30 червня 2021 року
м. Київ
справа № 200/5311/20-а
адміністративне провадження № К/9901/10567/21, К/9901/16407/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів - Мацедонської В.Е., Радишевської О.Р.
розглянув у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами адміністративну справу № 200/5311/20-а
за позовом ОСОБА_1 до Донецької обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування рішення і наказу про звільнення, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та моральної шкоди,
за касаційними скаргами Донецької обласної прокуратури та Офісу Генерального прокурора на ухвалу Першого апеляційного адміністративного суду від 09 березня 2021 року, прийняту в складі колегії суддів: судді-доповідача Гаврищук Т.Г., суддів Блохіна А.А., Сіваченка І.В.
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У червні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення першої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора № 316 від 10.04.2020 про неуспішне проходження атестації ОСОБА_1 , прокурором другого відділу процесуального керівництва управління організації і процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань прокуратури Донецької області;
- визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Донецької області № 389-к від 04.05.2020 про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора другого відділу процесуального керівництва управління організації і процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань прокуратури Донецької області та з органів прокуратури на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру";
- зобов'язати Прокуратуру Донецької області поновити його в органах прокуратури на посаді прокурора другого відділу процесуального керівництва управління організації і процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань прокуратури Донецької області з 05.05.2020 або на рівнозначній посаді в органах прокуратури України;
- стягнути з Прокуратури Донецької області на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 05.05.2020 і до моменту фактичного поновлення на посаді;
- стягнути з Офісу Генерального прокурора та Прокуратури Донецької області на користь позивача компенсацію моральної шкоди, спричиненої незаконним звільненням, у розмірі 250000 гривень.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
2. Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 19 листопада 2020 року позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано рішення № 316 кадрової комісії № 1 від 10.04.2020 про неуспішне проходження атестації ОСОБА_1 , прокурором другого відділу процесуального керівництва управління організації і процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань прокуратури Донецької області; визнано протиправним та скасовано наказ прокурора Донецької області № 389-к від 04.05.2020 про звільнення з посади прокурора другого відділу процесуального керівництва управління організації і процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань прокуратури Донецької області та з органів прокуратури на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру»; поновлено на посаді прокурора другого відділу процесуального керівництва управління організації і процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань прокуратури Донецької області або на рівнозначній посаді в органах прокуратури Донецької області з 05 травня 2020 року; стягнуто з Донецької обласної прокуратури середній заробіток за час вимушеного прогулу в розмірі 143 460 гривень 66 копійок з вирахуванням з вказаної суми належних до сплати податків і зборів; стягнуто з Донецької обласної прокуратури компенсацію моральної шкоди у розмірі 5000 гривень 00 копійок; стягнуто з Офісу Генерального прокурора компенсацію моральної шкоди у розмірі 5000 (п'ять тисяч) гривень 00 копійок.
3. Ухвалою Першого апеляційного адміністративного суду від 09 березня 2021 року зупинене апеляційне провадження в адміністративній справі № 200/5311/20-а до набрання законної сили рішенням Конституційного Суду України у справі № 3/116(20) за поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року № 113-ІХ (далі - Закон № 113-ІХ).
4. Зупиняючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскільки при винесенні спірних рішень відповідачі керувалися нормами Закону № 113-IX, конституційність якого є предметом розгляду Великої палати Конституційного Суду України, існує об'єктивна неможливість розгляду цієї справи до вирішення Конституційним Судом України справи № 3/116(20).
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційних скарг
5. Не погоджуючись із ухвалою Першого апеляційного адміністративного суду від 09 березня 2021 року, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, Донецька обласна прокуратура та Офіс Генерального прокурора подали касаційні скарги, в яких просять скасувати зазначене судове рішення суду апеляційної інстанції, а справу направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
6. Донецька обласна прокуратура обґрунтовує касаційну скаргу тим, що у даному випадку справа, до якої зупинене провадження у справі, не пов'язана з встановленням фактичних обставин, а навпаки вона стосується правової оцінки спірних правовідносин. Однак суд апеляційної інстанції має право надавати оцінку спірним правовідносинам, що виключає зупинення провадження у справі. Також посилається на те, що рішення Конституційного Суду України не має ретроактивності та змінює законодавче регулювання лише для правовідносин, що матимуть місце з дати ухвалення рішення, та не може застосовуватись до правовідносин, які виникли до прийняття такого рішення. Вказане узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, висловленою у постановах від 23 січня 2019 року у справі № 820/2462/17, від 19 листопада 2018 року у справах № 755/4893/18 та № 755/18431/15-а, від 15 травня 2019 року у справі № 640/20317/16а, від 23 грудня 2019 року у справі № № 814/1274/17, від 17 березня 2020 року у справі № 826/7286/18.
