Справа № 640/11948/19 Прізвище судді (суддів) першої інстанції: Келеберда В.І.
Суддя-доповідач: Шурко О.І.
07 квітня 2021 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого Шурка О.І.,
суддів Лічевецького І.О., Оксененка О.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Управління праці та соціального захисту населення Андрушівської районної державної адміністрації на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 листопада 2020 року у справі за адміністративним позовом Акціонерного товариства «Українська залізниця» в особі регіональної філії «Південно-Західна Залізниця» до Управління праці та соціального захисту населення Андрушівської районної державної адміністрації, Андрушівської районної державної адміністрації Житомирської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії,-
Акціонерне товариство «Українська залізниця» в особі регіональної філії «Південно-Західна Залізниця» звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Управління праці та соціального захисту населення Андрушівської районної державної адміністрації, Андрушівської районної державної адміністрації Житомирської області, в якому просило визнати протиправною бездіяльність Андрушівської районної державної адміністрації Житомирської області в частині не передбачення коштів на компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян при розробці місцевого бюджету Андрушівського району на 2018 рік та Управління праці та соціального захисту населення Андрушівської РДА Житомирської області в частині невиконання вимог пункту 6 Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 04 березня 2002 року №256, а саме: не реєстрації в період з 01 січня по 31 грудня 2018 року додаткових зобов'язань за фактично надані послуги пільгового проїзду залізницею окремим категоріям громадян зі станцій та зупиночним пунктам, що розташовані в межах Андрушівського району за цей же період та не надсилань інформації про додаткові зобов'язання щомісячно до 18 числа фінансовому органу Андрушівської РДА Житомирської області.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 листопада 2020 року адміністративний позов задоволено.
Не погоджуючись із вказаним рішенням, Андрушівська районна державна адміністрація подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати вказане рішення та ухвалити нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовити у повному обсязі, посилаючись на те, що з січня 2017 року були внесені зміни до Бюджетного кодексу України і зі ст.102 було виключено норму, щодо здійснення компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян за рахунок субвенції з державного бюджету, тобто змінився і порядок відшкодування і джерело фінансування.
Позивач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначив, що місцеві органи виконавчої влади, які володіють ситуацією на місцях та можуть оперативно впливати на її зміну, мають можливість самостійно визначати обсяг пільгових перевезень та відповідно до статті 91 Бюджетного кодексу України передбачати видатки, забезпечуючи при цьому контроль за ефективним і цільовим використанням коштів на зазначену мету. Такий підхід підвищує ефективність надання цього виду соціальної підтримки саме соціально вразливим категоріям населення».
Згідно з ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, Публічним акціонерним товариством «Українська залізниця» в особі виробничого підрозділу регіональної філії «Південно-Західна залізниця» публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» Коростенська дирекція залізничних перевезень згідно з вимогами діючого законодавства України щодо пільг, компенсацій і гарантій протягом 2018 року надавались послуги по пільговому перевезенню окремих категорій громадян у приміському сполученні зі станцій та зупиночних пунктів Андрушівського району Житомирської області. Зокрема, пільги по безоплатному користуванню приміським транспортом окремих категорій громадян передбачені: Законами України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», «Про основні засади соціального захисту ветеранів праці та інших громадян похилого віку в Україні», «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні», а також постановою Кабінету Міністрів України від 17 травня 1993 року №354 «Про безоплатний проїзд пенсіонерів на транспорті загального користування».
Позивач листом від 19 грудня 2017 року №ДН-4/01-4/1560 звернувся до відповідача 2 стосовно необхідності передбачення у місцевому бюджеті суми компенсацій за пільгові перевезення на 2018 рік орієнтовно 24,8 тис.грн.
Також, листами №ДН-4/01-4/343 від 28 лютого 2018 року, №ДН-4/01-4/653 від 25 квітня 2018 року позивач звертався до начальника Управління праці та соцзахисту населення Андрушівської РДА з пропозицією укласти договір про порядок відшкодування витрат від перевезень окремих категорій громадян, що мають відповідні пільги, залізничним транспортом в приміському сполученні за рахунок місцевого бюджету, проте відповідач 2 відмовився від пропозиції укласти договір, що підтверджується листом №04-07/937 від 07 травня 2018 року.
