20 квітня 2021 рокум. Ужгород№ 260/210/21
Закарпатський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді - Гебеш С.А.
при секретарі судових засідань - Жирош С. Ю.;
та осіб, які беруть участь у справі:
позивач - не з'явилася;
представник відповідача - Сатмарі Н.М.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні за правилами спрощеного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області про визнання протиправним та скасування наказу, зобов'язання вчинити дії, -
Позивач - ОСОБА_1 звернулася до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області про визнання протиправним та скасування наказу, зобов'язання вчинити дії, а саме:
1. визнати незаконним та скасувати наказ від 03 листопада 2020 року № 5327-СГ;
2. зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Закарпатській області надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки орієнтовною площею 0,06 га для ведення садівництва.
12 лютого 2021 року на адресу суду позивачем подано доповнення до позовної заяви, із змісту яких вбачається, що така також просить: взяти до уваги Постанову ВС від 22 січня 2021 року у справі № 817/820/17; розглядати справу за її відсутності та встановити судовий контроль за виконанням судового рішення, шляхом зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення.
Позовні вимоги позивач обґрунтувала тим, що 05 жовтня 2020 року звернулася до відповідача із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки орієнтовною площею 0,06 га. для ведення садівництва, від свого імені як постійний землекористувач. Однак, Наказом від 03 листопада 2020 року відповідач відмовив в задоволенні заяви у зв'язку із невідповідністю поданого клопотання вимогам ст. 5 Земельного кодексу України (розташування земельної ділянки, зазначеної на графічних матеріалах, суперечить принципу забезпечення раціонального використання та охорони земель). вказує на те, що відмова є прямим порушенням ч. 7 ст. 118 ЗК України, оскільки така підстава в даному переліку відсутня, а тому оскаржуваний наказ підлягає скасуванню, як такий, що не відповідає чинному законодавству. Крім того, зазначає, що зобов'язання відповідача повторно розглянути заяву не буде ефективним, повним та належним способом захисту прав, так як свідчить практика державні органи повторно відмовляють в задоволенні заяв.
Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 25 січня 2021 року відкрито провадження в адміністративній справі за правилами спрощеного позовного провадження з викликом (повідомленням) сторін.
Позивач, будучи належним чином повідомлена про день, час та місце судового розгляду даної справи у судове засідання не з'явилася, однак подала до суду заяву про розгляд справи без її участі.
Відповідачем подано відзив на позовну заяву, із змісту якого вбачається, що такий проти позову заперечує та просить суд відмовити у задоволенні позову. Заперечуючи проти позову вказує на те, що за результатами розгляду клопотання позивача, враховуючи всю надану інформацію та у зв'язку з невідповідністю місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, керуючись ст. 118 ЗК України Головним управлінням було прийнято відповідний наказ від 03 листопада 2020 року № 5327-сг, обґрунтувавши відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою тим, що розташування земельної ділянки, зазначеної на графічних матеріалах, суперечить принципу забезпечення раціонального використання та охорони земель. Зазначає, що вимога раціональності використання землі відображена в ЗК України, ст. 5 якого визначає, що забезпечення раціонального використання та охорони земель є принципом земельного законодавства. Вказує на те, що відповідач діяв в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Заслухавши думку представника відповідача, розглянувши подані сторонами документи, матеріали справи, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд дійшов наступних висновків.
Як встановлено судом в ході розгляду адміністративної справи, позивач вказує на те, що згідно рішення загальних зборів садового товариства "Кировець" № 3 від 18 березня 1980 року, ОСОБА_2 набув статусу члена вказаного товариства, із виділенням йому земельної ділянки для ведення садівництва загальним розміром 600 м.кв., що підтверджується членською книжкою (а.с. 12-15). Разом з тим, позивач вказує на те, що після смерті чоловіка - ОСОБА_2 , вона є землекористувачем вказаної земельної ділянки та використовує її за цільовим призначенням.
05 жовтня 2020 року позивач звернулася до відповідача із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки орієнтовною площею 0,06 га для ведення садівництва.
03 листопада 2020 року Головним управління Держгеокадастру у Закарпатській області винесено наказ № 5327-СГ, яким позивачу ОСОБА_1 відмовлено у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою.
Як вбачається із вищевказаного наказу, підставою відмови клопотання позивача стала порушення вимог ст. 5 Земельного Кодексу України, а саме - розташування земельної ділянки, зазначеної на графічних матеріалах суперечить принципу забезпечення раціонального використання та охорони земель.
Вирішуючи спірні правовідносини, суд виходить з наступного.
Земельні відносини в Україні відповідно до статті 3 Земельного кодексу України (надалі - ЗК України) регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Відповідно до пункту "а" частини 3 статті 22 ЗК України землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.
