Справа № 620/2719/20 Головуючий у І інстанції - Житняк Л.О.
Суддя-доповідач - Мельничук В.П.
27 травня 2021 року м. Київ
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
Головуючого-судді: Мельничука В.П.,
суддів: Оксененка О.М., Чаку Є.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2020 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Ніжинської міської ради Чернігівської області, за участю Третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні Відповідача - ОСОБА_2 , про визнання дій протиправними, скасування Рішення в частині, -
ОСОБА_1 звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Ніжинської міської ради Чернігівської області, за участю Третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні Відповідача - ОСОБА_2 , в якому просив:
- визнати протиправними дії Ніжинської міської ради Чернігівської області щодо надання привілеїв при розгляді заяви ОСОБА_2 про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою АДРЕСА_1 , біля земельної ділянки за адресою АДРЕСА_1 та наданні дозволу, згідно п. 5 рішення Ніжинської міської ради 49 сесії VІІ скликання від 28.12.2018;
- скасувати п. 5 Ніжинської міської ради 49 сесії VІІ скликання від 28.12.2018 про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою АДРЕСА_1 ОСОБА_2 .
В обґрунтування позовних вимог Позивач посилається на те, що при прийнятті рішення Відповідачем було порушено рівність прав, визначених ст. 21 Конституції України та надано привілеї ОСОБА_2 , заява якого була подана значно пізніше, але розглянута та надано дозвіл невідкладно, в той час як заява Позивача не розглянута досі, що суперечить ст. 24 Конституції України та з врахуванням завдань та основних засад адміністративного судочинства є підставою для скасування рішення Відповідача, як такого, що прийняте недобросовісно, без дотримання принципу рівності перед законом.
Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2020 року у позові відмовлено повністю.
Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням, Позивачем подано апеляційну скаргу, в якій він просить судове рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове судове рішення, яким його позовні вимоги задовольнити.
В апеляційній скарзі ОСОБА_1 посилається на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті.
Апеляційна скарга мотивована доводами, які аналогічні, заявленим у позовній заяві.
Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому він просить відмовити в задоволенні апеляційної скарги, а рішення суду першої інстанції залишити без змін з посиланням на те, що оскаржуване судове рішення відповідає нормам чинного законодавства.
Апеляційний розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження, згідно з п. З ч. 1 ст. 311 КАС України, яким передбачено, що суд апеляційної інстанції може розглянути справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на основі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи, що Позивач неодноразово звертався до Відповідача і заявами про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки орієнтовною площею 0,0987 га для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), яка розташована в АДРЕСА_1 , а саме 23.04.2018, 11.05.2018, 06.06.2018, 12.07.2018, 20.06.2018, 23.06.2018. Проте дозволу Позивачу надано не було.
26.04.2018 ОСОБА_2 звернувся до Ніжинської міської ради із клопотанням про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,9987 га на території АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд. До клопотання було додано наступні додатки: копія паспорту, копія ідентифікаційного коду, документ який підтверджує участь в районі проведення антитерористичної операції, викопіювання земельної ділянки.
Відповідно до п. 7 рішення Ніжинської міської ради від 24.05.2018 № 22- 38/2018 «Про надання дозволу на виготовлення проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність та зміни цільового призначення, внесення зміни в рішення міської ради» питання щодо надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки ОСОБА_2 відправлено на доопрацювання.
Рішенням Ніжинської міської ради від 26.06.2018 № 26-39/2018 «Про надання дозволу на виготовлення проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки, надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою», зокрема питання щодо надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки ОСОБА_2 , знято з порядку денного відповідно до ч. 2 ст. 29 Регламенту Ніжинської міської ради Чернігівської області VII скликання.
Рішенням Ніжинської міської ради від 13.08.2018 № 43-41/2018 «Про надання дозволу на виготовлення проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки, надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою, припинення права користування земельними ділянками, внесення зміни в рішення міської ради» питання щодо надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки ОСОБА_2 не прийнято.
Відповідно до пункту 5 Рішення Ніжинської міської ради від 28.12.2018 № 27-49/2018 «Про надання дозволу на виготовлення проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність та в користування на умовах оренди, внесення зміни в рішення міської ради» надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки ОСОБА_2 орієнтовною площею 0,0987 га для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), яка розташована в АДРЕСА_1 .
Не погодившись із вказаним рішенням Позивач звернувся з даним адміністративним позовом до адміністративного суду.
Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову суд першої інстанції виходив того, що твердження Позивача щодо порушення рівності прав та надання привілеїв ОСОБА_2 як члену виконавчого комітету при розгляді його заяви є безпідставними та ґрунтуються виключно на його припущеннях.
