09 липня 2021 року
м. Київ
справа № 806/1129/16
адміністративне провадження № К/9901/30857/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стрелець Т.Г.,
суддів: Рибачука А.І., Стеценка С.Г.,
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 806/1129/16
за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Головного інспектора будівельного нагляду Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області Хорової Надії Володимирівни, треті особи - Управління містобудування, архітектури та дизайну міського середовища Житомирської міської ради, виконавчий комітет Житомирської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Головного інспектора будівельного нагляду Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області Хорової Надії Володимирівни
на постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 01 листопада 2016 року
(ухвалену у складі головуючого судді Сичової О.П.)
та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2016 року
(постановлену у складі колегії суддів: головуючого судді Мацького Є.М. , суддів: Шидловського В.Б., Капустинського М.М.)
Короткий зміст позовних вимог
1. 01 липня 2016 року Фізична особа - підприємець ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Головного інспектора будівельного нагляду Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області Хорової Надії Володимирівни, треті особи - Управління містобудування, архітектури та дизайну міського середовища Житомирської міської ради, виконавчий комітет Житомирської міської ради, в якому просив визнати протиправним і скасувати рішення № 42/16-а від 15 червня 2016 року, прийнятого Управлінням містобудування, архітектури та дизайну міського середовища Житомирської міської ради.
2. Позовні вимоги мотивовано тим, що позивач здійснює реконструкцію павільйону громадського харчування під кафе з зупинкою громадського транспорту на АДРЕСА_1 (друга категорія складності) на підставі містобудівної документації, до складу якої входять і Містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки № 75/13 від 31 грудня 2013 р. на об'єкт "Реконструкція власної будівлі павільйону громадського харчування під кафе з облаштуванням існуючої зупинки громадського транспорту за адресою: АДРЕСА_1 " (замовник - ФОП ОСОБА_1 ), затверджені Управлінням містобудування, архітектури та дизайну міського середовища Житомирської міської ради.
Скасування дії цих Містобудівних умов і обмежень безпосередньо зачіпає права та інтереси позивача, позбавляє його права на здійснення реконструкції цього об'єкту.
Зазначені у Рішенні відповідача порушення вимог законодавства у сфері містобудування (державних будівельних норм) не підтверджуються фактичними обставинами і є безпідставними. Оскаржуване рішення прийняте відповідачем безпідставно, необґрунтовано, упереджено, з порушеннями вимог ч. 3 ст. 2 КАС України, порушує права та інтереси позивача на здійснення реконструкції вказаного об'єкту і на здійснення його господарської діяльності.
Короткий зміст рішень судів І та ІІ інстанцій
3. 01 листопада 2016 року Житомирський окружний адміністративний суд вирішив:
Позовні вимоги задовольнити.
Визнати протиправним і скасувати рішення №42/16-а від 15 червня 2016 року головного інспектора будівельного нагляду Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області Хорової Надії Володимирівни про скасування дії містобудівних умов та обмеження забудови земельної ділянки № 75/13 від 31 грудня 2013 року на об'єкт "Реконструкція власної будівлі павільйону громадського харчування за рахунок добудови під кафе з облаштуванням існуючої зупинки громадського транспорту за адресою : АДРЕСА_1 " (замовник - ФОП ОСОБА_1 ).
Відшкодувати Фізичній особі-підприємцю ОСОБА_1 за рахунок бюджетних асигнувань Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області 1791,40 грн. сплаченого судового збору за подачу позовної заяви та заяви про забезпечення позову.
4.Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що Містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки № 75/13 від 31 грудня 2013 р. на об'єкт "Реконструкція власної будівлі павільйону громадського харчування під кафе з облаштуванням існуючої зупинки громадського транспорту за адресою: АДРЕСА_1 ", затверджені на підставі Детального плану території реконструкції павільйону з зупинкою громадського транспорту за цією адресою і відповідають йому.
5. За результатами перегляду справи в апеляційному порядку 21 грудня 2016 року Житомирський апеляційний адміністративний суд вирішив залишити постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 01 листопада 2016 року без змін.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. 05 січня 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга Головного інспектора будівельного нагляду Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області Хорової Надії Володимирівни.
