61022, м. Харків, пр. Науки, 5, тел.:(057) 702-07-99, факс: (057) 702-08-52,
гаряча лінія: (096) 068-16-02, E-mail: inbox@dn.arbitr.gov.ua,
код ЄДРПОУ: 03499901, UA628999980313141206083020002
26.04.2021р. Справа № 905/562/19
Заступник керівника Волноваської місцевої прокуратури Донецької області (85700, Донецька область, м.Волноваха, вул. Героїв 51 ОМБр, 4) в інтересах держави в особі
Східного офісу Державної аудиторської служби України (позивач) (49600, м.Дніпро, вул. Володимира Антоновича 22; ідентифікаційний код 05275768; електронна пошта:dnipro@dkrs.gov.ua)
до відповідача 1 Виконавчого комітету Вугледарської міської ради Донецької області (85670, Донецька область, м. Вугледар, вул. 30-річчя Перемоги, 16; ідентифікаційний код 05275768; електронна пошта: vmr@vugledar-rada.gov.ua)
до відповідача 2 Комунального підприємства "Благоустрій" Вугледарської міської ради(85670, Донецька область, м. Вугледар, вул.Молодіжна, 2; ідентифікаційний код 40761077; електронна пошта: kp-blagoustrii1@ukr.net )
про визнання недійсним рішення тендерного комітету Виконавчого комітету Вугледарської міської ради Донецької області про визначення переможця переговорної процедури про закупівлю послуг з прибирання та підмітання вулиць б/н від 18.01.19 та визнання недійсним договір про закупівлю послуг від 31.01.19 №16
Суддя Матюхін В.І.
Секретар судового засідання Романцова О.О.
Представники:
прокурор: Сірик В.В. - заст. нач. від.
позивача: не з'яв.
відповідача-1: не з'яв.
відповідача- 2: не з'яв.
Заступник керівника Волноваської місцевої прокуратури Донецької області в інтересах держави в особі Східного офісу Державної аудиторської служби України звернувся до господарського суду Донецької області з позовом до відповідачів - Виконавчого комітету Вугледарської міської ради Донецької області, Комунального підприємства "Благоустрій" Вугледарської міської ради про визнання недійсними рішення про визнання переможця переговорної процедури та укладеного на його підставі договору №135 від 09.07.2018 на закупівлю послуг щодо благоустрою території м. Вугледара Донецької області за кошти місцевого бюджету на суму 3 600 000,00 грн.
Рішенням господарського суду Донецької області від 25.06.2019, залишеним без змін постановою Східного апеляційного господарського суду від 17.09.2020, у задоволенні позовних вимог відмовлено повністю.
Постановою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 04.02.2021 з посиланням на те, що:
«Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій виходили з того, що ними не вбачається порушень з боку замовника, оскільки Виконавчим комітетом Вугледарської міської ради Донецької області у пункті 14 Повідомлення про наміри наведені чіткі підстави для застосування переговорної процедури із посиланням на норми Законів України "Про публічні закупівлі", власних рішень № 7/5-13 від 29.06.2016, № 7/8-16 від 23.09.2016, № 7/38-19 від 21.12.2018.
Колегія суддів вважає такий висновок судів попередніх інстанцій передчасним та необґрунтованим, оскільки виходячи зі змісту статті 35 Закону України "Про публічні закупівлі" (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), переговорна процедура закупівлі застосовується замовником як виняток у разі наявності підстав, визначених у частині другій статті 35 Закону України "Про публічні закупівлі". Тобто, судам належало встановити наявність умови, передбаченої пунктом 2 частини другої статті 35 Закону України "Про публічні закупівлі", яка визначена замовником, а саме: відсутність конкуренції (у тому числі з технічних причин) на відповідному ринку, внаслідок чого договір про закупівлю може бути укладено лише з одним постачальником, за відсутності при цьому альтернативи.
Зокрема, на підтвердження відсутності конкуренції замовник у повідомлені послався на пункт 25 частини 1 статті 1 Закону України "Про публічні закупівлі", якою визначено, що спеціальні та ексклюзивні права це є права, які надані в межах повноважень органом державної влади та місцевого самоврядування на підставі будь-якого нормативно-правового акту або акту індивідуальної дії, що обмежують провадження діяльності у сферах, визначених Законом про закупівлі, однією чи кількома особами.
