05 липня 2021 року справа №200/992/21-а
приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15
Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді Компанієць І.Д. (суддя-доповідач),
суддів Гайдара А.В., Геращенка І.В.,
розглянув у порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 22 квітня 2021 року по справі №200/992/21-а (суддя 1-ї інстанції Чучко В.М.) за позовом ОСОБА_1 до Донецької обласної прокуратури про визнання протиправними бездіяльності та рішення, стягнення моральної шкоди,-
Позивач звернувся до суду з позовом, в якому просив: визнати протиправними бездіяльність та рішення Донецької обласної прокуратури, викладене у листі-відповіді №07-22вих.-21 від 11.01.2021 року, прийняте за наслідками розгляду скарги від 24.12.2020 року; стягнути з відповідача моральну шкоду у розмірі 100 000,00 грн.
В обґрунтування позову зазначив, що звернувся до керівника Краматорської (місцевої) прокуратури із дисциплінарною скаргою на прокурора цієї прокуратури ОСОБА_4, яка здійснювала процесуальне керівництво і підтримання державного обвинувачення ОСОБА_2 за кримінальне правопорушення, передбачене ст. 125 КК України, який завдав тілесних ушкоджень позивачу.
На цю скаргу позивач отримав відповідь за підписом в. о. керівника ОСОБА_4, який не виконав свої посадові обов'язки по нагляду за виконанням законів підлеглими.
Тоді позивач 24.12.2020 року звернувся з дисциплінарною скаргою на посадову особу ОСОБА_3 до Донецької обласної прокуратури.
Між тим, відповідачем обставини, викладені в скарзі не перевірялися, не розглядалося питання притягнення ОСОБА_3 до дисциплінарної відповідальності, жодного з обов'язків керівника органу державної влади щодо розгляду скарг не виконано, тільки роз'яснено порядок подання дисциплінарної скарги.
Отже, бездіяльність відповідача полягає у тому, що скарга позивача від 24.12.2020 року по суті не розглянута, відповідно, не здійснено жодних заходів для відновлення охоронюваних законом прав та інтересів позивача, жодним чином не відредаговано на проступки, вчинені посадовими особами Краматорської прокуратури, чим позивачу завдано моральної шкоди внаслідок фактичного ігнорування фактів, викладених у скарзі.
Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 22 квітня 2021 року в задоволенні позовних вимог відмовлено.
Позивач не погодився з рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просив скасувати рішення суду, прийняти постанову, якою позов задовольнити у повному обсязі.
Обґрунтування апеляційної скарги.
Рішення суду першої інстанції є незаконним, оскільки ним застосовано нормативно-правовий акт - наказ Генерального прокурора від 20.12.2017 року №357 (Інструкція №357), який втратив чинність 07.08.2020 року на підставі наказу Офісу генерального прокурора №363 від 06.08.2020 року.
Також суд першої інстанції не звернув уваги, що нормативно-правовими актами визначено право на звернення до кадрової комісії кожного, комі відомі факти, які можуть бути підставою для відкриття дисциплінарного провадження. Тобто, відповідач також має право на звернення до кадрової комісії та зобов'язаний ретельно перевіряти заяви чи скарги, забезпечувати поновлення порушених прав громадян.
Сторони про дату та місце апеляційного розгляду справи повідомлені належним чином, відповідно до ч. 1 ст. 311 КАС України суд апеляційної інстанції розглядає заяву у порядку письмового провадження.
Суд, заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи, обговоривши доводи апеляційної скарги, встановив наступне.
Фактичні обставини справи.
26.11.2020 позивач звернувся до керівника Краматорської місцевої прокуратури із дисциплінарною скаргою про вчинення прокурором ОСОБА_4 дисциплінарного проступку, в якій просив розглянути дисциплінарну скаргу та висновок про наявність дисциплінарного проступку в діях/бездіяльності прокурора Краматорської місцевої прокуратури Донецької області ОСОБА_4 направити до Кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів (а.с.11-16).