7.У касаційній скарзі скаржник просить постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 01 листопада 2016 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2016 року по справі № 806/1129/16 скасувати та ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову.
У касаційній скарзі відповідач стверджує, що підставою для скасування дії "Містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки № 75/13 від 31 грудня 2013 р. на об'єкт "Реконструкція власної будівлі павільйону громадського харчування під кафе з облаштуванням існуючої зупинки громадського транспорту за адресою: АДРЕСА_1 " були грубі порушення вимог містобудування, допущенні Управлінням містобудування, архітектури та дизайну міського середовища Житомирської міської ради під час затвердження цього документу.
Також скаржник зазначає, що детальний план території лише уточнює генеральний план міста і не може суперечити або змінювати його, а отже за наявності відповідних розбіжностей, суди при розгляді цієї справи мали б надати перевагу саме генеральному плану.
8. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 14 березня 2017 року було відкрито касаційне адміністративне провадження за касаційною скаргою відповідача 05 травня 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшли заперечення позивача на касаційну скаргу.
9.28 лютого 2018 року касаційна скарга надійшла до Касаційного адміністративного суду у складі колегії суддів Верховного Суду.
10. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 28 лютого 2018 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Гімона М.М., суддів Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.
11. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду від 18 червня 2019 року, у зв'язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Гімона М.М., було проведено повторний автоматизований розподіл судової справи, внаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., Стеценко Т.Г., Тацій Л.В.
12. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду від 07 липня 2021 року, у зв'язку з відпусткою судді Тацій Л.В., яка входить до постійної колегії суддів, з метою дотримання строків розгляду справ, було проведено автоматизований розподіл судової справи, внаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Рибачук А.І., Стеценко С.Г.
13. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 07 липня 2021 року прийнято до провадження касаційну скаргу Головного інспектора будівельного нагляду Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області Хорової Надії Володимирівни.
II. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Фізична особа - підприємець ОСОБА_1 є замовником і здійснює реконструкцію власної будівлі павільйону громадського харчування під кафе на орендованій земельній ділянці на АДРЕСА_1 з облаштуванням існуючої зупинки громадського транспорту (Декларація про початок виконання будівельних робіт від 17 лютого 2015 р. № ЖТ082150490170, зареєстрована Управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області.
Згідно Витягу з Державного реєстру прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 18 січня 2013 р. позивачем зареєстровано право власності на об'єкт нерухомості (загальна площа 28,5 кв.м.) - будівля, павільйон громадського харчування за адресою АДРЕСА_1 .
У відповідності до витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію іншого речового права від 25 вересня 2013 р., позивач зареєстрував право оренди земельної ділянки загальною площею 0,0307 га строком на 5 років за адресою АДРЕСА_1 . для будівництва та обслуговування будівель торгівлі.
Згідно Інформаційної довідки з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно від 08 червня 2016 р., за позивачем зареєстровано право власності на об'єкт нерухомого майна: незавершене будівництво, літ "А" з відсотком готовності - 30%, загальна площа 291,8 кв.м. (за адресою АДРЕСА_1 ).
Підпунктом 4.4 рішенням Житомирської міської ради від 11 липня 2013 р. № 579 «Про вилучення, припинення, надання права користування земельними ділянками юридичними і фізичними особами» був затверджений Детальний план території (ДПТ) реконструкції павільйону з зупинкою громадського транспорту за адресою: АДРЕСА_1 ". Дане рішення Житомирської міської ради відповідачем не оспорювалось, не оспорюється і є чинним.
Управлінням містобудування, архітектури та дизайну міського середовища Житомирської міської ради були затверджені Містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки № 75/13 від 31 грудня 2013 р. на об'єкт "Реконструкція власної будівлі павільйону громадського харчування під кафе з облаштуванням існуючої зупинки громадського транспорту за адресою: АДРЕСА_1 " (замовник - ФОП ОСОБА_1 ).