Згідно з частиною 2 статті 116 ЗК України набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Повноваження органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування передбачені статтями 118, 122, 123 ЗК України.
Відповідно до частини 6 статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку (частина 7 статті 118 ЗК України).
Аналіз наведених приписів свідчить про те, що законодавцем передбачено вичерпні підстави для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, а саме: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Таким чином, підставою відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність може бути невідповідність місця розташування об'єкта (земельної ділянки) наведеним вище вимогам.
Відповідно до вимог ч. 5 ст. 242 КАС України, чітко передбачено, що при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Згідно позиції Верховного суду у справах № 21-358а13, № 806/3787/13-а отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність. Відтак, формальні підстави в не наданні дозволу свідчать про зловживання своїм обов'язком відповідача надати такий дозвіл у відповідності до вимог закону, чим порушуються права позивача, гарантовані Конституцією України.
Відмова у наданні дозволу з інших підстав не допускається.
З аналізу вказаних положень законодавства, перелік підстав для відмови в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність є вичерпним.
Суд зазначає, що відповідач обґрунтовуючи відмову у наданні позивачу дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,06 га для індивідуального садівництва із земель, що розташовані на території Івановецької сільської ради Мукачівського району Закарпатської області посилається лише на те, що розташування земельної ділянки суперечить принципу забезпечення раціонального використання та охорони земель, тобто без зазначення жодної причини для такої відмови, що не відповідає вимогам ч. 7 ст. 118 ЗК України, щодо вмотивованого рішення про відмову у наданні такого дозволу.
Так, наведені відповідачем підстави відмови, викладені у наказі від 03 листопада 2020 року не передбачені статтею 118 Земельного кодексу України, оскільки перелік законних підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є вичерпним і розширеному тлумаченню не підлягає.
Суд зазначає, що оскаржуваний наказ є невмотивованим та не містить посилання на норми законодавства, що свідчить про формальний розгляд заяви позивача і не узгоджується з нормами ч. 7 ст. 118 ЗК України.
Суд звертає увагу на особливу важливість принципу "належного урядування", який виокремлює Європейський суд з прав людини. Він передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (рішення у справах "Беєлер проти Італії", п. 120, "Онер'їлдіз проти Туреччини", п. 128, "Megadat.com S.r.l. проти Молдови", п. 72, від 8 квітня 2008 року, і "Москаль проти Польщі", п. 51, від 15.09.2009).
Зокрема, на державні органи покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (наприклад, рішення у справах "Лелас проти Хорватії", п. 74, від 20.05.2010, і "Тошкуце та інші проти Румунії", п. 37, від 25.11.2008) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (рішення у справах "Онер'їлдіз проти Туреччини", п. 128, та "Беєлер проти Італії", п. 119).
В рішенні Європейського суду з прав людини в справі "Рисовський проти України" (Заява N 29979/04 пп.70,71) суд підкреслив особливу важливість принципу "належного урядування". Він передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (п.70 рішення).
Враховуючи вищевказане, суд приходить до висновку про протиправність на необґрунтованість оскаржуваного наказу.
Окрім наведеного вище, суд також вважає за необхідне звернути увагу відповідача і на те, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 Земельного кодексу України.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 27 лютого 2018 року в справі N 545/808/17.
Крім того, суд акцентує увагу на тому, що відповідно до статті 118 Земельного кодексу України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянами передбачає реалізацію таких послідовних етапів: звернення громадян з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування; розробка суб'єктами господарювання за замовленням громадян проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в порядку, передбаченому статтею 186-1 Земельного кодексу України; затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Отже, передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до статті 118 Земельного кодексу України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок. При цьому, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування.
Аналогічна правова позиція висловлена у постановах Верховного Суду України від 13 грудня 2016 року в справі N 815/5987/14 та Верховного Суду від 27 лютого 2018 року в справі N 545/808/17.
Що стосується позовної вимоги щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, то суд вказує на наступне.
Матеріали справи не містять доказів того, що відмовляючи у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, відповідач у повній мірі дослідив правовий статус земельної ділянки, щодо якої позивачем подана заява. Зокрема, наявність або відсутність у інших осіб права користування нею. Суд дійшов висновку, що у спірних правовідносинах відповідач не розглянув заяву позивача у встановленому порядку. Отже, відповідачем при розгляді клопотання позивача не надана його оцінка на предмет відповідності вимогам ст. 118 Земельного кодексу України. Суд на цьому етапі позбавлений процесуальної можливості приймати рішення за умови не здійснення відповідачем перевірки, не надання оцінки та не встановлення усіх обставин при вирішенні питання про надання позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою.