Краматорською місцевою прокуратурою надано відповідь від 15.12.2020 року №36-7586вих-20, підписану в. о. керівника Краматорської місцевої прокуратури ОСОБА_5, в якій зазначено, що Краматорська місцева прокуратура не є суб'єктом уповноваженим на прийняття рішення щодо відкриття дисциплінарного провадження, розгляд, та прийняття кінцевого результату щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності, Надано роз'яснення, що позивач має право звернутися безпосередньо до Донецької обласної прокуратури або структурного підрозділу Офісу Генерального прокурора, які уповноважені на розгляд дисциплінарної скарги відносно прокурора Краматорської місцевої прокуратури ОСОБА_4 (а.с. 17-18).
24.12.2020 року позивач звернувся до керівника Донецької обласної прокуратури із дисциплінарною скаргою про вчинення прокурором ОСОБА_5 дисциплінарного проступку, в якій просив розглянути дисциплінарну скаргу та відповідний висновок про наявність дисциплінарного проступку бездіяльності в. о. керівника Краматорської місцевої прокуратури Донецької області ОСОБА_5 направити до Кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів (а.с.19-24).
Донецькою обласною прокуратурою надано відповідь від 11.01.2020 №07-22вих-21, підписану виконувачем обов'язків керівника обласної прокуратури С.В.Зайцем, в якій зазначено, що якщо позивач вбачає в діях ОСОБА_5 ознаки дисциплінарного проступку, він має право звернутися з відповідною скаргою до відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів (а.с.25).
Позивач вважав, що відповідач не розглянув його скаргу по суті, не вирішив питання щодо прийняття рішення про наявність дисциплінарного проступку в. о. керівника Краматорської місцевої прокуратури ОСОБА_4, чим вчинив протиправну бездіяльність, в зв'язку з чим звернувся до суду з цим позовом.
Суд першої інстанції, відмовляючи в задоволенні позову, виходив з того, що вимогами чинного законодавства встановлено, що за наслідком звернення може бути прийнято певні рішення, серед яких, зокрема, надання роз'яснень щодо компетенції органів прокуратури, вимог законодавства. Такі роз'яснення позивачу були надані, тобто відсутня протиправна бездіяльність відповідача.
Оцінка суду.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з частиною першою статті 45 Закону України «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697) дисциплінарне провадження - це процедура розгляду відповідним органом, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів, дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку.
Рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу можуть бути оскаржені виключно в порядку, встановленому Кримінальним процесуальним кодексом України. Якщо за результатами розгляду скарги на рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу встановлено факти порушення прокурором прав осіб або вимог закону, таке рішення може бути підставою для дисциплінарного провадження.
На підставі частини другої статті 45 Закону №1697 право на звернення до відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів, із дисциплінарною скаргою про вчинення прокурором дисциплінарного проступку має кожен, кому відомі такі факти. Рекомендований зразок дисциплінарної скарги розміщується на вебсайті Офісу Генерального прокурора.
Статтею 44 Закону №1697 визначено, що дисциплінарне провадження здійснюється Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів.
Таким чином, дисциплінарну скаргу розглядає та приймає за результатами її розгляду рішення орган, що здійснює дисциплінарне провадження - Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів.
Порядком розгляду кадровою комісією скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, здійснення дисциплінарного провадження та прийняття рішення за результатами дисциплінарного провадження, затвердженим наказом Генерального прокурора України від 04.11.2019 року №266 (далі - Порядок №266), визначено, що органом, який здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів Генеральної прокуратури України (Офісу Генерального прокурора), Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, обласних (регіональних) прокуратур, окружних (місцевих) прокуратур, військових прокуратур, - є кадрова комісія, утворена відповідно до Порядку роботи кадрових комісій, який затверджений наказом Генерального прокурора.
На підставі пункту 7 розділу І Порядку №266 перевірка даних про наявність підстав для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності здійснюється членом кадрової комісії, що здійснює дисциплінарне провадження (далі - кадрова комісія), у порядку, встановленому Законом.
