09 червня 2021 року м. Кропивницький Справа № 340/1191/21
Кіровоградський окружний адміністративний суд в складі головуючого судді Петренко О.С., розглянувши в порядку письмового провадження в м. Кропивницькому адміністративну справу
за позовом: ФГ "Форвард-2000", в особі голови - Шамановського Ярослава Юрійовича, вул. Михайлівська,46, смт. Новоархангельськ, Кіровоградська область,26100
до відповідача: Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області, вул. Ак.Корольова,26,м. Кропивницький,25030
про визнання протиправними дій, -
Позивач звернувся до суду з позовом, в якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просить визнати протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області з проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства, за наслідками якої 17.09.2020 р. складено акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо об'єкту - земельної ділянки №844-До/693/А4/09/01/-20.
Ухвалою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 09.04.2021 року відкрито провадження у справі за правилами спрощеного позовного провадження, без повідомлення сторін.
Від відповідача до суду надійшов відзив, в якому останній в задоволені позовних вимог просить відмовити, оскільки контроль за використанням та охороною земель є прямим обов'язком інспекторів. Тому дії державного інспектора щодо участі у слідчих діях були правомірними в межах чинного законодавства та наданих повноважень (вх.14055/21 від 21.05.2021р.).
Розглянувши справу в порядку спрощеного позовного провадження, дослідивши письмові пояснення, викладені у заявах по суті справи, надані докази, суд встановлено наступне.
Судом встановлено, що Фермерське господарство "Форвард - 2000" згідно витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, зареєстровано 09.04.2019 року, вид діяльності: вирощування зернових культур (крім рису), бобових культур і насіння олійних культур (основний) та оптова торгівля зерном, необробленим тютюном, насінням і кормами для тварин, підприємство в процесі припинення не перебуває (а.с.39-40).
Наказом Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області від 28.08.2020 року № 844-ДК "Про здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності" призначено здійснити державний контроль за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення перевірки стосовно земельної ділянки площею 57,5931 га з кадастровим номером - 3523655100:50:135:0002. Термін перевірки з 17.09.2020 по 30.09.2020.
17.09.2020 року головним спеціалістом відділу контролю за використанням та охороною земель у Вільшанському, Добровеличківському та Новоархангельському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру у Кіровоградській області Тельним І.Б. проведено перевірку, за результатом якої складено акт №844-До/716/Ао/10/01/-20 (а.с.84-85).
Крім того, 17.09.2020 року головним спеціалістом відділу контролю за використанням та охороною земель у Вільшанському, Добровеличківському та Новоархангельському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру у Кіровоградській області Тельним І.Б. проведено перевірку, за результатом якої складено акт №844-До/693/А4/09/01/-20 (а.с.87-88).
Зі змісту акту №844-До/693/А4/09/01/-20 від 17.09.2020 року встановлено, що перевірка проведена головним інспектором одноособово, інших осіб не залучено. В результаті перевірки встановлено, що на території Новоархангельської селищної ради наявна земельна ділянка комунальної форми власності земель с/г призначення, для городництва, площею 57,5931 га, однак із загального масиву даної земельної ділянки 57,5931 га додатково розорено та засіяно рослинами сої земельні ділянки, орієнтовною площею 0,774 га та 0,312 га (орієнтовно 1,086 га - категорія розораних земель не визначена), що порушує вимоги ст.125,126,211 ЗК України, за що передбачено адміністративну відповідальність за ст. 53-1 КУпАП. На даний час вживаються заходи щодо встановлення категорії розорених земель та особи адміністративного правопорушника (а.с.87-88).
Суд вказує, що зі змісту акту №844-До/693/А4/09/01/-20 від 17.09.2020 не можливо ідентифікувати, яка саме земельна ділянка підлягала обстеженню, оскільки посилання на кадастровий номер вказаний акт не містить.
Зі змісту долучених до матеріалів відзиву матеріалів встановлено, що в зв'язку з не наданням відомостей про земельну ділянку, площею 57,5931 га, кадастровий номер 3523655100:50:000:0002, державним інспектором Тельним І.Б. складено протоколи про адміністративне правопорушення у відношенні голови селищної ради (а.с.89-93) та припис №844-До/0308/П/1/03/01/-20 від 17.09.2020 року (а.с.94-96).