Зобов'язання судом відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може мати місце лише у випадку, якщо судом встановлено відсутність таких підстав для відмови у видачі дозволу, які передбачені законом.
Крім того, прийняття судом рішення про зобов'язання відповідача надати дозвіл на розробку документації із землеустрою, без перевірки наявності чи відсутності усіх підстав для цього, може бути необґрунтованим та призвести до порушення закону.
Тому, заява позивача підлягає розгляду повноважним органом на відповідність вимогам закону, а суд на цьому етапі позбавлений процесуальної можливості приймати рішення за умови не надання оцінки та не встановлення певних обставин суб'єктом владних повноважень з цього питання.
Суд зауважує, що такий спосіб захисту, як зобов'язання ГУ Держгеокадастру прийняти конкретне рішення, як і будь-які інші способи захисту застосовується лише за наявності необхідних підстав, з урахуванням фактичних обставин справи.
Разом з тим, суд не бере до уваги доводи позивача про те, що відмова у наданні дозволу є повторною і триваючою, так як матеріалами справи встановлено, що позивач зверталася до відповідача 05 жовтня 2020 року вперше.
Відповідно до ч. 2 ст. 5 Кодексу адміністративного судочинства України захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Згідно із частиною 2 статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України, суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Зі змісту вказаної норми, можна зробити висновок, що при розгляді справи суд обмежений предметом та обсягом заявлених позовних вимог та не може застосовувати інший спосіб захисту ніж той, що зазначив позивач у позовній заяві. Водночас, суд може вийти за межі правового обґрунтування, зазначеного у позовній заяві, якщо вбачає порушення інших приписів ніж ті, про які йдеться у позовній заяві.
Вихід за межі позовних вимог можливий у справах за позовами до суб'єктів владних повноважень, при цьому вихід за межі позовних вимог повинен бути пов'язаний із захистом саме тих прав, щодо яких подана позовна вимога.
З урахуванням викладеного, суд зазначає, що такий спосіб захисту, як зобов'язання ГУ Держгеокадастру прийняти конкретне рішення, як і будь-які інші способи захисту застосовується лише за наявності необхідних підстав, з урахуванням фактичних обставин справи. У цій справі з метою захисту порушеного права позивача ефективним та належним, за встановлених обставин, є такий спосіб захисту порушених прав, як зобов'язання відповідача повторно розглянути заяву позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,06 га для індивідуального садівництва.
Щодо встановлення судового контролю за виконанням рішення суду, суд зазначає наступне.
Частиною 1 статті 382 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що суд, який ухвалив рішення в адміністративній справі, може зобов'язати суб'єкта владних повноважень, не на користь якого ухвалене судове рішення, подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення.
Таким чином, вказаною статтею Кодексу адміністративного судочинства України встановлено право, а не обов'язок суду, який ухвалив судове рішення в адміністративній справі, зобов'язати суб'єкта владних повноважень, проти якого ухвалено рішення, подати у встановлений судом строк звіт про його виконання.
Проаналізувавши обставини справи, суд не вбачає достатніх підстав для встановлення судового контролю за виконанням судового рішення по вказаній адміністративній справі.
Згідно з ч. 1ст. 139 КАС України, при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
Позивач при зверненні до суду сплатила судовий збір у розмірі 908,00 грн., що підтверджено квитанцією від 11 січня 2021 року № 13412.
Відповідні судові витрати належить компенсувати позивачу за рахунок бюджетних асигнувань відповідача.
Керуючись статтями 6, 9, 72-76, 242 -246, Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
1. Адміністративний позов ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області про визнання протиправним та скасування наказу, зобов'язання вчинити дії - задовольнити частково.
2. Визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області (88000, Закарпатська область, м. Ужгород, пл. Народна, буд. 4, код ЄДРПОУ - 39766716) № 5327-СГ від 03 листопада 2020 року про відмову у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою.
3. Зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Закарпатській області (88000, Закарпатська область, м. Ужгород, пл. Народна, буд. 4, код ЄДРПОУ - 39766716) повторно розглянути заяву ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП - НОМЕР_1 ) про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,06 га для індивідуального садівництва.
4. Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області (88000, Закарпатська область, м. Ужгород, пл. Народна, буд. 4, код ЄДРПОУ - 39766716) на користь ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП - НОМЕР_1 ) судовий збір у сумі 908,00 (дев'ятсот вісім) гривен, що сплачений відповідно до квитанції № 13412 від 11 січня 2021 року.
5. В задоволенні решти позовних вимог - відмовити.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.
Рішення суду може бути оскаржене до Львівського апеляційного адміністративного суду через суд першої інстанції протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Повний текст рішення виготовлено та підписано 26 квітня 2021 року.
СуддяС.А. Гебеш