ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
20 квітня 2021 року м. Київ № 640/20887/19
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: головуючий суддя Клименчук Н.М., судді Донець В.А., Костенко Д.А., за участю секретаря судового засідання Харченка А.О.,
за участю:
позивач - ОСОБА_1
представник позивача - Мохненко В.П.
представник відповідача - Мальцев С.С.
представник третьої особи - Шайко О.О.
представник третьої особи - Гуцева Л.О.
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1
до Кабінету Міністрів України
за участю третіх осіб без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача
1. Державна спеціалізована фінансова установа «Державний фонд сприяння молодіжному житловому будівництву»;
2. Міністерство розвитку громад та територій України;
3. Комітет Верховної Ради України з питань бюджету;
4. Міністерство фінансів України
про зобов'язання вчинити дії,
На підставі частини третьої статті 243 Кодексу адміністративного судочинства України в судовому засіданні 20.04.2021 проголошено скорочену (вступну та резолютивну) частини рішення. Виготовлення рішення у повному обсязі відкладено, про що повідомлено осіб, які брали участь у розгляді справи, з урахуванням вимог частини шостої статті 250 Кодексу адміністративного судочинства України.
ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач, Кабмін), в якому просить суд зобов'язати відповідача внести зміни до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» щодо збільшення видатків Державного бюджету України на бюджетну програму КПКВК 2751190 «надання державної підтримки для будівництва (придбання) доступного житла» шляхом опрацювання питання збільшення видатків Державного бюджету України на бюджетну програму КПКВК 2751190 «Надання державної підтримки для будівництва (придбання) доступного житла» з метою забезпечення такою підтримкою 3 400 осіб в рік по місту Києву та Київській області у встановленому законодавством порядку.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.06.2019 відкрито провадження у справі, а також залучено в якості третіх осіб без самостійних вимог на предмет спору Державну спеціалізовану фінансову установу «Державний фонд сприяння молодіжному житловому будівництву», Міністерство розвитку громад та територій України, Комітет Верховної Ради України з питань бюджету, Міністерство фінансів України.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що 26.06.2018 позивача зареєстровано за програмою «Надання державної підтримки для будівництва (придбання) доступного житла» в Іпотечному центрі міста Києва та Київської області Державної спеціалізованої фінансової установи «Державний фонд сприяння молодіжному житловому будівництву» відповідно до заяви № 3376.
Водночас, на момент звернення позивача до суду, опрацьовувалися документи учасника програми, заява якого зареєстрована 29.11.2017 за № 62, з огляду на що позивач вважає, що її черга при такому рівні фінансування програми прийде більше, ніж через 106 років.
У відзиві на позовну заяву (т. 1 а.с. 140-144) представник відповідача зазначив, що передбачено виключний перелік підстав внесення змін до Державного бюджету, проте позивач не посилається на жодну з них.
Також представник Кабміну вказує на дискреційні повноваження відповідача при розробленні проекту закону про Державний бюджет на відповідний рік.
Таким чином, представник відповідача просить у задоволенні позову відмовити у повному обсязі.
У відповіді на відзив (т. 1 а.с. 137-139, 147-151) позивач посилається, зокрема, на такі підстави внесення змін до Державного бюджету як необхідність збільшення обсягу коштів резервного фонду державного бюджету та відхилення оцінки основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку України від прогнозу, врахованого під час затвердження Державного бюджету України на відповідний бюджетний період.
З приводу дискреційних повноважень позивач зазначає, що у разі настання визначених законодавством умов, відповідач зобов'язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов'язати до цього в судовому порядку.
При цьому, позивач стверджує, що Кабмін має право законодавчої ініціативи, а тому саме він є відповідачем у справі.
У поясненнях (т. 1 а.с. 130-132) представник Міністерства розвитку громад та територій України зазначає, що питання внесення змін до бюджету не належить до повноважень відповідача, відтак позовні вимоги задоволенню не підлягають.
Пояснення (т. 1 а.с. 168-171) представника Міністерства фінансів України містять окрім аналогічних поясненням представника Міністерства розвитку громад та територій України аргументів, також доводи з приводу того, що згідно з пунктом 2 Прикінцевих положень Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» від 13.04.2020 № 553-IX тимчасово, з дня набрання чинності цим Законом до 01.01.2021, не застосовуються норми частини першої статті 52 Бюджетного кодексу України, яка передбачає підстави для внесення змін до Державного бюджету.