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне.
Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно частини 1 статті 3 Земельного кодексу України земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Положеннями статті 5 Земельного кодексу України передбачено, що земельне законодавство базується на таких принципах: а) поєднання особливостей використання землі як територіального базису, природного ресурсу і основного засобу виробництва; б) забезпечення рівності права власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави; в) невтручання держави в здійснення громадянами, юридичними особами та територіальними громадами своїх прав щодо володіння, користування і розпорядження землею, крім випадків, передбачених законом; г) забезпечення раціонального використання та охорони земель; ґ) забезпечення гарантій прав на землю; д) пріоритету вимог екологічної безпеки.
Статтею 12 Земельного кодексу України встановлено, що до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить: а) розпорядження землями територіальних громад; б) передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; в) надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; г) вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; ґ) викуп земельних ділянок для суспільних потреб відповідних територіальних громад сіл, селищ, міст; д) організація землеустрою; е) координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів; є) здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства; ж) обмеження, тимчасова заборона (зупинення) використання земель громадянами і юридичними особами у разі порушення ними вимог земельного законодавства; з) підготовка висновків щодо вилучення (викупу) та надання земельних ділянок відповідно до цього Кодексу; и) встановлення та зміна меж районів у містах з районним поділом; і) інформування населення щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок; ї) внесення пропозицій до районної ради щодо встановлення і зміни меж сіл, селищ, міст; й) вирішення земельних спорів; к) вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.
До повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належать: 1) надання відомостей з Державного земельного кадастру відповідно до закону; 2) вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.
Відповідно до статті 116 Земельного Кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування (частина 2 вказаної статті).
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом (частина 3 вказаної статті).
Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання (частина 4 вказаної статті).
У статті 121 Земельного кодексу України передбачено норми безоплатної передачі земельних ділянок громадянам. Зокрема, для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у селах - не більше 0,25 гектара, в селищах - не більше 0,15 гектара, в містах - не більше 0,10 гектара.
Отже, громадянин України вправі на підставі закону отримати безоплатно земельну ділянку для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) в містах площею не більше 0,10 га із земель комунальної власності.
Згідно із частиною 6 статті 118 Земельного Кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні (частина 7 статті 118).
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб'єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.
Згідно із змістом преамбули Закону України «Про землеустрій» цей Закон визначає правові та організаційні основи діяльності у сфері землеустрою і спрямований на регулювання відносин, які виникають між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами із забезпечення сталого розвитку землекористування.
В статті 1 Закону України «Про землеустрій» надається визначення поняттю проект землеустрою, відповідно до якого це сукупність економічних, проектних і технічних документів щодо обґрунтування заходів з використання та охорони земель, які передбачається здійснити за таким проектом.
За приписами статті 50 Закону України «Про землеустрій» проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок складаються у разі зміни цільового призначення земельних ділянок або формування нових земельних ділянок.
Проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок погоджуються та затверджуються в порядку, встановленому Земельним кодексом України.
Проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок включають: завдання на розроблення проекту землеустрою; пояснювальну записку; копію клопотання (заяви) про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (у разі формування та/або зміни цільового призначення земельної ділянки за рахунок земель державної чи комунальної власності);рішення Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (у випадках, передбачених законом); письмову згоду землевласника (землекористувача), засвідчену нотаріально (у разі викупу (вилучення) земельної ділянки в порядку, встановленому законодавством), або рішення суду; довідку з державної статистичної звітності про наявність земель та розподіл їх за власниками земель, землекористувачами, угіддями; матеріали геодезичних вишукувань та землевпорядного проектування (у разі формування земельної ділянки); відомості про обчислення площі земельної ділянки (у разі формування земельної ділянки); копії правовстановлюючих документів на об'єкти нерухомого майна для об'єктів будівництва, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з середніми та значними наслідками, які розташовані на земельній ділянці; розрахунок розміру втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва (у випадках, передбачених законом); розрахунок розміру збитків власників землі та землекористувачів (у випадках, передбачених законом); акт приймання-передачі межових знаків на зберігання (у разі формування земельної ділянки); акт перенесення в натуру (на місцевість) меж охоронних зон, зон санітарної охорони, санітарно-захисних зон і зон особливого режиму використання земель за їх наявності (у разі формування земельної ділянки); перелік обмежень у використанні земельних ділянок; викопіювання з кадастрової карти (плану) або інші графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки (у разі формування земельної ділянки); кадастровий план земельної ділянки; матеріали перенесення меж земельної ділянки в натуру (на місцевість) (у разі формування земельної ділянки); матеріали погодження проекту землеустрою.