Упродовж 2018 року позивач кілька разів звертався до відповідачів з проханням вирішити питання компенсації пільгового перевезення окремих категорій громадян приміським залізничним транспортом та передбачити у місцевому бюджеті відповідні кошти, що підтверджується листами №ДН-4/01-4/908 від 11 червня 2018 року, №НЮ-16-78/18п від 15 серпня 2018 року, №ДН-4/01-4/1655 від 10 жовтня 2018 року, №ДН-4/01-4/2187 від 19 грудня 2018 року.
Проте, зазначене питання залишилося не вирішеним.
Зважаючи на неможливість в односторонньому порядку відмовитися від виконання державної програми соціального захисту населення, залізниця упродовж 12 місяців 2018 року здійснила дії щодо виконання державної програми з надання послуг по перевезенню пільгових категорій громадян та обліку цих пасажирів, зокрема, з 01 січня по 31 грудня 2018 року включно залізницею надано послуги по перевезенню пільгових категорій громадян у приміському сполученні зі станцій та зупиночних пунктів Андрушівського району на суму 11 849,42 грн.
Однак, органами місцевої державної адміністрації не проводилася робота щодо відшкодування збитків від перевезення пільгових категорій громадян.
Позивач стверджує, що бездіяльність відповідачів щодо не вжиття заходів щодо вирішення питання компенсації залізниці за пільгове перевезення окремих категорій громадян є протиправною, внаслідок чого залізниця зазнає матеріальних збитків. З таких міркувань позивач звернувся до суду з ним адміністративним позовом.
Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, зазначив, що посилання органами державної влади на відсутність коштів, як на причину невиконання своїх зобов'язань, є безпідставними. Виходячи із наведеного висновку, Європейський Суд з прав людини у своїх рішеннях констатував, що не приймає аргумент Уряду щодо бюджетних асигнувань, оскільки органи державної влади не можуть посилатись на відсутність коштів як на причину невиконання своїх зобов'язань.
Колегія суддів погоджується із наведеним висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.
Згідно з частиною п'ятою статті 9 Закону України від 04.07.96 № 273/96-ВР «Про залізничний транспорт» для захисту інтересів окремих категорій громадян на пасажирських перевезеннях, у тому числі приміських, можуть передбачатися пільгові тарифи. Збитки залізничного транспорту загального користування від їх використання відшкодовуються залізницям за рахунок державного або місцевих бюджетів залежно від того, яким органом прийнято рішення щодо введення відповідних пільг.
Пільги з безоплатного користування приміським транспортом окремих категорій громадян передбачені законами України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні», «Про основні засади соціального захисту ветеранів праці та інших громадян похилого віку в Україні», постановою Кабінету Міністрів України від 17.05.93 № 354 «Про безплатний проїзд пенсіонерів на транспорті загального користування».
Механізм розрахунку обсягів компенсаційних виплат залізницям за пільгові перевезення окремих категорій громадян, яким таке право надано законом, що здійснюються за рахунок коштів державного або місцевих бюджетів, а також субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на зазначені цілі визначає Порядок розрахунку обсягів компенсаційних виплат за пільгові перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2009 року № 1359 (в редакції, яка діяла на час виникнення спірних правовідносин, далі - Порядок № 1359).
Згідно з Порядком № 1359 до пільгових перевезень залізничним транспортом (далі - пільгові перевезення) належать безоплатні перевезення або перевезення окремих категорій громадян із знижкою, встановленою законодавством (пункт 2).
Облік пільгових перевезень та визначення суми недоотриманих коштів від таких перевезень проводиться залізницями на підставі інформації автоматизованої системи керування пасажирськими перевезеннями та реєстраторів розрахункових операцій про оформлені та видані пасажирам безоплатні або пільгові проїзні документи (квитки) (пункт 3).
Сума недоотриманих коштів обчислюється в автоматизованому режимі під час оформлення кожного безоплатного та пільгового проїзного документа (квитка) як різниця між повною вартістю проїзду, встановленою згідно з діючими тарифами для відповідного виду сполучення, маршруту прямування, категорії поїзда та вагона, і вартістю проїзду, що сплачує пасажир відповідно до наданих пільг (пункт 4).
Відповідно до пункту 9 Порядку № 1359 на підставі місячної станційної звітності залізниці складають облікову форму про недоотримані кошти за перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян, витрати на перевезення яких відшкодовуються з державного або місцевих бюджетів, згідно з додатком.
Для компенсації недоотриманих коштів облікова форма складається окремо для органу виконавчої влади, який є головним розпорядником бюджетних коштів, передбачених на цю мету державним бюджетом, та органу виконавчої влади, який є головним розпорядником коштів, виділених місцевим бюджетом.