У відповіді (т. 1 а.с. 175-177) на пояснення представника Міністерства фінансів України позивач вважає, що її твердження та аргументи стосовно суті позовних вимог не спростовано.
В судовому засіданні учасники підтримали свої письмові позиції.
В судовому засіданні відповідно до частини 1 статті 250 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) проголошено вступну та резолютивну частини рішення (скорочене рішення).
Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.
Як вбачається з матеріалів справи та не заперечується сторонами, позивач є внутрішньо переміщеною особою (т. 1 а.с. 15), яка 26.06.2018 зареєстрована за програмою «Надання державної підтримки для будівництва (придбання) доступного житла» в Іпотечному центрі міста Києва та Київської області Державної спеціалізованої фінансової установи «Державний фонд сприяння молодіжному житловому будівництву» під № 3376 (т. 1 а.с. 11).
З огляду на те, що з листа Державної спеціалізованої фінансової установи «Державний фонд сприяння молодіжному житловому будівництву» від 15.08.2019 № 1292/08.2 (т. 1 а.с. 11) позивачу стало відомо, що за програмою «Надання державної підтримки для будівництва (придбання) доступного житла» в Іпотечному центрі міста Києва та Київської області в межах наявного фінансування опрацьовуються документи учасника програми, заява якого зареєстрована 29.11.2017 за № 62, вона, вважаючи порушеними свої права внаслідок неналежного фінансування цієї програми, звернулась з вказаним позовом до суду.
Надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд зазначає наступне.
Частиною 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з пунктами 3, 4 та 6 статті 116 Конституції України Кабмін забезпечує проведення, зокрема, фінансової політики, політики у сфері соціального захисту, розробляє і здійснює загальнодержавні програми, зокрема, економічного, соціального розвитку України, розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання.
За змістом статті 95 Конституції України бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами. Виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків. Держава прагне до збалансованості бюджету України.
Отже, суд приходить до висновку, що повноваження Кабміну стосовно розробки проекту закону про Державний бюджет України та забезпечення виконання відповідного закону пов'язані з його функціями, в тому числі щодо реалізації політики у сфері соціального захисту та в інших сферах. Відповідач регулює порядок та розміри соціальних виплат та допомоги, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України, відповідно до Конституції та законів України.
При цьому, позивач посилається на недостатнє фінансування програми «Надання державної підтримки для будівництва (придбання) доступного житла», враховуючи велику кількість зареєстрованих в ній осіб, що позбавляє її права на отримання державної підтримки для придбання житла, у зв'язку з чим вважає за необхідне зобов'язати відповідача шляхом використання права законодавчої ініціативи внести зміни до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» щодо збільшення видатків Державного бюджету України на бюджетну програму КПКВК 2751190 «надання державної підтримки для будівництва (придбання) доступного житла» шляхом опрацювання питання збільшення видатків Державного бюджету України на бюджетну програму КПКВК 2751190 «Надання державної підтримки для будівництва (придбання) доступного житла» з метою забезпечення такою підтримкою 3 400 осіб в рік по місту Києву та Київській області у встановленому законодавством порядку.
Так, Конституційний Суд України у рішенні від 26.12.2011 № 20-рп/2011 наголосив, що передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними. Механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу інтересів усього суспільства. Крім того, такі заходи можуть бути обумовлені необхідністю запобігання чи усунення реальних загроз економічній безпеці України, що згідно з частиною першою статті 17 Конституції України є найважливішою функцією держави.
Отже, одним з визначальних елементів у регулюванні суспільних відносин у соціальній сфері є додержання принципу пропорційності між соціальним захистом громадян та фінансовими можливостями держави, а також гарантування права кожного на достатній життєвий рівень.