При цьому, зміст вищевказаних протоколів та припису свідчить, що вони стосуються земельної ділянки з кадастровим номером 3523655100:50:000:0002 (а не кадастровим номером - 3523655100:50:135:0002 як вказано у наказі на проведення перевірки від 28.08.2020 р. за № 844-ДК).
Відповідач у відзиві вказує, що матеріали перевірки листом від 12.11.2020 року за №10.1-0.44-10175/2-20 направлено до прокуратури Кіровоградської області з метою вжиття заходів прокурорського реагування, в зв'язку з розорюванням земель історико - культурного призначення та безпосередньо пам'яток археології - курганів №13 та №25, оскільки в діях користувачів вказаної вище земельної ділянки містяться ознаки злочину, передбаченого ст.197-1 КК України, а також в частині зловживання владою або службовим становищем … під час укладення договорів суборенди на земельну ділянку 57,5931 га (кадастровий номер 3523655100:50:135:0002), що містить ознаки злочину, передбаченої ст. 364 КК України та 05.01.2021 року працівникам ГУНП в Кіровоградській області порушено кримінальне провадження за ч. 2 ст.197-1 та ст. 298 КК України №42021120000000003. Однак доказів відповідачем до суду не надано.
Зі змісту долучених до відзиву матеріалів по справі про адміністративне правопорушення, судом не прослідковано, що державним інспектором саме під час обстеження земельної ділянки з кадастровим номером 3523655100:50:135:0002 встановлено розорювання земель історико - культурного призначення та безпосередньо пам'яток археології - курганів №13 та №25.
Більш того, зі змісту долучених до матеріалів відзиву взагалі не можливо ідентифікувати яку саме земельну ділянку обстежував державний інспектор ОСОБА_1 .
Позивач, не погодившись з результатами перевірки, оформленої актом №844-До/693/А4/09-01/-20 звернувся до суду з вказаним позовом.
Відповідно до статті 1 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", самовільне зайняття земельної ділянки - будь-які дії, які свідчать про фактичне використання земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсутності вчиненого правочину щодо такої земельної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними.
Отже, предмет дослідження у даній справі становлять правові підстави проведення перевірки, за наслідками якої відносно позивача складено Акт №844-До/693/А4/09-01/-20 від 17.09.2020 року, а також відповідність дій відповідача нормам закону при проведенні перевірки та за її наслідками проведення.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам сторін, суд зазначає наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Судом має бути з'ясовано чи вчинені дії Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області у межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури.
Повноваження державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель визначаються, зокрема, Земельним кодексом України, Законом України "Про державний контроль за використанням та охороною земель".
Статтею 188 Земельного кодексу України встановлено, що державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
За правилами частини другої статті 188 Земельного кодексу України, порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом, яким є Закон України "Про державний контроль за використанням та охороною земель".
Так, відповідно до статті 2 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", основними завданнями державного контролю за використанням та охороною земель є, зокрема, забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України.
Статтею 4 вказаного Закону встановлено, що об'єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.
Згідно з положеннями статті 5 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" органом, який здійснює державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, проведення моніторингу родючості ґрунтів є центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.
У свою чергу, пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року №15 (далі - Положення №15), державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що Головне управління Держгеокадастру у Кіровоградській області наділено повноваженнями щодо здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
При цьому, об'єктом контролю є всі землі на території України, а також порядок їх використання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами.
Повноваження центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі встановлені статтею 6 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", до яких належить, зокрема, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині:
додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю;
виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням;
додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; ведення державного обліку і реєстрації земель, достовірності інформації про земельні ділянки та їх використання.
Відповідно до статті 9 вказаного закону державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом:
проведення перевірок;
розгляду звернень юридичних і фізичних осіб;
участі у прийнятті в експлуатацію меліоративних систем і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних гідротехнічних споруд та інших об'єктів, які споруджуються з метою підвищення родючості ґрунтів та забезпечення охорони земель;
розгляду документації із землеустрою, пов'язаної з використанням та охороною земель;
проведення моніторингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення.