З огляду на викладене, господарські суди вважали, що замовник дійшов обґрунтованого висновку, що у зв'язку із наданням Вугледарською міською радою Комунальному підприємству "Благоустрій" спеціальних прав у сфері утримання об'єктів благоустрою міста та передачею на баланс підприємства усіх об'єктів благоустрою комунальної форми власності міста, враховуючи відсутність конкуренції з технічних причин, тендерним комітетом виконавчого комітету Вугледарської міської ради прийнято рішення про застосування переговорної процедури щодо закупівлі послуг з благоустрою території.
Разом з тим ні судом першої інстанції, ні судом апеляційної інстанції не було зроблено правового аналізу поняття "спеціальні та ексклюзивні права", як наслідок не було перевірено чи можна вважати передання функцій з утримання об'єктів благоустрою Комунальному підприємству "Благоустрій" Вугледарської міської ради відповідно до рішення Вугледарської міської ради №7/8-16 від 23.09.2016 "Про передачу функцій з утримання об'єктів благоустрою міста та надання послуг з вивезення твердих побутових відходів" таким спеціальним чи ексклюзивним правом в розумінні Закону України "Про публічні закупівлі" (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
… у листі Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 12.05.2016 № 3302-06/13747-07 "Щодо здійснення закупівель замовниками, які здійснюють діяльність в окремих сферах господарювання" надано роз'яснення щодо визначення замовників, які здійснюють діяльність в окремих сферах господарювання.
Крім того, щодо спеціальних або ексклюзивних прав зазначено таке.
Поняття спеціального і ексклюзивного права в контексті закупівель нове для України та має своє походження з права Європейського Союзу.
Визначення терміну "спеціальні та ексклюзивні права" наведене в пункті 25 частини першої статті 1 Закону.
… відповідно до статті 1 Закону спеціальні або ексклюзивні права - права, надані в межах повноважень органом державної влади або органом місцевого самоврядування на підставі будь-якого нормативно-правового акта та/або акта індивідуальної дії, що обмежують провадження діяльності у сферах, визначених цим Законом, однією чи кількома особами, що істотно впливає на здатність інших осіб провадити діяльність у зазначених сферах.
Разом з тим не вважаються спеціальними або ексклюзивними права, надані за результатами конкурсів (тендерів), інформація про проведення яких попередньо оприлюднювалася, якщо надання цих прав здійснювалося на основі об'єктивних критеріїв (пункт 25 частини першої статті 1 Закону).
У будь-якому випадку конкретні критерії для визначення наявності спеціальних і ексклюзивних прав в контексті Закону можна сформулювати на підставі таких міркувань, які побудовані на логіці "від зворотного", тобто через розуміння випадків, коли спеціальне/ексклюзивне право не виникає. Отже, спеціальне/ексклюзивне право не виникає у разі якщо:
1) особи володіють такими правами не на підставі нормативно-правових актів та/або актів індивідуальної дії органів державної влади або органів місцевого самоврядування;
2) особи володіють такими правами, однак такі права не обмежують провадження діяльності у сферах, визначених цим Законом, однією чи кількома особами, та не впливають істотно на здатність інших осіб провадити діяльність у зазначених сферах;
3) особи отримали такі права за результатами конкурсів (тендерів), інформація про проведення яких попередньо оприлюднювалася, якщо надання цих прав здійснювалося на основі об'єктивних критеріїв.
Проте суди попередніх інстанцій погодилися з обґрунтуванням Виконавчого комітету Вугледарської міської ради Донецької області, але не перевірили чи воно відповідає нормам чинного на той момент законодавства.
… ні суд першої інстанції, ні суд апеляційної інстанції не звернули увагу на правову позицію, викладену в постанові Верховного Суду від 20.03.2019 у справі № 905/1135/18 в подібних правовідносинах, зокрема за предметом та підставами позову, аналогічним нормативно-правовим регулюванням. У згаданій постанові Верховний Суд зазначив, що суди попередніх інстанцій не перевірили чи було дотримано прокурором порядку звернення до суду з позовом, встановленого законом, а також підстав для представництва прокурором інтересів держави. З огляду на викладене, суд касаційної інстанції вказав, що без належного дослідження і встановлення підставності звернення до суду прокурора в цьому випадку не можна прийняти рішення, яке відповідає вимогам статті 236 Господарського процесуального кодексу України.
