин, належить організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.
Центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі до ліквідації в установленому законом порядку була Державна інспекція сільського господарства України.
Постановою Кабінету Міністрів України від 30 червня 2015 року № 447 ліквідовано як юридичні особи публічного права територіальні органи Державної інспекції сільського господарства за переліком згідно з додатком (пункт 1 постанови). Територіальні органи, які ліквідуються згідно з пунктом 1 цієї постанови, продовжують виконання своїх функцій і повноважень до їх передачі відповідним органам виконавчої влади (пункт 2 постанови).
Відповідно до Розпорядження Кабінету Міністрів України від 30 листопада 2016 року № 910-р «Питання Державної служби з питань геодезії, картографії та кадастру» вирішено погодитися з пропозицією Міністерства аграрної політики та продовольства щодо можливості забезпечення здійснення покладених на Державну службу з питань геодезії, картографії та кадастру постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15 «Про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру» (Офіційний вісник України, 2015 р., № 7, ст. 164) функцій і повноважень Державної інспекції сільського господарства, що припиняється, із здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
Таким чином, Кабінет Міністрів України передав Держгеокадастру функції з контролю за землями, які раніше виконувала Державна інспекція сільського господарства.
Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15 (тут і далі - Положення № 15 у редакції, чинній станом на час звернення прокурора до суду із позовом 12 березня 2021 року) Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
Відповідно до абзацу а) підпункту 25-1 пункту 4 Положення № 15, для виконання покладених завдань Держгеокадастр наділений повноваженнями з організації та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за:
дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок;
дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю;
дотриманням органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства з питань передачі земель у власність та надання у користування, зокрема в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах.
Разом із цим, приписами підпункту 25-5 пункту 4 Положення № 15 Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань вносить у встановленому порядку до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотання щодо:
приведення у відповідність із законодавством прийнятих ними рішень з питань регулювання земельних відносин, використання та охорони земель;
припинення права користування земельною ділянкою відповідно до закону.
Наведене свідчить, що органи Держгеокадастру можуть виконувати: 1) функції розпорядника земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності від імені власника, яким є держава Україна, з усіма повноваженнями власника на захист права власності; 2) функції органу державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності.
Згідно зі статтею 28 Закону України від 17 березня 2011 року № 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади» (далі - Закон № 3166-VI) міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України. Отже, міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи відповідно до вимог цієї норми Закону наділені повноваженням звернення до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень.
Таким чином, у контексті положень статті 28 Закону № 3166-VI у взаємозв'язку із нормами абзацу а) підпункту 25-1 пункту 4 Положення № 15, органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі з позовами, предметом яких є дотримання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, надання у користування, в тому числі в оренду; дотримання органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; дотримання органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства з питань надання земель у користування, зокрема в оренду, або надання прав на них на конкурентних засадах.
Разом із цим, у розумінні статті 28 Закону № 3166-VI та приписів підпункту 25-5 пункту 4 Положення № 15, органи Держгеокадастру для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності можуть вносити у встановленому порядку до органів місцевого самоврядування клопотання щодо приведення у відповідність із законодавством прийнятих ними рішень з питань регулювання земельних відносин, використання та охорони земель; припинення права користування земельною ділянкою відповідно до закону.
Суд зазначає, що відповідно до частини 2 статті 4 ЦПК України у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересах.
Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом № 1697-VII.
Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Відповідно до частини 4 та 5 статті 56 ЦПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
У разі відкриття провадження за позовною заявою особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб (крім прокурора), особа, в чиїх інтересах подано позов, набуває статусу позивача.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Відповідно до частини 1 статті 23 Закону № 1697-VII представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді (частини 3 та 4 статті 23 Закону № 1697-VII).
Суд зауважує, що зміст пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено. Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.
Як убачається із позовної заяви, порушення інтересів держави прокурор обґрунтовував тим, що фактично відсутній орган, який наділений повноваженнями щодо оскаржень рішень органу місцевого самоврядування із земельних питань.
Разом з цим, таке обґрунтування не є несумісним з інтересом держави та статусом прокурора, як позивача, оскільки пункт 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України передбачає можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках.
Так, прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
- у разі відсутності такого органу.
Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
«Нездійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Як установлено судовим розглядом, забезпечення законності, тобто дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю на відповідній території покладено саме на Держгеокадастр.
Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону № 1697-VII.
Ця стаття визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу (частина третя). Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень (абзаци перший - третій частини четвертої). У разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов'язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження (частина сьома).
Натомість, у справі, що розглядається, прокурор не звертався до відповідного органу, до сфери повноважень якого входить контроль та реагування на виявлені порушення закону - органу Держгеокадастру, для вжиття відповідних заходів та помилкового зазначив у позові про відсутність такого органу. Відтак, суд уважає, що прокурором не обґрунтовано, у чому саме полягає порушення інтересів держави в даному конкретному випадку.
Наведене вище узгоджується із правовими висновками щодо застосування відповідних норм права, що викладені Верховним Судом у постанові від 15 червня 2021 року у справі № 807/784/17, а також у постанові Великої Палати Верховного Суду від 01 червня 2021 року у справі № 925/929/19.
За таких обставин, суд, у розумінні ч. 4 ст. 263 ЦПК України, відхиляє доводи прокурора про те, що у даній справі не підлягає застосуванню правовий висновок Верховного Суду, що викладений постанові від 15 червня 2021 року у справі № 807/784/17, як такий, що не може застосуватися у цивільних правовідносинах. Крім того, й відповідний правовий висновок викладений Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 01 червня 2021 року у справі № 925/929/19.
Суд звертає увагу, що перевірка права прокурора на звернення до суду передує розгляду питання щодо правомірності рішення, котре оскаржується (розгляду по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.
Відповідно до частини 4 статті 56 ЦПК України невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу.
У статті 185 ЦПК України передбачено підстави для залишення позовної заяви без руху та її повернення. Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження. Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 1 частини 1 статті 257 ЦПК України).
З урахуванням наявності правових підстав для залишення за цих обставин без розгляду позову прокурора відповідно до положень пункту 1 частини 1 статті 257 ЦПК України, суд не надає правову оцінку іншим обставинам справи.
Інші доводи клопотання та заперечення учасників справи на висновки суду не впливають.
При цьому, суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (№ 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (№ 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v.Spain) серія A. 303-A; пункт 29).
Згідно з частинами першою, другою, п'ятою статті 263 ЦПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Підстави для розподілу судових витрат відсутні.
Керуючись статтями 2, 4, 13, пунктом 1 частини 1 статті 257, частиною 2 статті 258, статтями 259-261, 263 Цивільного процесуального кодексу України, суд -
Клопотання Харківської міської ради Харківської області, - задовольнити.
Позов керівника Слобідської окружної прокуратури міста Харкова Харківської області до Харківської міської ради Харківської області, ОСОБА_2 , ОСОБА_3 про визнання незаконним та скасування рішення, - залишити без розгляду.
Апеляційна скарга на ухвалу суду може бути подана до Харківського апеляційного суду протягом п'ятнадцяти днів з дня складення повного тексту ухвали.
Учасник справи, якому ухвалу суду не було вручено у день її складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження, якщо апеляційна скарга подана протягом п'ятнадцяти днів з дня вручення йому відповідної ухвали суду.
Роз'яснити, що під час дії карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19), суд за заявою учасників справи та осіб, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, інтереси та (або) обов'язки (у разі наявності у них права на вчинення відповідних процесуальних дій, передбачених цим Кодексом), поновлює процесуальні строки, встановлені нормами цього Кодексу, якщо визнає причини їх пропуску поважними і такими, що зумовлені обмеженнями, впровадженими у зв'язку з карантином. Суд може поновити відповідний строк як до, так і після його закінчення.
Суд за заявою особи продовжує процесуальний строк, встановлений судом, якщо неможливість вчинення відповідної процесуальної дії у визначений строк зумовлена обмеженнями, впровадженими у зв'язку з карантином.
До дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються учасниками справи до або через Червонозаводський районний суд м. Харкова.
З інформацією щодо тексту судового рішення учасники справи можуть ознайомитися за веб-адресою Єдиного державного реєстру судових рішень: http://www.reyestr.court.gov.ua.
Ухвала суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги ухвала, якщо її не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Повний текст ухвали складено і підписано без проголошення 12 липня 2021 року.
Суддя - Ю.Ю. Власова