7. Офіс Генерального прокурора у касаційній скарзі посилається на те, що вирішуючи питання щодо зупинення провадження у справі з підстав неможливості її розгляду до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного провадження, суд повинен проаналізувати ймовірні наслідки ухвалення Конституційним Судом України рішення за результатом розгляду справи, їх взаємозв'язок із спірними правовідносинами, що є предметом розгляду в справі, підставам позову, та відобразити відповідні висновки в своїй ухвалі, однак судом апеляційної інстанції цього зроблено не було.
IV. Позиція інших учасників справи
8. Відзиви на касаційні скарги від сторін до суду не надходили.
V. Рух справи в суді касаційної інстанції
9. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Кашпур О.В., суддів - Мацедонської В.Е., Радишевської О.Р. ухвалою від 13 квітня 2021 року відкрив касаційне провадження за скаргою Донецької обласної прокуратури на ухвалу Першого апеляційного адміністративного суду від 09 березня 2021 року.
10. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Кашпур О.В., суддів - Мацедонської В.Е., Радишевської О.Р. ухвалою від 25 травня 2021 року відкрив касаційне провадження за скаргою Офісу Генерального прокурора на ухвалу Першого апеляційного адміністративного суду від 09 березня 2021 року.
11. Ухвалою Верховного Суду в складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду від 29 червня 2021 року справу призначено до розгляду у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами на 30 червня 2021 року.
VI. Стислий виклад обставин, установлених судами першої та апеляційної інстанцій
12. Як установлено судом апеляційної інстанції та вбачається з матеріалів справи, наказом прокурора Донецької області від 04 травня 2020 року № 389-к ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора другого відділу процесуального керівництва управління організації і процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань прокуратури Донецької області та органів прокуратури Донецької області на підставі п. 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру", із зазначенням в якості підстави рішення № 316 кадрової комісії № 1 від 10.04.2020.
13. Вказаний наказ прийнято на підставі статті 11 Закону України "Про прокуратуру", підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури".
VIІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
14. Конституція України від 28 червня1996 року № 254к/96-ВР
Згідно зі статтею 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи. Ніхто не може відповідати за діяння, які на час їх вчинення не визнавалися законом як правопорушення.
За приписами частин першої та другої статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.
15. Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України)
За правилом пункту 3 частини першої статті 236 КАС України суд зупиняє провадження у справі у разі об'єктивної неможливості розгляду цієї справи до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного провадження, адміністративного, цивільного, господарського чи кримінального судочинства, - до набрання законної сили судовим рішенням в іншій справі; суд не може посилатися на об'єктивну неможливість розгляду справи у випадку, коли зібрані докази дозволяють встановити та оцінити обставини (факти), які є предметом судового розгляду.
VІІІ.ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
16. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, здійснюється у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
17. Неможливість розгляду справи до вирішення іншої справи слід розуміти так, що обставини, які розглядаються у іншій справі, не можуть бути встановлені адміністративним судом самостійно через обмеженість своєї юрисдикції щодо конкретної справи внаслідок непідвідомчості, обмеженості предметом позову, неможливості розгляду тотожної справи, певної черговості розгляду вимог тощо.
18. Зупиняючи провадження в цій справі, суд апеляційної інстанції виходив з того, що конституційність Закону № 113-XI має безпосередній вплив на вирішення цієї адміністративної справи, а її розгляд до вирішення відповідної справи Конституційним Судом України є неможливим.
19. Вирішуючи питання щодо зупинення провадження в адміністративній справі з підстав визначених пунктом 3 частини першої статті 236 КАС України, суд повинен належним чином проаналізувати ймовірні наслідки ухвалення Конституційним Судом України рішення за результатом розгляду справи, їхній взаємозв'язок із спірними правовідносинами, що є предметом розгляду в адміністративній справі, підставами позову, і відобразити відповідні висновки у своїй ухвалі.