… в постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 викладено правову позицію щодо підстав звернення прокурора до суду, яка проте, також не була врахована судом апеляційної інстанції»,
постанову Східного апеляційного господарського суду від 17.09.2020 та рішення господарського суду Донецької області від 25.06.2019 у справі №905/562/19 скасовано, справу передано на новий розгляд до господарського суду Донецької області.
17.02.2021 матеріали справи повернулись до господарського суду Донецької області.
За результатом автоматизованого розподілу судової справи між суддями для розгляду справи №905/562/19 визначено суддю Матюхіна В.І. (витяг з протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 17.02.2021).
Ухвалою суду від 22.02.2021 прийнято справу до свого провадження в порядку загального позовного провадження.
Ухвалою суду від 15.03.2021 відкладено розгляд справи на 13:00 год 08.04.2021.
19.03.2021 від відповідача - 1 надійшли письмові пояснення з урахуванням висновків, викладених в постанові Верховного суду.
22.03.2021 від заступника Волноваської місцевої прокуратури надійшли письмові пояснення з урахуванням висновків, викладених в постанові Верховного суду.
Ухвалою від 08.04.2021 закрито підготовче провадження та призначено розгляд справи по суті на 13:00 год. 26.04.2021. Явка представників прокуратури, позивача і відповідачів в засідання визнана не обов'язковою.
Під час розгляду справи:
- прокуратура позовні вимоги підтримала;
- відповідачі наполягали на залишенні позовної заяви без розгляду з посиланням на відсутності у прокуратури підстав для представництва інтересів держави у суді.
Дослідивши матеріали справи, заслухавши пояснення представників прокуратури і сторін та зважаючи на те, шо:
1) Відповідно до ч.1 ст.5 Господарського процесуального кодексу України здійснюючи правосуддя, господарський суд захищає права та інтереси фізичних і юридичних осіб, державні та суспільні інтереси у спосіб, визначений законом або договором.
Частиною 1 ст.16 Цивільного кодексу України передбачено, що кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу.
Згідно ч.2 ст.2 вказаного кодексу України одним з учасників цивільних відносин є держава Україна, яка відповідно до статей 167, 170 Цивільного кодексу України набуває і здійснює цивільні права та обов'язки через органи державної влади у межах їхньої компетенції, встановленої законом, та діє у цивільних відносинах на рівних правах з іншими учасниками цих відносин.
Статтею 6 Конституції України передбачено, що органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.
Відповідно до ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За змістом ч.3 ст.4 Господарського процесуального кодексу України (ГПК України) до господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
Статтею 53 цього Кодексу передбачено участь у судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб. При цьому передумовою участі органів та осіб, зазначених у цій статті, в господарському процесі є набуття ними господарського процесуального статусу органів та осіб, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, і наявність процесуальної правосуб'єктності, яка охоплює процесуальну правоздатність і процесуальну дієздатність.
На відміну від осіб, які беруть участь у справі (позивач, відповідач, третя особа, представник), відповідні органи та особи повинні бути наділені спеціальною процесуальною правоздатністю, тобто здатністю мати процесуальні права та обов'язки органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб. Така процесуальна правоздатність настає з моменту виникнення у цих осіб відповідної компетенції або передбачених законом повноважень. Необхідною умовою зазначеної участі є норми матеріального права, які визначають випадки такої участі, тобто особи, перелічені у ст. 53 ГПК України, можуть звернутися до суду із позовною заявою або беруть участь у процесі лише у випадках, чітко встановлених законом.
За змістом ч.ч.3-5 ст.53 ГПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб (крім прокурора), особа, в чиїх інтересах подано позов, набуває статусу позивача.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
У Рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття "інтереси держави", висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Оскільки "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
Відповідно до п.3 ч.1 ст.131 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Отже, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України).
Законом України "Про прокуратуру" визначено правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України. Зокрема, за змістом статті 1 зазначеного Закону прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.
Статтею 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Згідно ч.3 цієї норми прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому ч. 4 цієї статті.