Статтею 10 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" передбачено, що державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право, зокрема:
давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов'язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;
складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти висновку про те, що ГУ Держгеокадастру у Кіровоградській області наділено повноваженнями щодо здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині і отримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів. При цьому, об'єктом контролю є всі землі на території України, а також порядок їх використання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами.
З аналізу наведених правових норм слідує, що державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися державним інспектором ГУ Держгеокадастру, у тому числі, шляхом проведення перевірок. При цьому, порядок проведення перевірки, види та порядок складання документів за наслідками перевірок у даній сфері, як слідує зі змісту статей 9-10 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", визначається іншими нормативно-правовими актами.
Отже, Закон України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" містить відсилочну норму на порядок проведення перевірки Держгеокадастром.
Так, порядок та підстави проведення перевірок врегульовані Законом N 877-V, який визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).
Згідно норм даного закону орган державного нагляду (контролю) здійснює контролюючі функції шляхом проведення планових та позапланових заходів.
Плановий чи позаплановий захід щодо суб'єкта господарювання - юридичної особи має здійснюватися у присутності керівника або особи, уповноваженої керівником (частина 11 статті 4 Закону № 877-V).
Виключний перелік підстав для здійснення позапланових заходів визначений у статті 6 Закону № 877-V. При цьому в частині другій цієї статті вказано, що проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, крім позапланових заходів, передбачених частиною четвертою статті 2 цього Закону.
Відповідно до ч. 1 ст. 6 Закону № 877-V підставами для здійснення позапланових заходів є:
- подання суб'єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням;
- виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених суб'єктом господарювання у документі обов'язкової звітності, крім випадків, коли суб'єкт господарювання протягом місяця з дня первинного подання повторно подав такий документ з уточненими достовірними даними або якщо недостовірність даних є результатом очевидної описки чи арифметичної помилки, яка не впливає на зміст поданої звітності. У разі виявлення органом державного нагляду (контролю) помилки у документі обов'язкової звітності він упродовж десяти робочих днів зобов'язаний повідомити суб'єкта господарювання про необхідність її виправлення у строк до п'яти робочих днів з дня отримання повідомлення. Невиправлення помилки у встановлений строк є підставою для проведення позапланового заходу;
- перевірка виконання суб'єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю);
- звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров'ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється територіальним органом державного нагляду (контролю) за наявністю погодження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу.
Як було встановлено судом та підтверджено матеріалами справи, наказом Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області від 28.08.2020 року №844-ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності" призначено здійснити державний контроль за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення перевірки стосовно земельної ділянки за кадастровим номером 3523655100:20:135:0002, площею 57,5931 га (а.с.80).
За результатами проведеної перевірки складено акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об'єктом - земельної ділянки №844-До/693/А4/09/01/-20 від 17.09.2020 року (а.с.87).
Суд вказує, що в наказі від 28.08.2020 р. №844-ДК чіткої підстави для призначення перевірки не зазначено, лише зроблено посилання на звернення голови правління ПАТ "Новоархангельська контора "Заготхудобвідогодівля" від 18.08.2020р. за №18-35981/0/1-20 та лист Держгеокадстру від 18.08.2020 року №18-35981/0/1-20 щодо розгляду депутатського звернення від 14.08.2020р. №40. Зазначених звернень до суду не надано.
Суд зазначає, що такої підстави для проведення перевірки, як ті, що вказані в наказі №844-ДК від 28.08.2020 р., Закон № 877-V не містить.
Оскільки проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею Закону № 877-V, забороняється, то суд зазначає, що у відповідача не було підстав для проведення перевірки.
Більше того, суд вважає, що відповідачем проведено перевірку за відсутності законних підстав для проведення такої перевірки.
За правилами статті 7 Закону № 877-V визначено, що для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.
На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім'я та по батькові і засвідчується печаткою.