11 квітня 2016р. за № 407-1.22/12-16 позивач отримав позитивний висновок Управління культури Житомирської обласної державної адміністрації по проекту реконструкції павільйону громадського харчування під кафе з зупинкою громадського транспорту за адресою: АДРЕСА_1 , в якому зазначено, що згідно поданих Містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки № 75/13 від 31 грудня 2013 р. та проектної документації вирішено погодити проект містобудівних, архітектурних перетворень відповідно до поданих документів, реалізація проекту реконструкції провадитиметься не в зоні охорони пам'яток, а лише межуватиме з ймовірними охоронними зонами, зазначена в проектній документації поверховість не перешкоджатиме оглядовості пам'яток. Цей висновок від 11 квітня 2016 р. за № 407-1.22/12-16 Управління культури Житомирської обласної державної адміністрації ніким не оспорений і є чинним.
Рішення № 42/16-а від 15 червня 2016 р. Головного інспектора будівельного нагляду Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області Хорової Надії Володимир "про скасування дії "Містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки № 75/13 від 31 грудня 2013 р. на об'єкт "Реконструкція власної будівлі павільйону громадського харчування під кафе з облаштуванням існуючої зупинки громадського транспорту за адресою: АДРЕСА_1 " (замовник - ФОП ОСОБА_1 ), прийнято Управлінням містобудування, архітектури та дизайну міського середовища Житомирської міської ради.
Головним інспектором будівельного нагляду Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції на підставі наказу Держархбудінспекції № 347 від 03 червня 2016 р., направлення на перевірку від 06 червня 2016 р. № 8\16а, у червні 2016 року було проведено позапланову перевірку на об'єкті нагляду: Управління містобудування, архітектури та дизайну міського середовища Житомирської міської ради (третя особа), за результатами якої відповідачем було прийнято Рішення № 42/16-а від 15 червня 2016 р. "про скасування дії "Містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки № 75/13 від 31 грудня 2013 р. на об'єкт "Реконструкція власної будівлі павільйону громадського харчування під кафе з облаштуванням існуючої зупинки громадського транспорту за адресою: АДРЕСА_1 " (замовник - ФОП ОСОБА_1 ).
Відповідачем не було надано суду звернення громадської організації "Наша влада" від 03 червня 2016, яке стало підставою для призначення позапланової перевірки третьої особи і видання вказаного у запереченнях відповідача на позов наказу Держархбудінспекції № 347 від 03 червня 2016 р.
Згідно Акту перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил від 22 квітня 2016 року, складеного головним інспектором будівельного нагляду Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області Хітричем Борисом Михайловичем за результатами проведеної планової перевірки позивача у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, під час якої також були перевірені містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки № 75/13 від 31 грудня 2013 р., які затверджені Управлінням містобудування, архітектури та дизайну міського середовища Житомирської міської ради на об'єкт "Реконструкція власної будівлі павільйону громадського харчування під кафе з облаштуванням існуючої зупинки громадського транспорту за адресою: АДРЕСА_1 ", було не виявлено порушень у сфері містобудівної діяльності та державних будівельних норм, вказаних в оскаржуваному рішенні відповідача. Відповідач не зміг пояснити відмінності результатів перевірки позивача 22 квітня 2016 р. та результатів перевірки третьої особи, викладених в оскаржуваному рішенні відповідача від 15 червня 2016 р.
Рішення № 42/16-а від 15 червня 2016 р. Головного інспектора будівельного нагляду Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області Хоровою Надією Володимирівною (Відповідач), яким було скасовано "Містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки № 75/13 від 31 грудня 2013 р., безпосередньої зачіпає, впливає на права та інтереси позивача - ФОП ОСОБА_1 , оскільки позивач є особою, яка здійснює реконструкцію власної будівлі павільйону громадського харчування під кафе з облаштуванням існуючої зупинки громадського транспорту за адресою: АДРЕСА_1 " (замовник - ФОП ОСОБА_1 ) і скасування цих умов і обмежень матиме наслідком зупинення, припинення реконструкції об'єкту позивачем.
ІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
15. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
16. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
Правові та організаційні основи містобудівної діяльності визначені в Законі України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI).
Частиною 1 статті 6 Закону № 3038-VI передбачено, що управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.