Частиною 8 статті 118 Земельного Кодексу України визначено, що проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.
Відповідно до статті 186-1 Земельного Кодексу України проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності (крім земельних ділянок зони відчуження та зони безумовного (обов'язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи) підлягає обов'язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин (частина 1 вказаної статті).
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у межах населеного пункту або земельної ділянки за межами населеного пункту, на якій розташовано об'єкт будівництва або планується розташування такого об'єкта (крім проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зони відчуження або зони безумовного (обов'язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи), подається також на погодження до структурних підрозділів районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій у сфері містобудування та архітектури, а якщо місто не входить до території певного району, - до виконавчого органу міської ради у сфері містобудування та архітектури, а в разі, якщо такий орган не утворений, - до органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань містобудування та архітектури чи структурного підрозділу обласної державної адміністрації з питань містобудування та архітектури (частина 2 вказаної статті).
Розробник подає на погодження до органу, визначеного в частині першій цієї статті, за місцем розташування земельної ділянки оригінал проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а до органів, зазначених у частинах другій і третій цієї статті, - завірені ним копії проекту, а щодо земельної ділянки зони відчуження або зони безумовного (обов'язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, розробник подає оригінал проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на погодження до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, а до органів, зазначених у частині третій цієї статті, - завірені ним копії проекту (частина 3 вказаної статті).
Органи, зазначені в частинах першій - третій цієї статті, зобов'язані протягом десяти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або копії такого проекту безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні з обов'язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері (частина 5 відповідної статті).
Згідно із частиною 9 статті 118 Земельного Кодексу України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
З аналізу зазначених норм діючого законодавства яке регулює земельні відносини вбачається, що надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок не означає, що земельна ділянка виділяється конкретній особі, та не є тотожним поняттю передачі земельної ділянки у власність, а є лише початковою стадією процедури безоплатного одержання у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності.
Отже, отримання ОСОБА_2 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не свідчить про позитивне рішення про надання її у власність.
Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 28 листопада 2018 року у справі № 826/5735/16, від 23 січня 2019 року у справі № 308/10112/16-а та від 30 січня 2020 року у справі № 740/956/16-а.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи, що при зверненні до суду Позивач посилався на ту обставину, що спірним рішенням порушено рівність прав, визначену ст. 21 Конституції України та надано привілеї ОСОБА_2 , як члену виконавчого комітету Ніжинської міської ради, заява якого була подана значно пізніше, але розглянута та надано дозвіл невідкладно, в той час як заява Позивача не розглянута досі, що суперечить ст. 24 Конституції України та з врахуванням завдань та основних засад адміністративного судочинства є підставою для скасування рішення Відповідача.
Проте, як вбачається з матеріалів справи, у клопотанні ОСОБА_2 від 26.04.2018, та у пункті 5 рішення Ніжинської міської ради від 28.12.2018 № 27-49/2018 «Про надання дозволу на виготовлення проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність та в користування на умовах оренди, внесення зміни в рішення міської ради» відсутні будь-які посилання щодо перебування ОСОБА_2 на посаді члена виконавчого комітету.
Більш того, жодна норма чинного законодавства України не передбачає наявності будь яких переваг чи пільг у особи, яка є членом виконавчого комітету.
Отже, суд першої інстанції обґрунтовано вказав, що доводи Позивача, щодо порушення рівності прав та надання привілеїв ОСОБА_2 як члену виконавчого комітету при розгляді його заяви є безпідставними, у зв'язку з чим адміністративний позов задоволенню не підлягає, з чим погоджується колегія суддів.
Крім того, питання щодо розгляду заяви Позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вирішено судом у справі № 620/3512/19, яким зобов'язано Ніжинську міську раду Чернігівської області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про надання йому дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 , біля будинку та прийняти відповідне рішення, передбачене абз. 1 ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України, з урахуванням висновків судового рішення.
Таким чином, право Позивача на отримання дозволу вже захищено судом.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів зазначає, що доводи апеляційної скарги не спростовують правомірності висновків суду першої інстанції.
Положеннями ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив' судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Розглянувши доводи ОСОБА_1 , викладені в апеляційній скарзі, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства України, колегія суддів вважає, що рішення суду першої інстанції постановлено з додержанням норм матеріального та процесуального права, підстав для його скасування не вбачається, а тому апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Керуючись статтями 241, 242, 243, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2020 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не підлягає касаційному оскарженню, відповідно до п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.
Головуючий суддя: В.П.Мельничук
Судді: О.М. Оксененко
Є.В. Чаку