Харківський окружний адміністративний суд 61022, м. Харків, майдан Свободи, 6, inbox@adm.hr.court.gov.ua, ЄДРПОУ: 34390710
18 травня 2021 р. № 520/1265/21
Харківський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді - Мороко А.С.,
за участю секретаря судового засідання - Рубіної Я.О.,
прокурора - Хряка О.О.,
представника відповідача - Шеміт С.І.,
розглянувши в порядку загального провадження у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду у м. Харкові адміністративну справу № 520/1265/21 за позовом в.о. керівника Харківської місцевої прокуратури № 1 до Харківської міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення, -
В.о. керівника Харківської місцевої прокуратури № 1 звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовом, в якому просить суд визнати протиправним та нечинним з 28.02.2018 рішення Харківської міської ради "Про реалізацію положень Закону України "Про засади державної мовної політики у місті Харкові" від 20.08.2012 № 788/12.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що рішенням Конституційного Суду України від 28.02.2018 №2-р/2018 у справі № 1-1/2018 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), Закон України "Про засади державної мовної політики" № 5029-VI від від 3 липня 2012 року зі змінами. Враховуючи те, що рішення Харківської міської ради "Про реалізацію положень Закону України "Про засади державної мовної політики у місті Харкові" від 20.08.2012 № 788/12 прийнято на реалізацію Закону, який визнано неконституційним, таке рішення підлягає визнанню протиправним та нечинним з 28.02.2018.
Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 03.02.2021 відкрито спрощене провадження по даній справі.
Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду 22.03.2021 ухвалено перейти до стадії підготовчого провадження у порядку загального позовного провадження по справі за позовом в.о. керівника Харківської місцевої прокуратури № 1 до Харківської міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення.
Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 21.04.2021 у задоволенні заяви представника ОСОБА_1 , адвоката Золотухіна Олександра Олександровича, про вступ у справу в якості третьої особи на стороні позивача без самостійних вимог щодо предмету спору по адміністративній справі № 520/1265/21 - відмовлено.
Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 21.04.2021 у задоволенні заяви представника відповідача про залишення адміністративного позову без розгляду по адміністративній справі № 520/1265/21 - відмовлено.
Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 21.04.2021 у задоволенні клопотання представника відповідача про зупинення провадження у справі по адміністративній справі № 520/1265/21 - відмовлено.
Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 13.05.2021 у задоволенні заяви ОСОБА_2 про вступ у справу в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору по адміністративній справі № 520/1265/21 - відмовлено.
В період з 15.02.2021 по 16.03.2021, з 15.04.2021 по 16.04.2021, з 05.05.2021 по 07.05.2021 суддя Мороко А.С. перебувала у відпустці.
Прокурор в судове засідання прибув, просив задовольнити позовні вимоги.
Представник відповідача під час судового розгляду справи проти позову заперечував, надавши відзив на адміністративний позов, та зазначив, що в спірних правовідносинах Харківська міська рада діяла з дотриманням норм чинного законодавства України. Відповідач також вважає, що у прокурора відсутні законні підстави щодо звернення з відповідним позовом до адміністративного суду, а спірне рішення відповідача прийнято у межах його компетенції.
Заслухавши пояснення прокурора та представника відповідача, дослідивши матеріали справи та оцінивши наявні докази, судом встановлено наступне.
03.07.2012 Верховною радою України прийнято Закон № 5029-VI "Про засади державної мовної політики", в ст. 5 якого зазначено, що державна мовна політика України базується на визнанні і всебічному розвитку української мови як державної і гарантуванні вільного розвитку регіональних мов або мов меншин, інших мов, а також права мовного самовизначення і мовних уподобань кожної людини.
Також, відповідно до ч. 3 ст. 7 вказаного Закону до кожної мови, визначеної у частині другій цієї статті, застосовуються заходи, спрямовані на використання регіональних мов або мов меншин, що передбачені у цьому Законі, за умови, якщо кількість осіб - носіїв регіональної мови, що проживають на території, на якій поширена ця мова, становить 10 відсотків і більше чисельності її населення.
Згідно з ч. 2 ст. 7 Закону України "Про засади державної мовної політики" у контексті Європейської хартії регіональних мов або мов меншин до регіональних мов або мов меншин України, до яких застосовуються заходи, спрямовані на використання регіональних мов або мов меншин, що передбачені у цьому Законі, віднесені мови: російська, білоруська, болгарська, вірменська, гагаузька, ідиш, кримськотатарська, молдавська, німецька, новогрецька, польська, ромська, румунська, словацька, угорська, русинська, караїмська, кримчацька.
20.08.2012 Харківською міською радою прийнято рішення "Про реалізацію положень Закону України "Про засади державної мовної політики у місті Харкові" № 788/12, відповідно до п. 1 якого встановлено, що регіональною мовою в місті Харкові є російська мова.
28.02.2018 Конституційним судом України, у справі № 1-1/2018, вказаний Закон України "Про засади державної мовної політики" визнано таким, що не відповідає Конституції України.
Щодо вирішення справи по суті, суд вказує наступне.
Статтею 131-1 Конституції України встановлено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
Тобто, Конституція України визначає дві обов'язкові вимоги для виникнення у прокурора права на представництво інтересів держави: доведення, що обставини звернення до суду в інтересах держави є виключним випадком та здійснення представництва в порядку, визначеному законом.
За приписами ч. 1 ст. 2 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 року №1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) на прокуратуру покладаються такі функції: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом; 3) нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.
Статтею 23 Закону № 1697-VІІ врегульоване питання представництва інтересів громадянина або держави в суді.
Відповідно до частини 1 ст. 23 Закону № 1697-VІІ представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Згідно з ч. 3 ст. 23 Закону №1697-VІІ прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов'язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об'єднань. Представництво в суді інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України та Національного банку України може здійснюватися прокурором Генеральної прокуратури України або регіональної прокуратури виключно за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції.
