13 квітня 2021 рокуЛьвівСправа № 460/6335/20 пров. № А/857/2910/21
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого-судді Кузьмича С. М.,
суддів Довгої О.І., Шавеля Р.М.,
за участю секретаря Мельничук Б.Б.,
розглянувши у відкритому судовому в м. Львові справу за апеляційною скаргою Територіального управління Державної судової адміністрації України в Рівненській області на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2020 року (ухвалене головуючим - суддею Махаринець Д.Є. у м. Рівне, повний текст судового рішення складено 28 грудня 2021 року) у справі № 460/6335/20 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Територіального управління Державної судової адміністрації України в Рівненській області , третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Головне управління Державної казначейської служби України в Рівненській області про визнання дій протиправними, зобов'язання вчинення певних дій,
Позивач звернулася до суду із адміністративним позовом до відповідача в якому просила:
визнати протиправними дії Територіального управління Державної судової адміністрації України в Рівненській області щодо нарахування та виплати суддівської винагороди за період з 18.04.2020 по 15.08.2020 (за винятком днів відпустки) із застосуванням ст. 29 Закону України «Про Державний бюджет на 2020 рік»;
зобов'язати Територіальне управління Державної судової адміністрації України в Рівненській області провести перерахунок та виплату суддівської винагороди за період з 18.04.2020 по 15.08.2020 (за винятком днів відпустки), обчисливши її відповідно до ст. 130 Конституції України та ст. 135 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та виплатити недоотриману частину.
В обґрунтування позовних вимог вказує на те, що нараховуючи та виплачуючи суддівську винагороду із застосуванням ст.29 Закону України «Про державний бюджет України на 2020 рік» відповідач, як суб'єкт владних повноважень, діяв з порушенням вимог ст. 130 Конституції України та ст. 135 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», що призвело до порушення її прав та гарантій незалежності судді.
Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 22.12.2020 адміністративний позов задоволено повністю. Визнано протиправними дії Територіального управління Державної судової адміністрації України в Рівненській області щодо нарахування та виплати суддівської винагороди ОСОБА_1 за період з 18.04.2020 по 15.08.2020 (за винятком днів відпустки) із застосуванням ст.29 Закону України «Про Державний бюджет на 2020 рік». Зобов'язано Територіальне управління Державної судової адміністрації України в Рівненській області провести ОСОБА_1 перерахунок та виплату суддівської винагороди за період з 18.04.2020 по 15.08.2020 (за винятком днів відпустки), обчисливши її відповідно до ст. 130 Конституції України та ст. 135 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та виплатити недоотриману частину.
Приймаючи оскаржене рішення суд першої інстанції виходив з того, що питання обрахунку та розміру суддівської винагороди регламентовано виключно ст. 130 Конституції України та ст. 135 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», що в свою чергу виключає можливість до правовідносин стосовно суддівської винагороди застосовувати інші Закони.
Вказане рішення в апеляційному порядку оскаржив відповідач, у апеляційній скарзі покликається на те, що оскаржуване рішення винесене з порушенням норм процесуального та матеріального права з неповним з'ясуванням обставин справи та є незаконним, просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове, яким відмовити в задоволенні позовних вимог.
Зокрема в апеляційні скарзі зазначає, що 18.04.2020 набрав чинності Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік, яким Закон України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» доповнено статтею 29, відповідно до якої встановлено, що у квітні 2020 року та на період до завершення місяця, в якому відміняється карантин, установлений Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, заробітна плата, грошове забезпечення працівників, службових і посадових осіб бюджетних установ (включаючи органи державної влади та інші державні органи, органи місцевого самоврядування) нараховуються у розмірі, що не перевищує 10 розмірів мінімальної заробітної плати, встановленої на 1 січня 2020 року, а тому з 18.04.2020 по 28.08.2020 відповідач не мав правових підстав для нарахування та виплати суддівської винагороди поза межами видатків державного бюджету та без застосування обмежень, встановлених Законом України «Про Державний бюджет України на 2020 рік».
Відзив на апеляційну скаргу поданий не був. Відповідно до ч. 4 ст. 304 КАС України, відсутність відзиву на апеляційну скаргу не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції.
Особи, які беруть участь у справі, в судове засідання не з'явилися, хоча були належним чином повідомлені про дату, час і місце розгляду справи, а тому колегія суддів, відповідно до ч. 4 ст. 229 Кодексу адміністративного судочинства України, вважає за можливе провести розгляд справи за відсутності сторін, без здійснення фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, суд приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін, з наступних підстав.
З матеріалів справи слідує, що ОСОБА_1 працює на посаді судді Костопільського районного суду Рівненської області.
Відповідно до довідки Територіального управління Державної судової адміністрації України в Рівненській області від 20.10.2020 №182 позивачу встановлено обмеження з квітня то серпень 2020 року у розмірі 10 мінімальних заробітних плат.