У посвідченні (направленні) на проведення заходу зазначаються: найменування органу державного нагляду (контролю), що здійснює захід; найменування суб'єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу або прізвище, ім'я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід; місцезнаходження суб'єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу, щодо діяльності яких здійснюється захід; номер і дата наказу (рішення, розпорядження), на виконання якого здійснюється захід; перелік посадових осіб, які беруть участь у здійсненні заходу, із зазначенням їх посади, прізвища, ім'я та по батькові; дата початку та дата закінчення заходу; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд, інспектування тощо); підстави для здійснення заходу; предмет здійснення заходу; інформація про здійснення попереднього заходу (тип заходу і строк його здійснення).
Посвідчення (направлення) є чинним лише протягом зазначеного в ньому строку здійснення заходу.
Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов'язані пред'явити керівнику суб'єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб'єкту господарювання копію посвідчення (направлення).
Посадова особа органу державного нагляду (контролю) без посвідчення (направлення) на здійснення заходу та службового посвідчення не має права здійснювати державний нагляд (контроль) суб'єкта господарювання.
Суб'єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред'явили документів, передбачених цією статтею.
За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості: дату складення акта; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім'я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім'я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.
Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб'єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.
В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб'єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом.
Якщо суб'єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями.
Зауваження суб'єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід'ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю).
У разі відмови суб'єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис.
Один примірник акта вручається керівнику чи уповноваженій особі суб'єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі в останній день заходу державного нагляду (контролю), а другий зберігається в органі державного нагляду (контролю).
На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
Зокрема, припис - це обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб'єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб'єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
Розпорядчі документи щодо усунення порушень вимог законодавства можуть бути оскаржені до відповідного центрального органу виконавчої влади або суду в установленому законом порядку.
З аналізу наведених норм, встановлено, що перевіряючи Держгеокадастру мають право приступити до перевірки лише за умови пред'явлення наказу про проведення перевірки та посвідчення перевіряючих.
Судом встановлено, що відповідні документи посадовим особам ФГ "Форвард-2000" не надавались, доказів зворотного відповідачем суду не надано.
Невручення наказу про проведення перевірки суб'єкту господарювання перед початком проведення перевірки є грубим порушенням законодавства, що регулює порядок проведення перевірок органами Держгеокадастру.
Суд вважає, що порушення процедури проведення перевірки, встановлене під час розгляду цієї справи нівелює подальші висновки такої перевірки.
Відповідно до приписів ст. 1 №877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища; заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом; спосіб здійснення державного нагляду (контролю) - процедура здійснення державного нагляду (контролю), визначена законом.
Частинами 1, 2 ст.2 того ж Закону визначено, що дія цього Закону поширюється на відносини, пов'язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
Дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів валютного контролю, митного контролю на кордоні, державного експортного контролю, контролю за дотриманням бюджетного законодавства, банківського нагляду, державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, державного нагляду (контролю) в галузі телебачення і радіомовлення.
Таким чином, Законом №877-V визначено відносини, на які не поширюється дія цього Закону, при цьому, відносини, що виникають під час здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів не відносяться до відносин, на які не поширюється дія Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Інші нормативно-правові акти, якими б визначався порядок проведення перевірки дотримання вимог законодавства у сфері охорони та використання земель суб'єктами господарювання, крім Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", на час призначення та проведення відповідачем перевірки - відсутні.
Так, відповідно до статті 2 у системному зв'язку зі статтею 4 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", об'єктом державному контролю (перевірки) є дотримання вимог законодавства у сфері охорони та використання земель конкретним суб'єктом - органом державної влади або місцевого самоврядування, фізичною або юридичною особою.
Після скасування наказів Міністерства аграрної політики та продовольства України від 19 лютого 2013 року №104 та від 12 липня 2012 року №424, порядок проведення перевірки суб'єктів господарювання у сфері дотримання законодавства щодо охорони та використання земель має здійснюватися відповідно до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Аналогічна правова позиція була висловлена Верховним Судом у постанові від 10 січня 2019 року у справі № 823/922/17, від 10 липня 2018 року у справі 818/1511/17, від 28 лютого 2019 року у справі № 813/3201/17 та від 13 червня 2019 року у справі № 815/5113/17.
