Справа № 420/14701/20
11 травня 2021 року Одеський окружний адміністративний суд в складі:
головуючого судді Левчук О.А.,
за участю секретаря Гур'євої К.І.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі адміністративну справу за позовом Білгород-Дністровської міської ради до Головного управління Держпраці в Одеській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування припису, -
Позивач звернувся з даним позовом до суду та просить визнати протиправним та скасувати припис про усунення виявлених порушень № ОД 1128/1662/АВ/П від 04 листопада 2020 року Головного управління Держпраці в Одеській області.
В обґрунтування позовних вимог позивач вказує, що відповідачем не дотримано Порядок № 823 та порушено абз. 2 п. 18 та п. 21 вказаного порядку, оскільки Білгород-Дністровською міською радою направлено зауваження/заперечення до акту інспекційного відвідування, проте відповідь інспектором праці у встановлений Порядком строк надана не була, а оскаржуваний припис винесено передчасно в період строку, надання позивачу для подання зауважень до акту, а не за результатами розгляду заперечення, як це встановлено п. 21 Порядку № 823. При цьому, зобов'язання, викладене в приписі не узгоджується з положеннями ЗУ «Про службу в органах місцевого самоврядування» та ЗУ «Про державну службу», а висновки інспектора праці ґрунтуються на хибному тлумаченні норм діючого законодавства. Чинним законодавство не передбачено порядок присвоєння рангів посадових осіб місцевого самоврядування, у разі призначення державного службовця на посаду в органах місцевого самоврядування, а лише врегульовано порядок призначення посадових осіб органів місцевого самоврядування на державну службу. Співвідношення між рангами державних службовців та рангами посадових осіб місцевого самоврядування визначаються з урахуванням категорій посад державної служби та посад в органах місцевого самоврядування. Посилання в акті на листи НАДС як на джерело права та обов'язковість їх застосування не заслуговують на увагу, оскільки листи міністерств, інших центральних органів виконавчої влади мають лише роз'яснювальний (інформаційний) характер і не встановлюють правових норм. Оплата праці ОСОБА_1 здійснювалась відповідно до постанови КМУ № 268 від 09.03.2006 року з урахуванням положень колективного договору та трудового договору в межах бюджетних асигнувань, що свідчить про дотримання міською радою вимог статті 98 КЗпП України та ч. 1 ст. 13 ЗУ «Про оплату праці». Відповідно до п. 11 ч. 3 ст. 3 ЗУ «Про державну службу» його дія не поширюється на посадових осіб місцевого самоврядування. Таким чином, твердження інспектора праці, що установа при призначенні ОСОБА_1 на посаду не враховано положення ЗУ «Про державну службу» не заслуговують на увагу, оскільки до вказаних правовідносин має застосовуватися виключно ЗУ «Про службу в органах місцевого самоврядування».
Представником Головного управління Держпраці в Одеській області до суду надано відзив на позовну заяву, в якому представник відповідача вказує, що при призначенні ОСОБА_1 на посаду головного спеціаліста відділу по роботі зі зверненнями громадян на період відсутності основного працівника, їй було присвоєно ранг без врахуванням вимог ч. 3 ст. 39 ЗУ «Про державну службу», а саме без присвоєння 6 рангу посадової особи місцевого самоврядування на рівні попереднього рангу державного службовця. При цьому, припис щодо усунення порушень, складається за результатами контрольного заходу, у випадку виявлення порушень та на його складання законодавцем надано 5-ти денний строк ,а тому посилання позивача на неврахування пояснень, є таким, що ґрунтується на вибірковому тлумаченні норм права та не свідчить про неправомірність винесення зазначеного документа. Крім того, позивач посилається на порушення контролюючим органом п. 5 Порядку № 823, однак у даному випадку положення зазначеного нормативно-правового акта не розповсюджується на зазначений контрольний захід, оскільки наказом та направлення чітко вказується законодавче обґрунтування контрольного заходу та в них не вказано посилання на положення Порядку № 823.
Ухвалою від 25 січня 2021 року відкрито загальне позовне провадження та призначено підготовче засідання.
Ухвалою суду від 18 березня 2021 року, занесеною до протоколу судового засідання, залучено в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - ОСОБА_1 .
Ухвалою суду від 18 березня 2021 року, занесеною до протоколу судового засідання, продовжено строк підготовчого провадження на 30 днів.