Позивач вважаючи таке обмеження протиправним, звернулася до суду з відповідними позовними вимогами.
Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходить з наступного.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Гарантії незалежності суддів зумовлені конституційно визначеною виключною функцією судів здійснювати правосуддя (ч. 1 ст. 124 Конституції України).
Відповідно до ст. 130 Конституції України держава забезпечує фінансування та належні умови для функціонування судів і діяльності суддів. У Державному бюджеті України окремо визначаються видатки на утримання судів з урахуванням пропозицій Вищої ради правосуддя. Розмір винагороди судді встановлюється законом про судоустрій.
Наведені положення Конституції України, юридичні позиції Конституційного Суду України дають підстави стверджувати, що законодавець не може свавільно встановлювати або змінювати розмір винагороди судді, використовуючи свої повноваження як інструмент впливу на судову владу через інші законодавчі акти.
Згідно ч. 1 ст. 135 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 02.06.2016 № 1402-VIII (далі - Закон № 1402-VIII) суддівська винагорода регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.
За ч. 2 ст.135 Закону № 1402-VIII суддівська винагорода виплачується судді з дня зарахування його до штату відповідного суду, якщо інше не встановлено цим Законом. Суддівська винагорода складається з посадового окладу та доплат за: 1) вислугу років; 2) перебування на адміністративній посаді в суді; 3) науковий ступінь; 4) роботу, що передбачає доступ до державної таємниці.
Відповідно до ч. 3 ст. 135 Закону № 1402-VIII, базовий розмір посадового окладу судді становить, зокрема: 1) судді місцевого суду - 30 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року; 2) судді апеляційного суду, вищого спеціалізованого суду - 50 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.
Частиною 9 ст. 135 Закону № 1402-VIII, визначено, що обсяги видатків на забезпечення виплати суддівської винагороди здійснюються за окремим кодом економічної класифікації видатків.
З 18.04.2020 набрав чинності Закон № 553-IX від 13.04.2020 «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік», згідно з пунктом 10 розділу І якого Закон № 294-IX від 14.11.2019 «Про Державний бюджет України на 2020 рік» доповнено, зокрема, статтею 29 такого змісту (тут - в редакції, яка діяла до ухвалення Рішення Конституційного Суду України № 10-р/2020 від 28.08.2020): «Установити, що у квітні 2020 року та на період до завершення місяця, в якому відміняється карантин, установлений Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, заробітна плата, грошове забезпечення працівників, службових і посадових осіб бюджетних установ (включаючи органи державної влади та інші державні органи, органи місцевого самоврядування) нараховуються у розмірі, що не перевищує 10 розмірів мінімальної заробітної плати, встановленої на 1 січня 2020 року. При цьому у зазначеному максимальному розмірі не враховуються суми допомоги по тимчасовій непрацездатності, допомоги для оздоровлення, матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань та оплата щорічної відпустки.
Зазначене обмеження не застосовується при нарахуванні заробітної плати, грошового забезпечення особам із числа осіб, зазначених у частині першій цієї статті, які безпосередньо задіяні у заходах, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню, локалізацію та ліквідацію спалахів, епідемій та пандемій гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, та які беруть участь у здійсненні заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, у тому числі в операції Об'єднаних сил (ООС). Перелік відповідних посад встановлюється Кабінетом Міністрів України (ч. 2 ст. 29).
Обмеження, встановлене у частині першій цієї статті, застосовується також при нарахуванні заробітної плати, суддівської винагороди, грошового забезпечення відповідно народним депутатам України, суддям, суддям Конституційного Суду України, членам Вищої ради правосуддя, членам Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, прокурорам, працівникам, службовим і посадовим особам Національного банку України, а також іншим службовим і посадовим особам, працівникам, оплата праці яких регулюється спеціальними законами (крім осіб, встановлених у переліку, затвердженому Кабінетом Міністрів України відповідно до ч. 2 цієї статті; ч. 3 ст. 29).
З аналізу наведених норм права, колегія суддів дійшла висновку, що Закон № 553-IX від 13.04.2020 «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік», як і Закон України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» не є законами про судоустрій, в розумінні ст. 130 Конституції України. Наведеними чи іншими законами не вносилися зміни до Закону № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (стосовно розміру суддівської винагороди), з цих підстав Закон України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» не може встановлювати розміру винагороди судді. Розбіжність між нормами (різних) законів щодо регулювання одних правовідносин (розміру суддівської винагороди), яка виникла у зв'язку з набранням чинності Законом № 553-ІХ, має вирішуватися на користь Закону № 1402-VIII.
Для спірних правовідносин спеціальними є норми статті 135 Закону № 1402-VIII, які попри те, що в часі цей закон прийнятий раніше, мають пріоритет стосовно пізніших положень Закону № 294-ІХ (у редакції Закону № 553-ІХ).