Стосовно посилання представника відповідача на постанову Верховного Суду від 22.10.2020 року у справі № 826/14317/18, суд зазначає, що законом №877-V визначено чіткий перелік відносин, на які поширюється його дія. У свою чергу, в цьому випадку, об'єктом перевірки була земельна ділянка, а не господарська діяльність підприємства.
У справі, що розглядається судом у межах заявлених позовних вимог судом встановлено, що ФГ "Форвард-2000" провадить господарську діяльність на вказаній земельній ділянці, що підтверджується видом економічної діяльності позивача 01.11 Вирощування зернових культур (крім рису), бобових культур і насіння олійних культур.
Таким чином, земельна ділянка, яка стала об'єктом перевірки, використовується позивачем у межах господарської діяльності з метою отримання прибутку, а тому проведення перевірки щодо такої земельної ділянки та сфери її використання позивачем має проводитись з урахуванням Закону №877-V.
Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 12.07.2012 року №424, який втратив чинність 20 січня 2017 року на підставі наказу Міністерства аграрної політики та продовольства України від 20 січня 2017 року №24, у зв'язку з невідповідністю Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", визначався порядок проведення перевірки дотримання вимог законодавства у сфері охорони та використання земель суб'єктами господарювання.
Отже, станом на момент призначення оскаржуваної перевірки Порядок планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 19 лютого 2013 року №104, втратив чинність згідно наказу Мінагрополітики та продовольства України від 20 січня 2017 року №24.
Так само наказ Міністерства аграрної політики та продовольства України від 12 липня 2012 року №424 "Про затвердження Переліку питань та уніфікованої форми акта перевірки для здійснення планових заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства", втратив чинність 20 січня 2017 року на підставі наказу Міністерства аграрної політики та продовольства України від 20 січня 2017 року № 24.
Вказані накази визначали порядок проведення перевірки дотримання вимог законодавства у сфері охорони та використання земель суб'єктами господарювання.
В свою чергу, Закон України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" не визначає підстав та порядку проведення перевірок посадовими особами Держгеокадастру.
Як встановлено судом вище, підставою для призначення відповідачем позапланової перевірки, у порушення ч.1 ст.6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", якою визначено виключний перелік підстав для здійснення позапланового заходу, стали звернення голови правління ПАТ "Новоархангельська районна контора "Заготхудобвідгодівля" та лист Держгеокадстру за результатами розгляду депутатського звернення.
Відповідачем не було надано суду доказів на підтвердження наявності будь-якої з передбачених ч.1 ст.6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" підстав для призначення та проведення позапланового заходу, оформленого актом перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо об'єкту - земельної ділянки, як не надано і доказів того, що ця перевірка була плановою.
Судом встановлено, що Головним управлінням Держгеокадастру у Кіровоградській області не виконано вимоги щодо погодження проведення перевірки. Крім того, відповідачами не дотримано інших вимог, зокрема, визначених у статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності": не складено направлення на проведення перевірки, не повідомлено суб'єкта господарювання у належній формі про час проведення перевірки, перевірку проведено за відсутності представника суб'єкта господарювання, не ознайомлено суб'єкта господарювання з актом перевірки тощо.
На підставі вищевикладеного, суд приходить до висновку, що перевірка дотримання вимог законодавства у сфері охорони та використання земель проведена Головним управлінням Держгеокадастру у Кіровоградській області із суттєвим порушенням вимог законодавства, що є підставою для визнання дій щодо її проведення неправомірними, за наслідками якої складено акт.
Аналогічні висновки викладені Верховним Судом у постанові від 10 липня 2018 року у справі 818/1511/17.
Як визначено п.19 ч.1 ст.4 КАС України, індивідуальний акт - акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства не є рішенням суб'єкта владних повноважень, у розумінні статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для осіб, діяльність яких перевірялася, тому його висновки не можуть бути предметом спору. Акт перевірки є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог законодавства суб'єктами господарювання, документом, на підставі якого суб'єктом владних повноважень приймається відповідне рішення, а тому оцінка акта та викладених у ньому висновків перевірки може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта.