Ухвалою суду від 050 квітня 2021 року призначено проведення судового засідання в режимі відеоконференції поза межами приміщення суду з використанням власних технічних засобів за допомогою програмного забезпечення EasyCon.
Ухвалою суду від 09 квітня 2021 року, занесеною до протоколу судового засідання, закрито підготовче провадження і призначено справу до судового розгляду по суті.
В судовому засіданні представник позивача позовні вимоги підтримав, просив суд їх задовольнити в повному обсязі.
Представник відповідача проти задоволення позовних вимог заперечував, просив суд відмовити в задоволенні позовної заяви.
Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - ОСОБА_1 підтримала позицію відповідача.
Вивчивши матеріали справи, дослідивши та проаналізувавши надані докази, суд встановив наступне.
30 березня 2018 року Білгород-Дністровською міською радою видано розпорядження № 105-к про призначення ОСОБА_1 на посаду головного спеціаліста відділу по роботі зі зверненнями громадян міської ради (шоста категорія посад) за строковим трудовим договором та присвоєно ОСОБА_1 11 ранг посадової особи місцевого самоврядування на рівні державного службовця, який був їй присвоєний згідно із Законом України «Про державну службу», з 02 квітня 2018 року (а.с. 189-190).
24 січня 2019 року Білгород-Дністровською міською радою видано розпорядження № 32-к про звільнення ОСОБА_1 з займаної посади 28 січня 2019 року (а.с. 191).
16 вересня 2020 року ОСОБА_1 звернулась до Головного управління Держпраці в Одеській області із заявою про проведення перевірки кадрової служби Білгород-Дністровської міської ради у зв'язку з не дотриманням вимог законодавства, чим порушуються її права (а.с. 113-114).
12 жовтня 2020 року Головним управлінням Держпраці в Одеській області видано наказ № 2626 про проведення в період з 26.10.2020 року по 30.10.2020 року (включно) позапланового заходу державного контролю за додержанням законодавства про працю у формі інспекційного відвідування Білгород-Дністровської міської ради з питань забезпечення застосування правових норм щодо оплати праці та з інших подібних питань, які передбачені пп. 6.15 п. 6, ч. 1 Акту інспекційного відвідування (невиїзного інспектування) юридичної особи (фізичної особи), яка використовує найману працю, затвердженого наказом Міністерства соціальної політики України від 18 серпня 2017 року № 1338, та видано направлення на здійснення інспекційного відвідування (а.с. 87-88).
30 жовтня 2020 року головним державним інспектором праці Багно В.В. складено акт інспекційного відвідування (невиїзного інспектування) юридичної особи (фізичної особи), яка використовує найману працю № ОД1128/1662/АВ, в якому встановлено, що Білгород-Дністровською міською радою порушено ст. 98 КЗпП, ч. 1 ст. 13 ЗУ № 108, зокрема, оплата праці працівників установ і організацій, що фінансується з бюджету, не здійснюється на підставі законів та інших нормативно-правових актів України, генеральної, галузевих колективних договорів у межах бюджетних асигнувань та позабюджетних доходів, зокрема, при призначенні ОСОБА_1 на посаду головного спеціаліста відділу по роботі зі зверненнями громадян України установи, на період відсутності основного працівника, їй було присвоєно ранг без врахування ч. 3 ст. 39 ЗУ «Про державну службу», а саме без присвоєння 6 рангу посадової особи місцевого самоврядування на рівні попереднього рангу державного службовця без відповідних нарахувань та виплат заробітної плати (а.с. 89-100).
04 листопада 2020 року Білгород-Дністровською міською радою подано заперечення на акт інспекційного відвідування, за результатами яких надано відповідь (а.с. 32-40, 101).
04 листопада 2020 року Головним управлінням Держпраці в Одеській області видано припис про усунення виявлених порушень № ОД1128/1662/АВ/П, яким зобов'язано керівника Білгород-Дністровської міської ради усунути виявлені порушення у строк до 04.12.2020 року (а.с. 102).
Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
Згідно ст. 259 Кодексу законів про працю України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, та його територіальні органи у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України. Центральні органи виконавчої влади здійснюють контроль за додержанням законодавства про працю на підприємствах, в установах і організаціях, що перебувають у їх функціональному підпорядкуванні, крім податкових органів, які мають право з метою перевірки дотримання податкового законодавства здійснювати такий контроль на всіх підприємствах, в установах і організаціях незалежно від форм власності та підпорядкування, а органи місцевого самоврядування - на підприємствах, в установах і організаціях, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад.
Процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (включаючи їх структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю (далі - об'єкт відвідування) визначає Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2017 р. № 295.
Відповідно до п. 2, 5 Порядку № 295 державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань інспекторами праці, зокрема, Держпраці та її територіальних органів. Інспекційні відвідування проводяться, зокрема, за зверненням працівника про порушення стосовно нього законодавства про працю.
Згідно п. 19, 20, 21, 23, 24 Порядку № 295 за результатами інспекційного відвідування або невиїзного інспектування складаються акт і у разі виявлення порушень законодавства про працю - припис про їх усунення. Акт складається в останній день інспекційного відвідування або невиїзного інспектування у двох примірниках, які підписуються інспектором праці, що його проводив, та керівником об'єкта відвідування або його уповноваженим представником. Один примірник акта залишається в об'єкта відвідування. Якщо об'єкт відвідування не погоджується з викладеною в акті інформацією, акт підписується із зауваженнями, які є його невід'ємною частиною. Зауваження можуть бути подані об'єктом відвідування не пізніше трьох робочих днів з дати підписання акта. Письмова вмотивована відповідь на зауваження надається інспектором праці не пізніше ніж через три робочих дні з дати їх надходження. Припис є обов'язковою для виконання у визначені строки письмовою вимогою інспектора праці про усунення об'єктом відвідування порушень законодавства про працю, виявлених під час інспекційного відвідування або невиїзного інспектування. Припис вноситься об'єкту відвідування не пізніше ніж протягом наступного робочого дня після підписання акта (відмови від підписання), а в разі наявності зауважень - наступного дня після їх розгляду. У приписі зазначається строк для усунення виявлених порушень. У разі встановлення строку виконання припису більше ніж три місяці у приписі визначається графік та заплановані заходи усунення виявлених порушень з відповідним інформуванням інспектора праці згідно з визначеною у приписі періодичністю. Припис складається у двох примірниках, які підписуються інспектором праці, який проводив інспекційне відвідування або невиїзне інспектування, та керівником об'єкта відвідування або його уповноваженим представником. Один примірник припису залишається в об'єкта відвідування.
Як вбачається з матеріалів справи, під час проведення інспекційного відвідування Головним управлінням Держпраці в Одеській області встановлено, що Білгород-Дністровською міською радою порушено ст. 98 КЗпП, ч. 1 ст. 13 ЗУ № 108, зокрема, оплата праці працівників установ і організацій, що фінансується з бюджету, не здійснюється на підставі законів та інших нормативно-правових актів України, генеральної, галузевих колективних договорів у межах бюджетних асигнувань та позабюджетних доходів, зокрема, при призначенні ОСОБА_1 на посаду головного спеціаліста відділу по роботі зі зверненнями громадян України установи, на період відсутності основного працівника, їй було присвоєно ранг без врахування ч. 3 ст. 39 ЗУ «Про державну службу», а саме без присвоєння 6 рангу посадової особи місцевого самоврядування на рівні попереднього рангу державного службовця без відповідних нарахувань та виплат заробітної плати (а.с. 89-100).
Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях визначає Закон України «Про державну службу».
Згідно ст. 3 Закону України «Про державну службу» цей Закон регулює відносини, що виникають у зв'язку із вступом на державну службу, її проходженням та припиненням, визначає правовий статус державного службовця. Дія цього Закону не поширюється на, зокрема, депутатів місцевих рад, посадових осіб місцевого самоврядування.
Відповідно до ст. 39 Закону України «Про державну службу» ранги державних службовців є видом спеціальних звань. Встановлюється дев'ять рангів державних службовців. Порядок присвоєння рангів державних службовців та співвідношення між рангами державних службовців і рангами посадових осіб місцевого самоврядування, військовими званнями, дипломатичними рангами та іншими спеціальними званнями визначаються Кабінетом Міністрів України. Співвідношення між рангами державних службовців і рангами посадових осіб місцевого самоврядування, військовими званнями, дипломатичними рангами та іншими спеціальними званнями встановлюється для випадків призначення осіб, яким присвоєно такі спеціальні звання, на посади державних службовців, на яких може бути присвоєно нижчий ранг. У такому разі особі присвоюється ранг державного службовця на рівні рангу, який вона мала відповідно до спеціальних законів.
