30 квітня 2021 року
м. Київ
справа № 480/4206/20
адміністративне провадження № К/9901/15638/21
Верховний Суд у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Уханенка С.А. перевірив касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 29 жовтня 2020 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2021 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Третьої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур, Офісу Генерального прокурора, Прокуратури Сумської області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії,
У липні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Третьої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур (далі - Кадрова комісія), Офісу Генерального прокурора, Прокуратури Сумської області, в якому просив: визнати протиправним та скасувати рішення Кадрової комісії від 09 червня 2020 року № 12 про неуспішне проходження ним, як начальником відділу нагляду за додержанням законів органами фіскальної служби управління нагляду у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності прокуратури Сумської області атестації; визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Сумської області від 28 липня 2020 року №184к про звільнення його з посади начальника відділу нагляду за додержанням законів органами фіскальної служби управління нагляду у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності та органів прокуратури Сумської області на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 04 серпня 2020 року; поновити на займаній або рівнозначній посаді та стягнути середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 04 серпня 2020 року до моменту фактичного поновлення на роботі.
Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 29 жовтня 2020 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2021 року, позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано рішення Кадрова комісія від 09 червня 2020 року №12 про неуспішне проходження начальником відділу нагляду за додержанням законів органами фіскальної служби управління нагляду у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності прокуратури Сумської області ОСОБА_1 атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки. Визнано протиправним та скасувати наказ прокурора Сумської області від 28 липня 2020 року №184к про звільнення позивача з посади начальника відділу нагляду за додержанням законів органами фіскальної служби управління нагляду у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності та органів прокуратури Сумської області на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 04 серпня 2020 року. Поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника відділу нагляду за додержанням законів органами фіскальної служби управління нагляду у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності та органів прокуратури Сумської області з 05 серпня 2020 року. Стягнуто з Сумської обласної прокуратури на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 05 серпня по 29 жовтня 2020 року включно у розмірі 93 981,00 грн. Вирішено питання розподілу судових витрат.
16 квітня 2021 року Офісу Генерального прокурора надіслав до Верховного Суду касаційну скаргу на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 29 жовтня 2020 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2021 року Заявник, посилаючись на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України та неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і порушення ними норм процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення та відмовити в позові.
Предметом спору у цій справі є правомірність рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурора та наказу про звільнення прокурора з цих підстав з органів прокуратури.
З 08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року №460-IХ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", яким унесено зміни до розділу 3 Глави 2 "Касаційне провадження", зокрема, щодо визначення підстав касаційного оскарження судових рішень та порядку їхнього розгляду.
Так, відповідно до частини першої статті 328 КАС України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов'язки, мають право оскаржити в касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом.
За правилами частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках:
1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку;
2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні;
3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах;
4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами другою і третьою статті 353 цього Кодексу.
Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що перелік підстав для касаційного оскарження судових рішень є вичерпним і касаційна скарга повинна бути обґрунтована виключно такими доводами.
Вимоги до форми та змісту касаційної скарги встановлено статтею 330 КАС України, відповідно до пункту 4 частини другої якої у касаційній скарзі зазначаються підстава (підстави), на якій (яких) подається касаційна скарга з визначенням передбаченої (передбачених) статтею 328 цього Кодексу підстави (підстав).
Пунктом 4 частини п'ятої статті 332 КАС України встановлено, що касаційна скарга не приймається до розгляду і повертається суддею-доповідачем також, якщо у касаційній скарзі не викладені передбачені цим Кодексом підстави для оскарження судового рішення в касаційному порядку.
Заявник зазначив, що неправильне застосування судами норм матеріального права полягає у помилковому тлумаченні пунктів 9, 10, 13,19 розділу II Закону України від 19 вересня 2019 року №113-ІХ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (далі - Закон №113-ІХ) та пункту 6 розділу І Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року №221 (далі - Порядок №221), а порушення процесуального права - у недотриманні судами вимог статей 246, 322 КАС України.
Відповідач також вказав, що предметом спору є законність рішення кадрової комісії та наказ про звільнення позивача з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" на виконання вимог підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ. Тому, на його думку, застосування пункту 9 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ потребують висновку Верховного Суду, висловленого у цій справі.