Згідно пункту 9 розділу І Порядку №266 рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу можуть бути оскаржені виключно в порядку, встановленому Кримінальним процесуальним кодексом України. Якщо за результатами розгляду скарги на рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу встановлено факти порушення прокурором прав осіб або вимог законодавства, таке рішення є підставою для дисциплінарного провадження.
Як свідчать матеріали справи позивач звернувся із дисциплінарною скаргою до Краматорської місцевої прокуратури на прокурора ОСОБА_4, на яку отримав лист-роз'яснення, що в подальшому послугувало підставою для звернення до Донецької обласної прокуратури із дисциплінарною скаргою на в. о. керівника Краматорської місцевої прокуратури ОСОБА_5, у відповідь на яку також надано лист-повідомлення.
При цьому, позивач не скористався правом оскарження рішення, дій чи бездіяльності прокурора в межах кримінального процесу в порядку, встановленому Кримінальним процесуальним кодексом України.
Пунктом 8 частини першої статті 11 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що керівник обласної прокуратури у встановленому порядку та на підставі рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора приймає рішення про застосування до прокурора окружної прокуратури дисциплінарного стягнення або про неможливість подальшого перебування його на посаді прокурора.
Відповідно до пункту 1 розділу ІІІ Порядку №266 під час здійснення перевірки дисциплінарної скарги член кадрової комісії має право ознайомлюватися з документами, що стосуються предмета перевірки, отримувати їх копії, опитувати прокурорів та інших осіб, яким відомі обставини вчинення діяння, що має ознаки дисциплінарного проступку, отримувати за письмовим запитом від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності та підпорядкування, громадян, громадських об'єднань необхідну для проведення перевірки інформацію.
Пунктом 3 розділу ІІІ Порядку №266 визначено, що за результатами перевірки член кадрової комісії готує висновок, який повинен містити інформацію про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора та виклад обставин, якими це підтверджується. Якщо за результатами перевірки член кадрової комісії встановив наявність дисциплінарного проступку, у висновку додатково зазначається характер проступку, його наслідки, відомості про особу прокурора, ступінь його вини, інші обставини, що мають значення для прийняття рішення про накладення дисциплінарного стягнення, а також пропозиція члена кадрової комісії щодо конкретного виду дисциплінарного стягнення.
Згідно пункту 6 розділу ІІІ Порядку №266 розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора відбувається на засіданні кадрової комісії. На засідання запрошуються особа, яка подала дисциплінарну скаргу, прокурор, стосовно якого відкрито дисциплінарне провадження, їхні представники, а в разі необхідності також інші особи.
На підставі пункту 15 розділу ІІІ Порядку №266 після розгляду висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора, за результатами дисциплінарного провадження кадрова комісія приймає одне з таких рішень:
про накладення дисциплінарного стягнення;
про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора;
про закриття дисциплінарного провадження.
Відповідно до пункту 26 розділу ІІІ Порядку 3266 копія рішення кадрової комісії вручається прокурору, стосовно якого воно прийнято, або протягом семи робочих днів надсилається йому поштою рекомендованим листом із повідомленням про вручення. У цей же строк копія рішення надсилається керівнику органу прокуратури, у якому прокурор, стосовно якого воно прийнято, обіймає посаду.
Аналіз вищезазначених положень свідчить, що у керівника Донецької обласної прокуратури відсутні повноваження розглядати дисциплінарну скаргу ОСОБА_1 та складати відповідний висновок про наявність дисциплінарного проступку - бездіяльності в.о. керівника Краматорської місцевої прокуратури ОСОБА_5 з наступним направленням його до Кадрової комісії.
Таким чином, є неприйнятними доводи позивача про невиконання керівником Донецької обласної прокуратури своїх обов'язків щодо розгляду скарг.
Офісом Генерального прокурора прийнято наказ 06 серпня №363 «Про організацію роботи органів прокуратури з особистого прийому, розгляду звернень і запитів та забезпечення доступу до публічної інформації (далі - Наказ №363).