За змістом ч.4 ст.23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
У разі відсутності суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право: 1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб'єктів, у порядку, визначеному законом; 2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
Аналіз наведених положень законодавства дає підстави для висновку, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесено відповідні повноваження;
- у разі відсутності такого органу.
Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються. У першому випадку прокурор набуває права на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
"Нездійснення захисту" має прояв в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
"Здійснення захисту неналежним чином" має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, яка проте є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, передбачає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
При цьому захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Більше того, саме лише посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо.
Такі правові висновки зроблено у численних постановах Верховного Суду, зокрема, в постанові об'єднаної палати Касаційного господарського суду від 07.12.2018 у справі № 924/1256/17, а також у постановах Верховного Суду від 23.10.2018 у справі № 926/03/18, від 23.09.2018 у справі № 924/1237/17, від 06.02.2019 у справі № 927/246/18, від 26.02.2019 у справі № 920/284/18.
2) У постанові від 07.09.2020 по справі №917/468/19 Касаційним господарським судом у складі Верховного суду викладено наступну правову позицію:
« 10. Системне тлумачення положень частин 3-5 статті 53 ГПК України і частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
11.1. При цьому варто враховувати, що саме лише посилання у позовній заяві прокурора на те, що орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження із захисту державних інтересів, без доведення цього відповідними доказами, не є достатнім для прийняття судом рішення в такому спорі по суті, оскільки за змістом абзацу 2 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва.
12. Невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді згідно із частиною четвертою статті 53 ГПК України має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу, про залишення позовної заяви без руху для усунення її недоліків і повернення в разі, якщо відповідно до ухвали суду у встановлений строк ці недоліки не усунуті».
3) У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 наведено такі правові висновки:
"37. Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.
38. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
39. Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
40. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об'єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.
41. Верховний Суд України у постанові від 13 червня 2017 року у справі № п/800/490/15 (провадження № 21-1393а17) зазначив, що протиправна бездіяльність суб'єкта владних повноважень - це зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в нездійсненні юридично значимих й обов'язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб'єкта владних повноважень, були об'єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов'язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов'язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.
42. Однак суд, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи. Частиною сьомою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що в разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов'язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження. Таким чином, питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, суд буде встановлювати за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності. Господарсько-правовий спір між компетентним органом, в особі якого позов подано прокурором в інтересах держави, та відповідачем не є спором між прокурором і відповідним органом, а також не є тим процесом, у якому розглядається обвинувачення прокурором посадових осіб відповідного органу у протиправній бездіяльності.
43. Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов'язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з'ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
44. Частина четверта статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачає, що наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб'єктом владних повноважень. Таке оскарження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва.
45. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.
46. У Рішенні від 05 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
47. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
48. Невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді згідно із частиною четвертою статті 53 ГПК України має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу, про залишення позовної заяви без руху для усунення її недоліків і повернення в разі, якщо відповідно до ухвали суду у встановлений строк ці недоліки не усунуті.
54. З метою забезпечення єдності судової практики у питанні застосування положень ГПК України у справах за позовами прокурорів Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати. І в таких справах виникають підстави для застосування положень пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України (залишення позову без розгляду). Такого ж висновку щодо застосування наведеної норми процесуального права дійшов і Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду в постанові від 19 лютого 2019 року у справі № 925/226/18».
4) З урахуванням наведеного, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини 2 статті 129 Конституції України).
5) При зверненні з даним позовом в інтересах держави заступник керівника Волноваської місцевої прокуратури Донецької області зазначив, що органами Державної аудиторської служби України до теперішнього часу не вжито заходів, спрямованих на усунення порушень законодавства про публічні закупівлі, у тому числі шляхом здійснення моніторингу закупівлі та оскарження в суді рішення тендерного комітету та укладеного договору за результатами переговорної процедури.
6) Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади встановлені Законом України "Про публічні закупівлі".
Статтею 7 Закону України "Про публічні закупівлі" визначено органи, які здійснюють державне регулювання та контроль у сфері публічних закупівель, а саме: центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів, Рахункова палата, Антимонопольний комітет України, Міністерство економічного розвитку і торгівлі України.