20. У спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, пов'язаних із реалізацією Закону № 113-IX, зупинення провадження в адміністративних справах до розгляду Конституційним Судом України питання щодо конституційності положень вказаного Закону може бути визнано необхідним за умов дійсної пов'язаності потенційного результату розгляду цього питання із фактичними обставинами адміністративної справи та належного обґрунтування судом необхідності такого зупинення.
21. Враховуючи викладене колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про те, що вирішуючи питання щодо зупинення провадження у справі, суд апеляційної інстанції належним чином не обґрунтував наявності зв'язку між очікуваним рішенням Конституційного Суду України і предметом цього спору. В достатній мірі не конкретизував, в чому саме полягає об'єктивна неможливість розгляду цієї справи без попереднього вирішення органом конституційної юрисдикції зазначеного подання, та не відобразив відповідні висновки у своїй ухвалі.
22. Фактично підставою для зупинення стало те, що у позиції відповідачів є посилання на Закон № 113-ІХ й конституційність його положень розглядається Конституційним Судом України. У чому полягає потреба зупинення провадження та її взаємозв'язок зі спірними правовідносинами, судом не обґрунтовано.
23. Також колегія суддів Верховного Суду погоджується з доводами касаторів, що за чинного правового регулювання закони, інші правові акти або їхні окремі положення втрачають чинність у визначений Конституційним Судом України день, але не раніше дня ухвалення ним рішення. Виключенням із цього правила може бути надання нормі права ретроактивної дії у випадках пом'якшення або скасування юридичної відповідальності фізичної особи.
24. Колегія суддів Верховного Суду звертає увагу щодо необхідності розгляду справи судами упродовж розумного строку, та зазначає про те, що конституційне провадження у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону № 113-IX розглядається з 24 грудня 2020 року і станом на момент касаційного розгляду ця справа залишається нерозглянутою.
25. Європейський суд з прав людини неодноразово у своїх рішеннях указував на необхідність дотримання судами держав-учасниць Конвенції принципу розгляду справи судами упродовж розумного строку.
26. Верховний Суд ураховує висновки цього суду про те, що трудові спори за своєю природою вимагають оперативного вирішення, ураховуючи значимість цього питання для зацікавленої особи, яка через звільнення втрачає засоби для існування.
27. Отже, тривале зволікання судами з розглядом трудових спорів, різновидом яких є спори щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби, ставить під загрозу дотримання з боку України пункту 1 статті 6 Конвенції.
28. Аналогічний висновок викладено в постанові об'єднаної палати Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 12 грудня 2019 року у справі № 826/25204/15 та постанові Верховного Суду від 07 квітня 2021 року у справі № 200/5251/20-а.
29. Окремо слід зазначити, що для даної категорії справ законодавством встановлено стислі процесуальні строки з метою своєчасного та оперативного розгляду: місячний строк для звернення до суду замість загального шестимісячного; віднесено такі справи до справ незначної складності зі зменшеними строками розгляду.
30. Отже невиправдане зупинення провадження у справах даної категорії є неприпустимим та не відповідає завданням адміністративного судочинства.
31. Крім того, трудові спори пов'язані з можливістю поновлення особи на роботі. У такому випадку на користь особи підлягає стягненню середній заробіток за час вимушеного прогулу, який за рахунок надміру тривалого розгляду справи може сягнути величезних розмірів за відсутності у цьому вини органу.
32. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 19 травня 2021 року у справах № 200/5360/20-а та № 360/2163/20.
33. З огляду на викладене колегія суддів Верховного Суду не може погодитися із висновком суду апеляційної інстанції про необхідність зупинення провадження у цій справі.
34. Як обумовлено частиною першою та четвертою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом.
35. Оскільки суд апеляційної інстанції допустив порушення норм процесуального права, що призвело до постановлення незаконної ухвали, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, тому ухвалу Першого апеляційного адміністративного суду від 09 березня 2021 року необхідно скасувати, а справу направити до цього ж суду для продовження розгляду.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
1. Касаційні скарги Донецької обласної прокуратури та Офісу Генерального прокурора задовольнити.
2. Ухвалу Першого апеляційного адміністративного суду від 09 березня 2021 року в справі № 200/5311/20-а скасувати, а справу направити до Першого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий: О. В. Кашпур
Судді: В. Е. Мацедонська
О.Р. Радишевська