Відповідно до статті 7 Закону № 3038-VI зміст управління у сфері містобудівної діяльності, державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду включає, зокрема, контроль за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об'єктів містобудування, проектної документації.
Відповідно до частини 2 статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", Державний архітектурно-будівельний нагляд- сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільськи, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.
Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Згідно пунктом 6 частини 12 статті 41 цього ж Закону, у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об'єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право, у тому числі, скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об'єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Отже, як убачається з вищевказаних норм, законодавець визначає, що головні інспектори відповідного орану діють не як самостійний суб'єкт владних повноважень, а від імені центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Отже, відповідні посадові особи не можуть виступати самостійним відповідачем у таких справах, оскільки належним відповідачем є саме відповідний орган.
Поряд з цим, орган, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду до участі у справі в якості належного відповідача залучений не був.
Згідно зі ч. 1 ст. 52 КАС України (в редакції, чинній на час розгляду справи судами попередніх інстанцій) суд першої інстанції, встановивши, що з адміністративним позовом звернулася не та особа, якій належить право вимоги, або не до тієї особи, яка повинна відповідати за адміністративним позовом, може за згодою позивача допустити заміну первинного позивача або відповідача належним позивачем або відповідачем, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи.
Якщо позивач не згоден на його заміну іншою особою, то ця особа може вступити у справу як третя особа, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору, про що суд повідомляє третю особу.
За таких обставин, визначення відповідачів, предмета та підстав спору є правом позивача. Натомість, встановлення належності відповідачів й обґрунтованості позову - обов'язком суду, який виконується під час розгляду справи. При цьому обов'язком суду є встановлення належності відповідачів та їх заміна у разі необхідності.
З цього вбачається, що суд за результатами розгляду справи відмовляє в позові до неналежного відповідача та приймає рішення по суті заявлених вимог щодо належного відповідача.
Водночас колегія суддів КАС ВС зазначає, що позивач не завжди спроможний правильно визначити відповідача. Звертаючись до суду з адміністративним позовом, позивач зазначає відповідачем особу, яка, на його думку, повинна відповідати за позовом, проте під час розгляду справи він може заявити клопотання про заміну неналежного відповідача належним. Заміна відповідача може відбутися за клопотанням не лише позивача, а й будь-якої іншої особи, яка бере участь у справі, у тому числі й за клопотанням самого відповідача, або навіть за ініціативою суду.
Проте суд першої інстанції вищенаведених вимог процесуального закону не дотримався, та, вирішуючи спір про скасування постанови про визнання протиправним та скасування рішення, пред'явлений до посадової особи, не з'ясував хто є належним відповідачем у справі та не вирішив питання про залучення до участі у справі належного відповідача чи співвідповідача.
Для вирішення питання про залучення належного відповідача у цій справі, колегія суддів Верховного Суду вважає необхідним скасувати рішення судів попередніх інстанцій та передати справу на новий розгляд до суду першої інстанції для встановлення належного відповідача та вирішення питання про його залучення.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 26 грудня 2019 року у справі № 724/716/16, від 17 червня 2020 року у справі № 127/6881/17, від 18 березня 2021 року у справі № 809/466/17, від 28 квітня 2021 року у справі № 2340/5048/18.
Відповідно до ч. 2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
За приписами п. 4 ч. 3 ст. 353 КАС України порушення норм процесуального права є обов'язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов'язки осіб, які не були залучені до участі у справі.
Враховуючи вищенаведене, колегія суддів КАС ВС вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Керуючись статтями 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
1.Касаційну скаргу Головного інспектора будівельного нагляду Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області Хорової Надії Володимирівни задовольнити частково.
2. Постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 01 листопада 2016 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2016 року у справі № 806/1129/16- скасувати.
Справу № 806/1129/16 за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Головного інспектора будівельного нагляду Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області Хорової Надії Володимирівни, треті особи - Управління містобудування, архітектури та дизайну міського середовища Житомирської міської ради, виконавчий комітет Житомирської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, направити на новий розгляд до Житомирського окружного адміністративного суду.
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий Т. Г. Стрелець
Судді С.Г. Стеценко
А.І. Рибачук