Закон № 294-ІХ (у редакції Закону № 553-ІХ) має іншу сферу регулювання. Вимоги щодо його змісту містяться в ч. 2 ст. 95 Конституції України та деталізовані у Бюджетному кодексі України. Цей закон (про державний бюджет) не повинен містити інакшого чи додаткового правового регулювання правовідносин, що охоплюються предметом регулювання інших законів України, особливо тієї сфери суспільних відносин, для яких діють спеціальні (виняткові) норми. Конституція України не надає закону про Державний бюджет України вищої юридичної сили стосовно інших законів.
Цей правовий висновок викладений у постанові Верховного Суду від 03.03.2021 № 340/1916/20.
Аналіз наведеного дає підстави для висновку, що єдиним нормативно-правовим актом, яким визначається розмір суддівської винагороди є закон про судоустрій. Цей закон є спеціальним щодо встановлення (визначення) розміру суддівської винагороди. У разі колізії між загальним і спеціальним нормативно-правовими актами, застосовувати слід спеціальний, якщо він не скасований виданим пізніше в часі загальним актом.
Зміни до Закону № 1402-VIII у частині, що регламентує розмір суддівської винагороди у період з 18.04.2020 по 28.08.2020 не вносилися, тож законних підстав для обмеження її виплати не було.
Відтак, обмеження виплати у цей період суддівської винагороди розміром, що не перевищує десять прожиткових мінімумів, на підставі статті 29 Закону № 294-ІХ було незаконним.
У зв'язку з цим колегія суддів вважає правильним висновок суду першої інстанції щодо протиправності дій відповідача по обмеженню розміру суддівської винагороди позивача та зобов'язання відповідача провести нарахування та виплату суддівської винагороди позивача відповідно до вимог ст. 130 Конституції України, ст. 135 Закону України «Про судоустрій і статус суддів».
Доводи апелянта, що він не мав правових підстав для нарахування та виплати суддівської винагороди поза межами видатків державного бюджету, є безпідставними, оскільки, по-перше, статтею 29 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» видатки Державного бюджету не визначались, а по-друге, відповідно до Додатку № 3 до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» загальні видатки на забезпечення здійснення правосуддя (код 0501020) Законом № 553 були збільшені, а в частині фонду оплати праці залишились незмінними.
Крім цього, апеляційний суд враховує, що рішенням Конституційного Суду України від 28.08.2020 № 10-/2020 у справі № 1-14/2020 (230/20) визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення:
- частин першої, третьої статті 29 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» від 14 листопада 2019 року № 294-ІХ зі змінами;
- абзацу дев'ятого пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві положення» Закону України "Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» від 13 квітня 2020 року № 553-ІХ.
Зазначені обставини, виключають необхідність звернення відповідно до ч. 4 ст. 7 КАС України до Верховного Суду з клопотанням про внесення до Конституційного Суду України подання щодо неконституційності ст. 29 Закону України «Про державний бюджет України на 2020 рік».
Натомість, оскільки, як зазначалось вище, відповідачем положення статті 29 Закону України «Про державний бюджет України на 2020 рік» щодо обмеження суддівської винагороди протиправно застосовані всупереч імперативним приписам ч. 2 ст. 130 Конституції України, то визнання цієї статті неконституційною правового значення для вирішення спору не має, а тому безпідставними є і доводи апелянта, що тільки з 28.08.2020 зазначена стаття втратила чинність, а до цієї дати її застосування відповідачем було правомірним..
Таким чином, колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги відповідача не знайшли свого підтвердження та спростовуються висновками суду першої інстанції, які зроблені на підставі повного, всебічного та об'єктивного аналізу відповідних правових норм та фактичних обставин справи.
Колегія суддів також враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
Також згідно позиції Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформованої, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).
Відповідно до ч. 2 ст. 6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини, а ст.17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» передбачає, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
Відповідно до ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Зважаючи на викладене вище, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції було правильно встановлено обставини справи та ухвалено судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а тому апеляційну скаргу належить залишити без задоволення, а рішення суду - без змін. Доводи апеляційної скарги не спростовують рішення суду першої інстанції.
Щодо розподілу судових витрат, то такий у відповідності до ст.139 КАС України не здійснюється.
Керуючись статтями 139, 229, 243, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, -
Апеляційну скаргу Територіального управління Державної судової адміністрації України в Рівненській області залишити без задоволення, а рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2020 року у справі № 460/6335/20 - без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає. Крім випадків, передбачених пунктом другим частини п'ятої статті 328 КАС України.
Головуючий суддя С. М. Кузьмич
судді О. І. Довга
Р. М. Шавель
Повне судове рішення складено 21 квітня 2021 року