Згідно п. 3 Порядку присвоєння рангів державних службовців, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2016 р. № 306 у разі призначення посадової особи органу місцевого самоврядування на посаду державного службовця, на якій може бути присвоєно нижчий ранг, особі присвоюється такий ранг державного службовця, який вона мала відповідно до Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування". Співвідношення між рангами державних службовців та рангами посадових осіб місцевого самоврядування визначається з урахуванням категорії посад державної служби та посад в органах місцевого самоврядування.
Таким чином, у випадку призначення посадової особи органу місцевого самоврядування на посаду державного службовця їй присвоюється ранг державного службовця, не нижче того рангу, який вона мала відповідно до Закону України ,,Про службу в органах місцевого самоврядування", незалежно від категорії посади.
Пунктом 3 розділу VII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України ,,Про службу в органах місцевого самоврядування" від 7 червня 2001 року № 2493-ІІІ з набранням чинності цим Законом посадовим особам органів місцевого самоврядування присвоюються ранги на рівні тих, які вони мали відповідно до Закону України "Про державну службу".
При цьому, станом на дату прийняття Закону України ,,Про службу в органах місцевого самоврядування" від 7 червня 2001 року № 2493-ІІІ був чинним Закон України ,,Про державну службу" від 16 грудня 1993 року № 3723-ХІІ.
В той же час, стаття 58 Конституції України передбачає, що закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.
В рішенні від 09 лютого 1999 року № 1-рп/99 Конституційний Суд України зазначив, що за загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.
Таким чином, норма пункту третього Розділу VII ,,Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 2493-ІІІ на час виникнення спірних правовідносин була та є чинною, а тому підлягає застосуванню до спірних правовідносин, незалежно від прийняття 10 грудня 2015 року нового Закону України ,,Про державну службу" за № 889-VIII.
Відповідно до ст. 22 Конституції України права і свободи людини і громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними. Конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.
Отже, з прийняттям Закону України «Про державну службу» № 889-VIII передбачене пунктом третім Розділу VII ,,Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 2493-ІІІ право посадової особи органів місцевого самоврядування на збереження рангу на рівні того, який вона мала відповідно до Закону України ,,Про державну службу" не може бути скасоване або звужене.
З матеріалів справи вбачається, що 20.11.2017 року ОСОБА_1 було присвоєно 6 ранг державного службовця (а.с. 185).
Таким чином, станом на дату призначення ОСОБА_1 на посаду головного спеціаліста відділу по роботі зі зверненнями громадян міської ради (шоста категорія посад) за строковим трудовим договором (30.03.2018 року) застосуванню підлягали приписи пунктом 3 розділу VII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України ,,Про службу в органах місцевого самоврядування", а тому доводи представника позивача щодо того, що ОСОБА_1 правомірно присвоєно 11 ранг посадової особи місцевого самоврядування є необґрунтованими та спростовуються зібраними по справі доказами.
При цьому, в листах від 16.03.2020 року № 2232/13-20, від 27.05.2020 року № 4016/13-20, адресованих ОСОБА_1 та Виконавчому комітету Білгород-Дністровської міської ради, Національним агентством України з питань державної служби зазначено, що особі, яка призначається на посаду до органу місцевого самоврядування та має ранг державного службовця, присвоєний відповідно до вимог Закону України від 16.12.1993 року № 3723-XII «Про державну службу» або Закону України від 10.12.2015 року № 889-VIII «Про державну службу», присвоюється ранг посадової особи місцевого самоврядування на рівні рангу державного службовця, якщо Законом не передбачено присвоєння вищого рангу посадової особи місцевого самоврядування (а.с. 115-118).
Також, на офіційному веб-сайті Національного агентства України з питань державної служби оприлюднено роз'яснення від 23.10.2018 року № 1-р/з-омс щодо присвоєння рангів посадових осіб місцевого самоврядування особам, які призначаються на посади в органи місцевого самоврядування та мають ранги державних службовців, відповідно до яких особі, яка призначається на посаду до органу місцевого самоврядування та має ранг державного службовця, присвоєний відповідно до вимог Закону України від 16.12.1993 року № 3723-XII «Про державну службу» або Закону України від 10.12.2015 року № 889-VIII «Про державну службу», присвоюється ранг посадової особи місцевого самоврядування на рівні рангу державного службовця, якщо Законом не передбачено присвоєння вищого рангу посадової особи місцевого самоврядування (https://nads.gov.ua/storage/app/sites/5/rozyasnennya/oms/1-r-z-oms.pdf).