Відповідно до ч. 6 ст. 23 Закону № 1697-VІІ під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом та законом, що регулює виконавче провадження, зокрема, звертатися до суду з позовом (заявою, поданням).
Частиною 1 ст. 24 Закону № 1697-VII визначено, що право подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства надається Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам регіональних та місцевих прокуратур, їх першим заступникам та заступникам.
Статтею 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захис.
За приписами ч.ч. 3-5 ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених ст. 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Аналіз ч.ч. 3, 4 ст. 53 КАС України та ч. 3 ст. 23 Закону №1697-VІІ дає підстави вважати, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах стає можливою за умови, крім іншого, обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб'єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу.
Тобто, прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснюється або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або у разі відсутності такого органу.
Відповідно до ч. 4 ст. 23 Закону №1697-VІІ наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Пункт 3 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України у справі про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді від 08.04.1999 № 3-рп/99 вказує на можливість участі прокурора в розгляді судом будь-якої справи за ініціативою прокурора чи за визначенням суду, у тому числі шляхом подання до суду позовної заяви, якщо це необхідно для захисту інтересів держави. Категорія "інтереси держави" є оцінним поняттям. В абз. 2 п. 3 мотивувальної частини вказаного Рішення Конституційного Суду України йдеться про те, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо.
В позовній заяві в обґрунтування підстав звернення до суду з цим позовом позивач зазначив, що питання щодо скасування спірного рішення у зв'язку із втратою чинності Закону України "Про засади державної мовної політики" згідно рішення Конституційного Суду України від 28 лютого 2018 року неможливе у зв'язку з відсутністю відповідного органу для здійснення ним повноважень. А отже, у прокурора є підстави для здійснення представництва в суді законних інтересів держави, відповідно до абз. 3 ч. 3 ст. 23 Закону № 1697-VІІ.
Суд враховує, що відповідно до практики Європейського суду з прав людини сторонами судового розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v. RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; MENCHINSKAYA v. RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).
Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, п. 27).
Пункт 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, свідчить про те, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України).
Таким чином, прокурором доведено необхідність захисту інтересів держави та обґрунтовано підстави звернення до суду.
Відповідно до статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно зі ст. 8 Конституції України, ст. 6 КАС України та ч. 1 ст. 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" від 23.02.2006, суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави, застосовує цей принцип з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.
У ст. 147 Конституції України закріплено, що Конституційний Суд України є єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні.
Відповідно до ст. 1 Закону України "Про Конституційний Суд України" Конституційний Суд України є органом конституційної юрисдикції, який забезпечує верховенство Конституції України, вирішує питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених Конституцією України випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до Конституції України.
Згідно із ч. 1 ст. 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.
Відповідно до ч. 1 ст. 91 Закону України "Про Конституційний Суд України" закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.
Конституційний Суд України у своєму рішенні від 14.12.2000 у справі № 1-31/2000 роз'яснив, що положення щодо виконання рішень Конституційного Суду України необхідно розуміти так, що закони, інші правові акти або їх окремі положення, визнані за цими рішеннями неконституційними, не підлягають застосуванню як такі, що відповідно до ч. 2 ст. 152 Конституції України втратили чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність.
10.08.2012 набрав чинності Закон України "Про засади державної мовної політики", який у відповідності до Конституції України, Декларації прав національностей, Закону України "Про ратифікацію Європейської хартії регіональний мов або мов меншин", а також інших нормативно-правових актів, визначав засади державної мовної політики України.
Зазначений закон, втратив чинність як такий, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) на підставі Рішення Конституційного Суду № 1-1/2018 від 28.02.2018 року).
Суд звертає увагу на те, що під час судового розгляду відповідачем не подано до суду доказів прийняття рішення про скасування рішення Харківської міської ради "Про реалізацію положень Закону України "Про засади державної мовної політики" в місті Харкові" № 788/12 від 20.08.2012.
Відповідно до ч. 10 ст. 95 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
Згідно зі ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
Згідно частин 1, 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Згідно з частиною 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Враховуючи викладене, суд приходить до висновку, що рішення Харківської міської ради "Про реалізацію положень Закону України "Про засади державної мовної політики" в місті Харкові" № 788/12 від 20.08.2012 має бути визнане протиправним та нечинним, оскільки Закон України "Про засади державної мовної політики", на підставі якого його прийнято, є неконституційним.
Отже, позовні вимоги в.о. керівника Харківської місцевої прокуратури № 1 є обґрунтованими та підлягають задоволенню в повному обсязі.
Також, суд зазначає, що відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 265 КАС України резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили. Нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.
Відповідно до ч. 2 ст. 139 КАС України при задоволенні позову суб'єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб'єкта владних повноважень, пов'язані із залученням свідків та проведенням експертиз. Отже, у даній справі судові витрати зі сплати судового збору, понесені позивачем, стягненню з відповідача не підлягають.
Керуючись статтями 14, 243-246, 293, 295-296 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-
Адміністративний позов в.о. керівника Харківської місцевої прокуратури № 1 (місцезнаходження: вул. Тобольська, буд. 55-А, м. Харків, 61072) до Харківської міської ради (місцезнаходження: майдан Конституції, буд. 7, м. Харків, 61200, ідентифікаційний код - 04059243) про визнання протиправним та нечинним рішення - задовольнити.
Визнати протиправним та нечинним з 28.02.2018 рішення Харківської міської ради "Про реалізацію положень Закону України "Про засади державної мовної політики" в місті Харкові" № 788/12 від 20.08.2012.
Резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили.
Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.
У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Повний текст рішення виготовлено 20 травня 2021 року.
Суддя А.С. Мороко