Такі висновки викладені в постанові Верховного Суду України від 07.07.2015 року у справі №21-334а15.
Акт перевірки має констатуючий, а не владно-зобов'язуючий характер, позаяк не містить обов'язкових приписів, розпоряджень, що породжують юридичні наслідки для позивача, а дії органу, уповноваженого здійснювати контроль за дотримання законодавства, щодо проведення перевірки та складання акта перевірки не порушують права чи інтереси особи.
Аналогічні висновки містить постанова Верховного Суду від 17.01.2018 року №К/9901/1895/18 (у справі №1570/7146/12).
Акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства не має безпосереднього впливу на стан суб'єктивних прав і обов'язків позивача, не тягне за собою правових наслідків для позивача, не породжує, не змінює та не припиняє прав та обов'язків у сфері публічно-правових відносин, не створює жодних додаткових обов'язків для позивача, а отже не порушує його прав та інтересів.
Згідно з частиною 2 статті 5 КАС України захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Під ефективним засобом (способом) необхідно розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект. Тобто ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.
Отже, обираючи спосіб захисту порушеного права, слід зважати й на його ефективність з точки зору статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Відповідно до ст. 72 КАС України, доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Частиною 2 ст. 73 КАС України передбачено, що предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.
Вимогами ст. 76 КАС України передбачено, що достатніми є докази, які у своїй сукупності дають змогу дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування. Питання про достатність доказів для встановлення обставин, що мають значення для справи, суд вирішує відповідно до свого внутрішнього переконання.
Частиною першою статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб'єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин (частина 2 статті 77 КАС).
Відповідачем як суб'єктом владних повноважень правомірність своїх дій перед судом не доведена.
Частина 2 ст. 2 КАС України встановлює, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
У вказаній статті закріплено загальні критерії для оцінювання рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, які одночасно є принципами адміністративної процедури, що вироблені у практиці європейських країн. Суб'єкти владних повноважень повинні враховувати ці критерії-принципи, знаючи, що адміністративний суд керуватиметься ними у разі оскарження відповідних рішень, дій чи бездіяльності. Законодавче закріплення цих критеріїв-принципів також дає можливість фізичній чи юридичній особі сформувати уявлення про якість та природу належних рішень чи дій, які вона має право очікувати від суб'єкта владних повноважень.
Підсумовуючи вищевикладене суд приходить до висновку, що відповідач здійснив захід державного контролю із суттєвим порушенням, встановленої Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" процедури, та діяв не у спосіб, встановлений Законом, у зв'язку із чим оскаржені дії відповідача не відповідають вимогам, встановленим ч. 2 ст. 19 Конституції України та ст. 2 КАС України, а тому, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень законодавства України та доказів, наявних у матеріалах справи, суд дійшов висновку про задоволення позову у обраний позивачем спосіб захисту.
Решта доводів сторін висновків суду по суті спору не спростовують.
В порядку розподілу судових витрат у відповідності до положень ст. 139 КАС України, документально підтверджені судові витрати зі сплати судового збору підлягають стягненню на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань відповідача.
Керуючись ст.ст. 19-21, 72-77, 139, 242-246, 255, 293, КАС України, суд, -
Позовну заяву Фермерського господарства "Форвард-2000" - задовольнити.
Визнати протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області з проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства, за наслідками якої 17.09.2020 р. складено акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо об'єкту - земельної ділянки №844-До/693/А4/09/01/-20.
Стягнути на користь Фермерського господарства "Форвард-2000" судові витрати зі сплати судового збору у розмірі 2270 грн. за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області.
Рішення суду набирає законної сили в порядку та строки, передбачені ст. 255КАС України.
Рішення суду може бути оскаржено до Третього апеляційного адміністративного суду, шляхом подачі апеляційної скарги в 30-денний строк з дня складення повного тексту.
Суддя Кіровоградського
окружного адміністративного суду О.С. Петренко