Водночас, згідно з частинами 1 та 2 статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Право встановлювати законодавчі обмеження щодо соціальних виплат узгоджується з правовою позицією Європейського суду з прав людини, викладеною в справі «Валентина Ніканорівна Великода проти України», яка полягає в тому, що зменшення розміру пенсійного забезпечення не є порушенням права власності в розумінні Протоколу № 1, оскільки таке зменшення відбувається шляхом внесення законодавчих змін до акту, яким встановлено таке право власності. Крім того, суд стверджує, що перша і найважливіша вимога статті 1 Протоколу № 1 є те, що будь-яке втручання з боку державних органів в мирне володіння майном, повинно бути законним і що воно повинне переслідувати законну мету в інтересах суспільства. Будь-яке втручання також повинно бути пропорційним переслідуваній меті. Іншими словами, необхідно знайти справедливий баланс до вимог загальних інтересів спільноти та вимог захисту основних прав особистості. Необхідний баланс не буде знайдений, якщо особі або особам доводиться нести індивідуальний і надмірний тягар. При цьому Суд зазначає, що зменшення розміру пенсії очевидно було обумовлено міркуваннями економічної політики та фінансових труднощів, з якими зіткнулася держава.
Разом з тим, суд вказав, що законодавчі норми можуть змінюватися, передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними. Механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу інтересів усього суспільства, зміна механізму нарахування певних видів соціальних виплат та допомоги є конституційно допустимою до тих меж, за якими ставиться під сумнів сама сутність змісту права на соціальний захист.
Крім того, у зазначеному рішенні Європейський суд з прав людини став на бік держави України та, між іншим наголосив на складній економічній ситуації в країні, а також на необхідності пошуку саме державою Україна додаткових інструментів її подолання шляхом раціонального використання бюджетних коштів та необхідності збереження «справедливого балансу» між вимогами загального інтересу суспільства та вимогами щодо захисту прав і свобод окремої особи.
Також зазначив, що зменшення пенсії заявниці очевидно обумовлено міркуваннями економічної політики та фінансових труднощів, з якими зіткнулася держава. За відсутності будь-яких доказів щодо протилежного та визнаючи, що держава-відповідач має широке поле свободи розсуду щодо досягнення балансу між правами, що є предметом спору, та економічною політикою, не вважав, що таке зменшення було непропорційним переслідуваній легітимній меті або що воно поклало надмірний тягар на заявницю.
Крім того, згідно зі статтею 22 Загальної декларації прав людини розміри соціальних виплат і допомоги встановлюються з урахуванням фінансових можливостей держави. Європейський суд з прав людини у рішенні від 09.10.1979 у справі «Ейрі проти Ірландії» констатував, що здійснення соціально-економічних прав людини значною мірою залежить від становища в державах, особливо фінансового. Такі положення поширюються й на питання допустимості зменшення соціальних виплат, про що зазначено в рішенні цього суду у справі «Кйартан Асмундсон проти Ісландії» від 12.10.2004.
Враховуючи викладене у сукупності, суд не вбачає належних правових підстав для зобов'язання відповідача внести зміни до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» щодо збільшення видатків Державного бюджету України на бюджетну програму КПКВК 2751190 «надання державної підтримки для будівництва (придбання) доступного житла» шляхом опрацювання питання збільшення видатків Державного бюджету України на бюджетну програму КПКВК 2751190 «Надання державної підтримки для будівництва (придбання) доступного житла» з метою забезпечення такою підтримкою 3400 осіб в рік по місту Києву та Київській області у встановленому законодавством порядку.
Відповідно до частин 1, 2 статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Отже, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України, оцінки поданих сторонами доказів за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об'єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, суд прийшов до висновку про те, що вимоги позивача є необґрунтованими, безпідставними та такими, що не підлягають задоволенню.
Вирішуючи питання про розподіл між сторонами судових витрат, суд виходить з того, що за обставин необґрунтованості заявлених позивачем вимог, відсутності витрат, пов'язаних із залученням свідків та проведенням експертизи, підстави для розподілу відповідно до статті 139 КАС України судових витрат відсутні.
Керуючись положеннями статей 2, 5-11, 19, 72-77, 90, 139, 241-246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва,
У задоволенні позовної заяви ОСОБА_1 - відмовити повністю.
Рішення суду набирає законної сили в строк і порядку, передбачені статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України. Рішення суду може бути оскаржено за правилами, встановленими ст. ст. 293, 295 - 297 КАС України.
Відповідно до п/п. 15.5 п. 15 Розділу VII "Перехідні положення" КАС України в редакції Закону № 2147-VIII до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди, а матеріали справ витребовуються та надсилаються судами за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Повний текст судового рішення виготовлено 26.04.2021
Головуючий суддя Н.М. Клименчук
Судді В.А. Донець
Д.А. Костенко