Згідно з пунктами 10, 11 Порядку № 1359 залізниці не пізніше ніж 15 числа місяця наступного звітного періоду подають відповідним головним розпорядникам коштів рахунок на суму, яка підлягає компенсації, та облікові форми.
Головні розпорядники коштів, передбачених на компенсаційні виплати, після надходження їх на власні рахунки у п'ятиденний строк перераховують зазначені кошти відповідній залізниці.
Пункт 3 Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету, затвердженого постановою КМ України № 256 від 4 березня 2002 року (далі - Порядок № 256): головними розпорядниками коштів місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення є керівники головних управлінь, управлінь, відділів та інших самостійних структурних підрозділів місцевих держадміністрацій, виконавчих органів рад, до компетенції яких належать питання праці та соціального захисту населення.
Пункт 5 Порядку № 256. Головні розпорядники коштів місцевих бюджетів щомісяця готують інформацію про фактично нараховані суми та акти звіряння розрахунків за надані послуги з підприємствами - надавачами відповідних послуг і надсилають їх фінансовим органам райдержадміністрацій, виконкомів міських рад (міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення).
Абзац 1 пункту 6 Порядку № 256. Фінансові органи районних держадміністрацій, виконкомів міських рад (міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення) на підставі актів звіряння, зазначених у пункті 5 цього Порядку, щомісяця готують реєстри нарахованих сум та подають їх Міністерству фінансів Автономної Республіки Крим, фінансовим органам обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій, управлінням Державної казначейської служби в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі.
Абзац 8 пункту 6 Порядку № 256. У разі виникнення додаткових зобов'язань головні розпорядники коштів місцевих бюджетів надсилають щомісяця до 18 числа фінансовим органам райдержадміністрацій, виконкомів міських рад (міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення) уточнену інформацію про фактично нараховані у поточному місяці суми. Зазначені фінансові органи готують уточнені реєстри нарахованих у поточному місяці сум та подають їх до 20 числа Міністерству фінансів Автономної Республіки Крим, фінансовим органам обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій, управлінням Державної казначейської служби в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі.
Частинами першою, третьою та четвертою статті 48 Бюджетного кодексу України встановлено, що розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов'язання та здійснюють платежі тільки в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами, враховуючи необхідність виконання бюджетних зобов'язань минулих років, довгострокових зобов'язань за енергосервісом, узятих на облік органами Казначейства України. Розміщення замовлення, укладення договору, придбання товару, послуги чи здійснення інших аналогічних операцій протягом бюджетного періоду, за якими розпорядником бюджетних коштів взято зобов'язання без відповідних бюджетних асигнувань або з перевищенням повноважень, встановлених цим Кодексом та законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), є недійсними. За такими операціями не виникають бюджетні зобов'язання та не утворюється бюджетна заборгованість.
Як стверджує апелянт, на використання коштів з місцевих бюджетів для відшкодування за перевезення залізницею пільгових категорій громадян затверджена місцева програма і умови при яких буде здійснюватися це відшкодування. У п.16 районної комплексної програми визначено: за рахунок коштів місцевих бюджетів забезпечити відшкодування ПАТ « Українська залізниця» регіональна філія «Південно-Західна залізниця» за надані послуги перевезення пільгових категорій громадян, які перебувають на обліку ЄДАРП, відповідно до звіту форми « 2-пільга». Тобто, ключовою умовою місцевої програми для проведення відшкодування за перевезення пільгових категорій громадян є подача звітності регіональною філією «Південно-західна залізниця» ПАТ «Українська залізниця» звіту форми « 2-пільга».
З приводу наведеного колегія суддів зазначає, що відповідно до пункту 9 Порядку № 1359 на підставі місячної станційної звітності залізниці складають облікову форму про недоотримані кошти за перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян, витрати на перевезення яких відшкодовуються з державного або місцевих бюджетів, згідно з додатком.
При цьому, колегія суддів погоджується з доводами позивача у відзиві на апеляційну скаргу, що законодавством України не передбачено будь якого іншого документу ніж облікова форма, для підтвердження фактичної суми пільгових перевезень для отримання компенсації, в той час як нормативно-правовими актами України не передбачено надання звіту про суми фактичної суми пільгових перевезень залізничним транспортом у формі « 2-пільгові», на що посилається відповідачі.