Згідно ч.3 ст.1 Положення про Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 №459, основними завданнями Мінекономрозвитку є забезпечення формування та реалізація державної політики у сфері державних та публічних закупівель. Повноваження здійснюються шляхом здійснення нормативно-правового забезпечення державного регулювання у сфері публічних закупівель, аналізу функціонування системи публічних закупівель, узагальнення практики здійснення закупівель, надання роз'яснень щодо застосування законодавства у сфері державних закупівель.
Статтею 5 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" визначено, що контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель, який згідно ст.2 цього Закону є одним з головних завдань органу державного фінансового контролю, здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України "Про публічні закупівлі", проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.
Відповідно до п.10 ч.1 ст.10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" органу державного фінансового контролю надається право, зокрема, звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
За приписами пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43, Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю
Згідно п. п. 3, 4, 9 ч. 4 Положення Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань: реалізує державний фінансовий контроль через здійснення, зокрема, перевірки державних закупівель; здійснює контроль, зокрема, за дотриманням законодавства про державні закупівлі; вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку право охоронюваним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.
Отже, відсутні підстави для здійснення прокурором самостійного представництва інтересів держави у цій справі, оскільки Державна аудиторська служба України як центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, наділена повноваженнями на звернення до господарського суду з позовами про визнання недійсними рішень тендерного комітету, договорів про закупівлю робіт за державні кошти.
Така правова позиція викладена у постанові об'єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 07.12.2018 у справі № 924/1256/17 та у постанові Верховного Суду від 10.04.2019 у справі № 909/569/18.
7) З наведеного вище слідує:
1) прокурор має повідомити компетентний орган про виявлене порушення інтересів держави;
2) надати компетентному органу можливість відреагувати на вказане повідомлення протягом розумного строку (зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення).
Тобто, прокурор повинен направити попередньо, до звернення до суду, до відповідного суб'єкта владних повноважень лист про намір звернутися до суду, дочекатись протягом розумного строку реакції або відсутності реакції відповідного органу на отриманий лист прокурора, і вже тільки потім подати відповідний позов до суду за наявності бездіяльності компетентного органу.
Наявність бездіяльності компетентного органу повинна бути предметом самостійної оцінки суду в кожному випадку звернення прокурора з позовом за конкретних фактичних обставин.
8) В матеріалах справи відсутні будь-які докази того, що перед зверненням до суду прокурор перевірив та встановив, що суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, у даному випадку Східний офіс Державної аудиторської служби України, не здійснює або неналежним чином здійснює захист законних інтересів держави (до позову прокуратурою додане лише повідомлення, складене нею самою одночасно з оформленням позовної заяви - повідомлення позивачеві і позовна заява датовані одним і тим же днем - 15 березня 2019 року).
Таким чином, всупереч вимогам статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор перед поданням позову не вжив заходів щодо перевірки наявності підстав для представництва інтересів держави.
Державна аудиторська служба України є самостійною юридичною особою з відповідною процесуальною дієздатністю щодо здійснення захисту прав та охоронюваних законом інтересів держави у судовому порядку.
В свою чергу, прокурором не зазначено підстави невиконання або неналежного виконання позивачем, який є самостійною юридичною особою з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій щодо захисту майнових інтересів держави, причин, які перешкоджали захисту інтересів держави належними суб'єктами.
З огляду на викладене, суд приходить до висновку, що у даному випадку немає передбачених законом виключних підстав для звернення прокурора до суду за захистом інтересів держави в особі Східного офісу Державної аудиторської служби України, наявності правових підстав для представництва прокурор не підтвердив.
9) У зазначеній постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 також висловлено правову позицію, що процесуальна дієздатність це здатність особисто здійснювати процесуальні права та виконувати свої обов'язки в суді (ст.44 Господарського процесуального кодексу України). У випадку звернення прокурора з позовом до суду в інтересах держави в особі компетентного органу фактичним позивачем є держава, і саме вона набуває процесуальної дієздатності і є учасником справи. Для цілей залишення позову без розгляду на підставі п.1 ч.1 ст.226 Господарського процесуального кодексу України процесуальна дієздатність має бути відсутня саме в учасника справи (позивача або третьої особи, яка заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору), а не його представника. З огляду на вказане помилковим є залишення без розгляду на підставі цього припису позову, поданого прокурором в особі компетентного органу в інтересах держави, через відсутність у прокурора як представника держави процесуальної дієздатності або через відсутність у нього підстав для звернення до суду.
Якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора необхідно вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати. В таких справах виникають підстави для застосування положень п.2 ч.1 ст.226 Господарського процесуального кодексу України (залишення позову без розгляду).
Отже, зважаючи на суб'єктний склад сторін поданого прокурором позову, суд вважає безпідставним здійснення останнім представництва інтересів держави у цій справі.
Відповідно до п.2 ч.1, ч.2 ст.226 Господарського процесуального кодексу України суд залишає позов без розгляду, якщо позовну заяву не підписано або підписано особою, яка не має права підписувати її, або особою, посадове становище якої не вказано. Про залишення позову без розгляду постановляється ухвала, в якій вирішуються питання про розподіл між сторонами судових витрат, про повернення судового збору з бюджету.
З огляду на те, що прокурором не доведено бездіяльності уповноваженого органу, а судом встановлено відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави, суд дійшов висновку, що позовну заяву прокурора необхідно вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати.
У зв'язку з вищевикладеним позовна заява прокурора підлягає залишенню господарським судом без розгляду.
Вирішуючи питання про розподіл судових витрат у справі, господарський суд виходить з того, що відповідно до положень п.4 ч.1 ст.7 Закону України «Про судовий збір» сплачена сума судового збору повертається за клопотанням особи, яка його сплатила за ухвалою суду в разі залишення заяви або скарги без розгляду (крім випадків, якщо такі заяви або скарги залишені без розгляду у зв'язку з повторним неприбуттям або залишенням позивачем судового засідання без поважних причин та неподання заяви про розгляд справи за його відсутності, або неподання позивачем витребуваних судом матеріалів, або за його заявою (клопотанням). Тобто, питання щодо повернення судового збору з державного бюджету може буде вирішено господарським судом після надходження до суду відповідного клопотання заявника позову.
В межах розгляду цієї справи та з урахуванням висновків суду щодо наявності підстав для залишення позовної заяви без розгляду суд не надає оцінку всім іншим обставинам, на які у своїй постанові від 04.02.2021 звертав увагу Верховний суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду, оскільки відповідні вказівки мають враховуватись місцевим судом під час розгляду справи по суті спору.
Суд вважає за необхідне зазначити, що згідно ч.4 ст.226 Господарського процесуального кодексу України, особа, позов якої залишено без розгляду, після усунення обставин, що були підставою для залишення позову без розгляду, має право звернутися до суду повторно.
На підставі викладеного і керуючись п.2 ч.1 ст.226, ст.ст.234, 235 Господарського процесуального кодексу України, господарський суд, -
Залишити без розгляду позовну заяву заступника керівника Волноваської місцевої прокуратури Донецької області в інтересах держави в особі Східного офісу Державної аудиторської служби України до Виконавчого комітету Вугледарської міської ради Донецької області, Комунального підприємства "Благоустрій" Вугледарської міської ради про визнання недійсними рішення про визнання переможця переговорної процедури та укладеного на його підставі договору №135 від 09.07.2018 на закупівлю послуг щодо благоустрою території м. Вугледара Донецької області за кошти місцевого бюджету на суму 3 600 000,00 грн.
Відповідно до ст.235 Господарського процесуального кодексу України ухвала набирає законної сили негайно після її оголошення, якщо інше не передбачено цим Кодексом чи Законом України "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом". Ухвали, постановлені судом поза межами судового засідання або в судовому засіданні у разі неявки всіх учасників справи, розгляду справи без повідомлення (виклику) учасників справи, набирають законної сили з моменту їх підписання суддею (суддями).
Ухвала згідно ст.255 Господарського процесуального кодексу України може бути оскаржена в апеляційному порядку.
Апеляційна скарга відповідно до ст.256 Господарського процесуального кодексу України на ухвалу суду подається протягом десяти днів з дня її проголошення (складення повного тексту ухвали).
Апеляційна скарга може бути подана учасниками справи до Східного апеляційного господарського суду через господарський суд Донецької області (п.17.5 Перехідних положень Господарського процесуального кодексу України).
Повний текст судового рішення складено 28.04.2021.
Суддя В.І. Матюхін