При цьому, відповідно до Положення про Національне агентство України з питань державної служби, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.10.2014 року № 500, Національне агентство України з питань державної служби (НАДС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується i координується Кабінетом Мiнiстрiв України та який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, здійснює функціональне управління державною службою в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті).
Згідно п. 3, 4 вказаного Положення основними завданнями НАДС є: 1) забезпечення формування і реалізація державної політики у сфері державної служби та з питань управління персоналом у державних органах; 2) участь у формуванні державної політики у сфері служби в органах місцевого самоврядування; 3) здійснення функціонального управління державною службою.
НАДС відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, забезпечує нормативно-правове регулювання у сфері державної служби та служби в органах місцевого самоврядування; оприлюднює на офіційному веб-сайті НАДС узагальнені роз'яснення з питань застосування Законів України «Про державну службу», «Про службу в органах місцевого самоврядування» та інших нормативно-правових актів у сфері державної служби та служби в органах місцевого самоврядування.
З огляду на зазначене, доводи представника позивача на те, що відповідач неправомірно посилається в обґрунтування виявлених порушень на листи Національного агентства України з питань державної служби є необґрунтованими.
За таких підстав, висновки Головного управління Держпраці в Одеській області, викладені в акті інспекційного відвідування № ОД1128/1662/АВ від 30.10.2020 року щодо того, що при призначенні ОСОБА_1 на посаду головного спеціаліста відділу по роботі зі зверненнями громадян міської ради (шоста категорія посад) за строковим трудовим договором їй мав бути присвоєний 6 ранг посадової особи місцевого самоврядування, є обґрунтованими та відповідають чинному законодавству України.
При цьому, суд не приймає до уваги посилання представника позивача на порушення Головним управлінням Держпраці в Одеській області приписів Порядку № 823, оскільки під час проведення інспекційного відвідування та винесення оскаржуваного припису посадові особи Головного управління Держпраці в Одеській області керувались приписами Порядку № 295, а не Порядку № 823.
Також, доводи представника позивача в обґрунтування позовних вимог на те, що припис про усунення виявлених порушень № ОД 1128/1662/АВ/П від 04.11.2020 року винесено передчасно та без зазначення у ньому даних про подання зауважень на акт інспекційного відвідування та результат їх розгляду, суд не приймає до уваги, оскільки це не є достатньою підставою для визнання припису протиправним та його скасування, та не спростовує встановлених під час проведення інспекційного відвідування порушень Білгород-Дністровською міською радою вимог чинного законодавства України.
За таких підстав, суд дійшов висновку, що при прийнятті оскаржуваного припису про усунення виявлених порушень № ОД 1128/1662/АВ/П від 04 листопада 2020 року посадові особи Головного управління Держпраці в Одеській області діяли в межах та у спосіб, що передбачений чинним законодавством України.
Відповідно до ст. 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог.
Згідно ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
На підставі вищевикладеного, розглянувши справу в межах позовних вимог, з урахуванням встановлених обставин, суд дійшов до висновку, що адміністративний позов є необґрунтованим та задоволенню не підлягає.
Керуючись ст. ст. 2, 6, 8, 9, 12, 77, 90, 132, 139, 242-246, 250, 255 КАС України, суд, -
Відмовити в задоволенні адміністративного позову Білгород-Дністровської міської ради (код ЄДРПОУ 26275763, адреса місцезнаходження: 67701, Одеська область, м. Білгород-Дністровський, вул. Михайлівська, 56) до Головного управління Держпраці в Одеській області (код ЄДРПОУ 39781624, адреса: 65044, м. Одеса, проспект Шевченка, будинок 2), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - ОСОБА_1 (РНОКПП НОМЕР_1 , адреса місця проживання: АДРЕСА_1 ) про визнання протиправним та скасування припису про усунення виявлених порушень № ОД 1128/1662/АВ/П від 04 листопада 2020 року Головного управління Держпраці в Одеській області, - в повному обсязі.
Рішення може бути оскаржено в порядку та в строки встановлені ст. 295, 297 КАС України, з урахуванням особливостей, встановлених п. 15.5 Розділу VII Перехідних Положень КАС України.
Рішення набирає законної сили в порядку передбаченому статтею 255 КАС України.
Повний текст складено та підписано 21 травня 2021 року.
Суддя О.А. Левчук
.