В апеляційну скарзі також зазначено, що підставою для відмови від укладання договору про відшкодування за перевезення пільгових категорій населення залізничним транспортом є не відсутність коштів, а ст.48 Бюджетного кодексу України, яка регламентує, що розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов'язання та здійснюють платежі тільки в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами та порядком використання коштів.
Так, з матеріалів справи вбачається, що позивач листами №ДН-4/01-4/343 від 28 лютого 2018 року, №ДН-4/01-4/653 від 25 квітня 2018 року звертався до начальника Управління праці та соцзахисту населення Андрушівської РДА з пропозицією укласти договір про порядок відшкодування витрат від перевезень окремих категорій громадян, що мають відповідні пільги, залізничним транспортом в приміському сполученні за рахунок місцевого бюджету, проте Андрушівська районна держава адміністрація Житомирської області відмовилася від пропозиції укласти договір, що підтверджується листом №04-07/937 від 07 травня 2018 року.
Судом першої інстанції встановлено, що 15 лютого 2017 року за № 64 головою Андрушівської районної державної адміністрації було прийнято розпорядження «Про внесення змін до районної комплексної програми соціального захисту інвалідів, ветеранів війни, праці, пенсіонерів та незахищених верств населення Андрушівського району на 2017-2018 роки».
Рішенням чотирнадцятої сесії районної ради сьомого скликання від 10 березня 2017 року № 17 затверджено вищевказані зміни, проте кошторисні призначення на зазначені цілі залежить від рішення депутатів районної ради. Тільки при умові виділення коштів з районного бюджету, управління матиме можливість укласти договір на відшкодування за пільговий проїзд залізничним транспортом окремих категорій громадян.
Разом з тим, матеріали справи не містять жодних підтверджень того, що Андрушівська районна держава адміністрація Житомирської області зверталася до голови районної державної адміністрації та голови районної ради щодо виділення коштів на відшкодування за пільгове перевезення окремих категорій громадян у 2018 році з місцевого бюджету.
В свою чергу, колегія суддів підкреслює, що чинним законодавством не врегульовано порядку проведення погашення заборгованості бюджетних установ у випадках, коли поточні бюджетні асигнування не покривають всі зобов'язання за укладеними договорами, це не може бути підставою для звільнення від виконання зобов'язань за укладеними договорами.
Відсутність бюджетних асигнувань, як підстава відмови у відшкодуванні позивачу вартості перевезення у приміському сполученні окремих категорій громадян, які мають право на пільговий проїзд, порушує принципи справедливості та рівності, не створює належних умов виконання договору, а відсутність коштів для належного виконання грошового зобов'язання не може бути визнано обставиною, що звільняє від відповідальності, незалежно від підстав її виникнення. Така позиція неодноразово висловлювалась Європейським Судом з прав людини.
Відтак, не може слугувати підставою невиконання зобов'язань щодо компенсації пільгового проїзду залізничним транспортом окремих категорій населення посилання відповідача на відсутність асигнувань, позаяк виконанню обов'язку позивача перевезення усіх пільгових категорій громадян кореспондується обов'язок компенсації відповідачем усіх витрат, понесених позивачем у зв'язку з таким перевезенням.
Аналогічна правова позиція викладена в постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 12.12.2018 по справі № 761/22355/16-а, від 16.05.2018 по справі № 826/6351/15, від 14.11.2018 по справі № 808/1813/16, 01.10.2020 по справі № 826/5997/16.
З огляду на викладене, колегія суддів цілком погоджується із висновками суду першої інстанції, що відповідачами не виконано вимоги чинного законодавства щодо вирішення питання компенсації залізниці коштів за пільгове перевезення окремих категорій громадян, чим допущено протиправну бездіяльність.
Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків не спростовують та не свідчать про наявність підстав для скасування оскаржуваного рішення суду, позаяк не містять аргументованих доводів на спростування правомірності висновків суду першої інстанції у взаємозв'язку з обставинами справи, а містять лише загальні посилання на положення нормативно-правових актів, що є недостатнім для скасування спірного судового рішення.
Відповідно до пункту першого частини першої статті 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
За змістом частини першої статті 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Оскільки судове рішення ухвалене судом першої інстанції з додержанням норм матеріального і процесуального права, на підставі правильно встановлених обставин справи, а доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, то суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
Керуючись ст.ст. 242, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу Управління праці та соціального захисту населення Андрушівської районної державної адміністрації - залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 листопада 2020 року - залишити без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.
Головуючий Шурко О.І.
Судді Лічевецький І.О.
Оксененко О.М.