Відповідно до підпункту 2.3 пункту 2 Наказу №363 підрозділам з питань організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів Офісу Генерального прокурора, регіональних (обласних) прокуратур наказано здійснювати попередній розгляд та безпосередньо розглядати звернення і запити, у встановленому порядку надсилати їх за належністю до відповідного органу чи посадовій особі, до прокуратур нижчого рівня. За наявності підстав, визначених Законом України "Про звернення громадян", повертати звернення заявнику з відповідним роз'ясненням або залишати його без розгляду.
Наказом №363 затверджено Інструкцію про порядок розгляду звернень та особистого прийому громадян в органах прокуратури України (далі - Інструкція).
Згідно з абзацом третім пункту 15 розділу І Інструкції розгляд дисциплінарних скарг, у яких містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, здійснюється у порядку, визначеному Законом України "Про прокуратуру", та згідно з організаційно-розпорядчими документами з питань здійснення дисциплінарного провадження.
Як визначено пунктом 13 розділу ІІІ Інструкції за результатами вирішення скарги на рішення, дії чи бездіяльність органів досудового розслідування чи прокурора під час досудового розслідування особі надаються роз'яснення про можливість судового оскарження таких рішень чи дій відповідно до статей 303 - 307 КПК України та за необхідності роз'яснюються рішення і висновки Конституційного Суду України.
На скаргу, подану згідно зі статтею 308 КПК України, надаються роз'яснення щодо порядку її вирішення з урахуванням вимог, передбачених статтею 17 Закону України "Про прокуратуру".
Якщо у такій скарзі також порушуються питання про притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності і під час її вирішення в межах кримінального процесу прийнято процесуальне рішення, у якому встановлені факти порушення прокурором прав осіб або умисного порушення вимог законодавства чи неналежного виконання службових обов'язків, відповідні керівники органу прокуратури можуть звернутися з дисциплінарною скаргою до органу, що здійснює дисциплінарне провадження.
Таким чином, Інструкція визначає можливість, зокрема, за наявності підстав, визначених Законом України "Про звернення громадян", повертати звернення заявнику з відповідним роз'ясненням або залишати його без розгляду.
Відповідно до пункту 3 розділу ІІ Інструкції №363 за результатами попереднього розгляду щодо кожного звернення і запиту визначеними у пункті 2 цього розділу особами у межах повноважень приймається одне з таких рішень:
передання для розгляду керівнику органу прокуратури або його заступнику згідно з розподілом обов'язків;
передання для розгляду до відповідного структурного підрозділу Офісу Генерального прокурора, регіональної (обласної) чи місцевої (окружної) прокуратури, прокурору або іншому працівнику органу прокуратури;
направлення за територіальністю та/або належністю;
повернення заявнику з наданням відповідних роз'яснень;
залишення без розгляду за наявності підстав, визначених статтею 8 Закону України "Про звернення громадян".
На підставі частини першої статті 1 Закону України «Про звернення громадян» №393/96-ВР від 02.10.1996 року (далі - Закон №393) громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.
На підставі частини четвертої статті 3 Закону №393 скарга - звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, посадових осіб.
Статтею 7 Закону №393 визначено, що звернення, оформлені належним чином і подані у встановленому порядку, підлягають обов'язковому прийняттю та розгляду (…)
Якщо питання, порушені в одержаному органом державної влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, об'єднаннями громадян або посадовими особами зверненні, не входять до їх повноважень, воно в термін не більше п'яти днів пересилається ними за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення. У разі якщо звернення не містить даних, необхідних для прийняття обгрунтованого рішення органом чи посадовою особою, воно в той же термін повертається громадянину з відповідними роз'ясненнями.
Матеріали справи свідчать, що позивач надіслав до Донецької обласної прокуратури звернення у формі дисциплінарної скарги, що містила повідомлення про вчинення дисциплінарного проступку в. о. керівника Краматорської місцевої прокуратури ОСОБА_5 як безпосереднім керівником прокурора ОСОБА_4 при здійсненні нею процесуального нагляду та підтримання державного обвинувачення в суді, не вчинено жодних заходів реагування на правопорушення.
