Ухвала
04 червня 2021 року
м. Київ
справа № 362/6340/20
провадження № 61-8262ск21
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду:
Шиповича В. В. (суддя - доповідач), Синельникова Є. В., Хопти С. Ф.,
розглянувши касаційну скаргу ОСОБА_1 , в інтересах якого діє адвокат Окладова Єлизавета Сергіївна, на постанову Київського апеляційного суду, у складі колегії суддів: Семенюк Т. А., Кирилюк Г. М., Рейнарт І. М., від 15 квітня 2021 року у справі за позовом
Києво-Святошинської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі: Київського обласного та по міста Києву управління лісового та мисливського господарства, державного підприємства «Київське лісове господарство» до Васильківської районної державної адміністрації, ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_1 про визнання недійсним розпорядження Васильківської районної державної адміністрації Київської області від 25 грудня 2012 року за № 2134, усунення перешкоди у здійсненні державним підприємством «Київське лісове господарство» права користування та розпорядження земельними ділянками лісового фонду, шляхом їх повернення та скасування запису про проведену державну реєстрацію права власності,
У грудні 2020 року керівник Києво-Святошинської місцевої прокуратури Дмитрунь Ю. О. в інтересах держави в особі: Київського обласного та по міста Києву управління лісового та мисливського господарства, державного підприємства «Київське лісове господарство» (далі - ДП «Київське лісове господарство») звернувся до суду із позовними вимогами до Васильківської районної державної адміністрації, ОСОБА_2 , ОСОБА_3 ,
ОСОБА_4 , ОСОБА_1 про визнання недійсним розпорядження Васильківської районної державної адміністрації Київської області
від 25 грудня 2012 року за № 2134, усунення перешкоди у здійсненні державним підприємством «Київське лісове господарство» права користування та розпорядження земельними ділянками лісового фонду, шляхом їх повернення та скасування запису про проведену державну реєстрацію права власності.
Ухвалою Васильківського міськрайонного суду Київської області, у складі судді Лебідь-Гавенко Г. М., від 14 грудня 2020 року позовну заяву
Києво-Святошинської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі: Київського обласного та по м. Києву управління лісового та мисливського господарства, державного підприємства «Київське лісове господарство» повернуто особі, яка її подала, оскільки прокурор належним чином не обґрунтував наявність підстав для представництва інтересів держав в суді.
Не погоджуючись із вказаною ухвалою суду першої інстанції, в.о. керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури подав апеляційну скаргу.
Постановою Київського апеляційного суду від 15 квітня 2021 року апеляційну скаргу в.о. керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури задоволено, ухвалу Васильківського міськрайонного суду Київської області від 14 грудня 2020 року скасовано, справу направлено до суду першої інстанції для продовження розгляду.
14 травня 2021 року засобами поштового зв'язку представник ОСОБА_1 - адвокат Окладова Є. С. подала до Верховного Суду касаційну скаргу на постанову Київського апеляційного суду від 15 квітня 2021 року, в якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить оскаржувану постанову апеляційного суду скасувати, а ухвалу суду першої інстанції залишити без змін.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що висновок апеляційного суду про те, що прокурор обґрунтував наявність підстав для звернення до суду з цим позовом в інтересах держави в особі Київського обласного та по міста Києву управління лісового та мисливського господарства, ДП «Київське лісове господарство» є помилковим.
Вважає, що листи Київського обласного та по місту Києву управління лісового та мисливського господарства та ДП «Київське лісове господарство» не є достатніми, допустимими та належними доказами нездійснення або неналежного здійснення останніми захисту інтересів держави.
Відповідно до вимог частини другої статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пунктах 2, 3 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
У разі оскарження ухвали (крім ухвали, якою закінчено розгляд справи) суд може визнати касаційну скаргу необґрунтованою та відмовити у відкритті касаційного провадження, якщо правильне застосування норми права є очевидним і не викликає розумних сумнівів щодо її застосування чи тлумачення (частина четверта статті 394 ЦПК України).
Ухвала суду першої інстанції про повернення позову, як і постанова апеляційного суду за результатами перегляду такої ухвали, не є судовими рішеннями, якими закінчено розгляд справи.
Колегія суддів встановила, що касаційна скарга є необґрунтованою, а правильне застосування апеляційним судом норм права є очевидним і не викликає розумних сумнівів щодо їх застосування та тлумачення.
Згідно із частинами четвертою, п'ятою статті 56 ЦПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами цивільного розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v. RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; MENCHINSKAYA v. RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).
Згідно з пунктом 3 частини першої статі 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частина друга 2 статті 129 Конституції України).
Європейський суд з прав людини зауважує, що національні суди мають вибирати способи такого тлумачення, які зазвичай можуть включати акти законодавства, відповідну практику, наукові дослідження тощо (VOLOVIK v. UKRAINE, № 15123/03, § 45, ЄСПЛ, 06 грудня 2007 року).
Положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України «Про прокуратуру».
У частині третій статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної нормиє поняття «інтерес держави».
У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону «Про прокуратуру».
Відтак, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Аналіз частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Верховний Cуд неодноразово звертав увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
У частині четвертій статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Встановивши, що прокурор вважає порушеними права та інтереси держави в результаті зміни цільового призначення земель лісового фонду площею 4,001 га та передачею у власність фізичних осіб земельних ділянок державної власності, однак на звернення прокурора Київське обласне та по місту Києву управління лісового та мисливського господарства і
ДП «Київське лісове господарство», як уповноважені суб'єкти, у листах
від 25 червня 2020 року та 01 липня 2020 року повідомили, що заходи цивільно-правового характеру по поверненню земельних ділянок не вживались у зв'язку із відсутністю бюджетних коштів, суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що прокурор належним чином обґрунтував наявність підстав для представництва інтересів держави в суді при поданні позову про визнання недійсним розпорядження Васильківської районної державної адміністрації Київської області, усунення перешкод у здійсненні ДП «Київське лісове господарство» права користування та розпорядження земельними ділянками лісового фонду, шляхом їх повернення та скасування запису про проведену державну реєстрацію права власності.
Доводи заявника про те, що прокурором не доведено порушення інтересів держави, висновків апеляційного суду не спростовують, оскільки при поверненні апеляційним судом справи до суду першої інстанції, питання обґрунтованості позову прокурора та наявності підстав для задоволення позовних вимог не вирішувались.
Верховний Суд дійшов висновку, що касаційна скарга є необґрунтованою, а правильне застосування апеляційним судом норм права є очевидним і не викликає розумних сумнівів щодо їх застосування та тлумачення, а тому у відкритті касаційного провадження необхідно відмовити.
Керуючись статтями 388, 389, 394 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду
Відмовити у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 , в інтересах якого діє адвокат Окладова Єлизавета Сергіївна, на постанову Київського апеляційного суду
від 15 квітня 2021 року у справі № 362/6340/20.
Копію ухвали та додані до скарги матеріали направити особі, яка подала касаційну скаргу.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає.
Судді: В. В. Шипович
Є. В. Синельников
С. Ф. Хопта