Водночас Офіс Генерального прокурора зазначив про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання пункту 7 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ щодо визначення імперативу про можливість переведення прокурорів до регіональних прокуратур лише у разі успішного проходження атестації, пункту 9 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ на підставі якого затверджено Порядок №221 та визначено, що атестація прокурорів проводиться згідно з цим порядком, пункту 13 щодо визначення переліку етапів атестації прокурорів, пункту 17 щодо повноважень кадрових комісій, а також щодо застосування підпункту 2 пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ. Порушенням процесуальних норм заявник зазначив неправильне встановлення судами обставин, які мають значення для справи.
Разом з тим, відповідно до пункту 9 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором. Вказана норма є загальною, не впливає на вирішення цього спору і не потребує висновку Верховного Суду як самостійна норма, за обставин, установлених судами у цій справі.
Касаційна скарга Офісу Генерального прокурора обґрунтована загальною фразою про неправильне застосування судами норм права, що, зокрема, регулюють процедуру проведення атестації прокурорів та її наслідки. Заявник також посилається на правомірність рішення кадрової комісії щодо позивача, відсутності підстав для його поновлення в органах прокуратури та фундаментального значення і винятковості справи з тих підстав що розгляд цієї справи розвиватиме право та сприятиме однаковому тлумаченню закону та правильному застосуванню судами норм матеріального права.
Офіс Генерального прокурора лише процитував зазначені норми закону, проте не зазначив у чому саме полягає неправильність їхнього застосування судами, обмежившись лише доводами про необхідність формування єдиної правозастосовчої практики та винятковості справи, з посиланням на запровадження заходів щодо перезавантаження органів прокуратури, необхідності створення умов для надання можливості доброчесним кандидатам зайняти посади прокурорів тощо. Такі доводи є формальними, оскільки оцінка законності та обгрунтованості будь-яких рішень, у першу чергу, залежить від дотримання суб'єктом владних повноваженнь усіх критеріїв, визначених статтею 2 КАС України, що є гарантією правомірності такого рішення.
Крім того, наведені заявником аргументи щодо порушення судом апеляційної інстанції процесуальних норм, не приймаються судом касаційної інстанції, оскільки положення статей 246 (зміст рішення) та 322 (зміст постанови суду апеляційної інстанції) КАС України, на які послався заявник як на підставу оскарження судових рішень, є загальними і не відносяться до виключних підстав, за яких судове рішення може бути оскаржене в касаційному порядку відповідно до пункту 4 частини четвертої статті 328 КАС України.
Інші аргументи касаційної скарги зводяться до запровадження заходів із реформи органів прокуратури, з посиланням на те, що атестація прокурорів є обов'язковою умовою призначення прокурора і її непроходження створює відповідні правові наслідки. Решта доводів скарги свідчать про переоцінку доказів у справі та неповного з'ясування обставин справи судами першої та апеляційної інстанцій.
Отже, правильно пославшись у касаційній скарзі на положення частини четвертої статті 328 КАС України, Офіс Генерального прокурора не виклала передбачені статтею 328 КАС України підстави, за яких оскаржувані судові рішення можуть бути переглянуті судом касаційної інстанції відповідно до пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Частиною першою статті 341 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення, зокрема, в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження.
Лише загальні посилання на відсутність висновку Верховного Суду, за відсутності вмотивованих аргументів неправильного застосування певної норми права, не є підставою для відкриття касаційного провадження.
За таких обставин, касаційну скаргу необхідно повернути особі, яка її подала, на підставі пункту 4 частини п'ятої статті 332 КАС України.
Керуючись статтею 248, пунктом 4 частини п'ятої статті 332 КАС України,
1.Касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 29 жовтня 2020 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2021 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Третьої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур, Офісу Генерального прокурора, Прокуратури Сумської області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії повернути особі, яка її подала.
2. Роз'яснити, що повернення касаційної скарги не позбавляє права повторного звернення до суду касаційної інстанції в порядку, встановленому законом.
3. Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею та оскарженню не підлягає.
Суддя С.А. Уханенко