Позивач просив керівника Донецької обласної прокуратури розглянути дисциплінарну скаргу та відповідний висновок про наявність дисциплінарного проступку бездіяльності в. о. керівника Краматорської місцевої прокуратури Донецької області ОСОБА_5 направити до Кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів.
Згідно з частиною першою статті 20 Закону №393 звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п'ятнадцяти днів від дня їх отримання.
Якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п'яти днів.
Як вже зазначалося вище, пунктом 3 Інструкції №363 визначено, які рішення приймаються за результатами розгляду звернень, зокрема, повернення заявнику з наданням відповідних роз'яснень.
У відповіді Донецької обласної прокуратури №07-22вих-21 від 11.01.2021 року позивачу роз'яснено порядок притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності, порядок звернення з дисциплінарною скаргою до відповідного органу.
Також звернуто увагу позивача, що рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу можуть бути оскаржені виключно в порядку, встановленому Кримінальним процесуальним кодексом України. А вже, коли в межах такого оскарження встановлено факти порушення прокурором прав осіб або вимог закону, тоді відповідні керівники органу прокуратури можуть звернутися з дисциплінарною скаргою до органу, що здійснює дисциплінарне провадження.
Таким чином, суд дійшов висновку, що при розгляді дисциплінарної скарги ОСОБА_1 від 24.12.2020 року відповідачем не допущено протиправної бездіяльності, навпаки, на всі порушені у скарзі питання заявнику надано відповідь, роз'яснення.
Зміст звернення позивача свідчить, що основною метою є прохання притягнути прокурорів до дисциплінарної відповідальності, що не відноситься до компетенції керівника обласної прокуратури, а Закон України «Про прокуратуру», Інструкція №363, Порядок №266 не містять визначення обов'язку прокурора відповідного рівня надіслати дисциплінарну скаргу до Кадрової комісії, що містить повідомлення про вчинення дисциплінарного проступку прокурорів в межах кримінального процесу, без належного їх оскарження в порядку, встановленому Кримінальним процесуальним кодексом України та без встановлення фактів порушення прокурорами прав осіб або вимог закону.
Підсумовуючи викладене, суд погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позову та визнання протиправною бездіяльності Донецької обласної прокуратури при розгляді скарги позивача від 24.12.2020 року.
Оскільки первинні позовні вимоги не підлягають задоволенню, тому відсутні підстави для задоволення похідної позовної вимоги про стягнення з відповідача моральної шкоди.
Суд погоджується з апелянтом, що судом першої інстанції помилково застосовано до спірних правовідносин наказ Генерального прокурора від 20.12.2017 року №357 (Інструкція №357), який втратив чинність 07.08.2020 року.
Однак, зазначена помилка не спростовує висновків суду першої інстанції щодо відсутності підстав для задоволення позову, судом правильно застосовані інші нормативно-правові акти до спірних правовідносин, крім того, Інструкція №363, що є діючої на час виникнення спірних правовідносин в межах цього спору не суперечить застосовним до спірних правовідносин приписам Інструкції №357, яка втратила чинність.
Статтею 242 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
За приписами пункту 1 частини першої статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвали судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Оскільки судом першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги правильно встановлені обставини справи, судове рішення в цій частині є обґрунтованим, ухваленим з дотриманням норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, тому підстав для задоволення апеляційної скарги та скасування рішення суду першої інстанції не вбачається.
Керуючись статтями 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 327, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 22 квітня 2021 року по справі №200/992/21-а - залишити без задоволення.
Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 22 квітня 2021 року по справі №200/992/21-а - залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття 05 липня 2021 року.
Касаційна скарга на судове рішення подається протягом тридцяти днів до Верховного Суду з дня складання повного судового рішення в порядку, визначеному статтею 328 КАС України.
Повне судове рішення складено 05 липня 2021 року.
Головуючий суддя І.Д. Компанієць
Судді А.В. Гайдар
І.В. Геращенко