Справа № 640/6699/20 Суддя (судді) першої інстанції: Арсірій Р.О.
02 квітня 2021 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого: Бєлової Л.В.
суддів: Аліменка В.О., Безименної Н.В.
розглянувши у порядку письмового провадження у місті Києві апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 жовтня 2020 року (справу розглянуто у порядку письмового провадження) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України про визнання протиправним та скасування розпорядження в частині, -
У березні 2020 року позивач, ОСОБА_1 , звернувся до суду першої інстанції з адміністративним позовом, у якому просив:
- визнати протиправними та скасувати п.1 Розпорядження Кабінету Міністрів України від 14 березня 2020 року № 287-р про тимчасове обмеження перетинання державного кордону, спрямоване на запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 жовтня 2020 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Не погоджуючись з таким рішенням суду, позивачем подано апеляційну скаргу, у якій просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити повністю. Апелянт мотивує свої вимоги тим, що судом першої інстанції неправильно застосовано норми матеріального та процесуального права.
Зокрема, апелянт в обґрунтування доводів апеляційної скарги вказує, що на момент подання ним позовної заяви пункт 1 оскаржуваного розпорядження був чинним.
Апелянт вважає, що суд першої інстанції помилково дійшов висновку про неможливість скасування оскаржуваного розпорядження в частині, оскільки даний нормативно-правовий акт втратив свою юридичну силу та вказує, що дія навіть нечинного акту може бути скасована на період, коли такий акт діяв.
09 березня 2021 року до Шостого апеляційного адміністративного суду надійшов відзив Кабінету Міністрів України, в якому відповідач повністю підтримує правову позицію суду першої інстанції та вказує, що оскаржувані положення розпорядження № 287-р є такими, що не мають чинності та не застосовуються до будь-якого суб'єкта, у тому числі й до позивача.
Відповідно до статті 311 КАС України справа розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзиву на неї, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 14 березня 2020 р. N 287-р «Про тимчасове обмеження перетинання державного кордону, спрямоване на запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2» :
1. Тимчасово закрити з 00 год. 00 хв. 17 березня 2020 р. до 3 квітня 2020 р. пункти пропуску (пункти контролю) через державний кордон для міжнародних пасажирських перевезень, крім здійснення перевезень осіб з метою забезпечення захисту національних інтересів або у зв'язку з виконанням міжнародних зобов'язань, а також представників дипломатичних установ та гуманітарних місій.
2. Тимчасово заборонити з 00 год. 00 хв. 16 березня 2020 р. до 3 квітня 2020 р. перетинання державного кордону на в'їзд в Україну для іноземців та осіб без громадянства, крім тих, що мають право на постійне або тимчасове проживання в Україні, є подружжям або дітьми громадян України, працівників іноземних дипломатичних представництв та консульських установ, акредитованих в Україні, представництв офіційних міжнародних місій, організацій, акредитованих в Україні, та членів їх сімей; водіїв та обслуговуючого персоналу вантажних транспортних засобів, членів екіпажів. В'їзд в Україну інших категорій іноземців та осіб без громадянства здійснюється за погодженням з Міністерством закордонних справ.
3. Міністерству закордонних справ довести до відома іноземних дипломатичних представництв в Україні, а також закордонних дипломатичних установ України інформацію про тимчасове обмеження перетинання державного кордону відповідно до цього розпорядження.
4. Міністерству охорони здоров'я разом з Адміністрацією Державної прикордонної служби до 3 квітня 2020 р. внести в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України пропозиції щодо необхідності продовження тимчасового обмеження перетинання державного кордону.
Вважаючи пункт 1 Розпорядження Кабінету Міністрів України від 14 березня 2020 року № 287-р протиправним, позивач звернулась з даним адміністративним позовом до суду.
Суд першої інстанції у задоволенні адміністративного позову відмовив та зазначив, що постановою Кабінету Міністрів України від 12.06.2020 № 477 «Про внесення змін у додаток 1 до розпорядження Кабінету Міністрів України від 13 березня 2020 р. № 288 та визнання такими, що втратили чинність, деяких актів Кабінету Міністрів України» внесено зміни до розпорядження Кабінету Міністрів України від 13.03.2020 № 288 «Про тимчасове закриття деяких пунктів пропуску через державний кордон та пунктів контролю і припинення в них пішохідного сполучення».
Пунктом 2 вказаного розпорядження було визнано таким, що втратило чинність, серед іншого, Розпорядження № 287.
Враховуючи вищевикладене, суд першої інстанції дійшов висновку про процесуальну неможливість скасування оскаржуваного розпорядження в частині, оскільки даний нормативний документ втратив свою юридичну силу (юридичну значимість), а отже обраний позивач спосіб захисту порушеного права, враховуючи фактичні обставини справи за наслідками їх офіційного з'ясування судом, не призведе до поновлення порушених, на думку позивача, його прав та інтересів.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Статтею 113 Конституції України встановлено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади та у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
Відповідно до статті 3 Закону № 794 -VII діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права та законності.
Згідно з положеннями статті 4 вказаного Закону Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
Приписами статті 117 Конституції України визначено, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання.
Відповідно до частини першої статті 49 Закону № 794-VII Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов'язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.
Частиною третьою цієї ж статті встановлено, що акти Кабінету Міністрів України з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень Кабінету Міністрів України.
Як вбачається з матеріалів справи, Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 14 березня 2020 р. N 287-р «Про тимчасове обмеження перетинання державного кордону, спрямоване на запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2» :
1. Тимчасово закрити з 00 год. 00 хв. 17 березня 2020 р. до 3 квітня 2020 р. пункти пропуску (пункти контролю) через державний кордон для міжнародних пасажирських перевезень, крім здійснення перевезень осіб з метою забезпечення захисту національних інтересів або у зв'язку з виконанням міжнародних зобов'язань, а також представників дипломатичних установ та гуманітарних місій.
2. Тимчасово заборонити з 00 год. 00 хв. 16 березня 2020 р. до 3 квітня 2020 р. перетинання державного кордону на в'їзд в Україну для іноземців та осіб без громадянства, крім тих, що мають право на постійне або тимчасове проживання в Україні, є подружжям або дітьми громадян України, працівників іноземних дипломатичних представництв та консульських установ, акредитованих в Україні, представництв офіційних міжнародних місій, організацій, акредитованих в Україні, та членів їх сімей; водіїв та обслуговуючого персоналу вантажних транспортних засобів, членів екіпажів. В'їзд в Україну інших категорій іноземців та осіб без громадянства здійснюється за погодженням з Міністерством закордонних справ.
3. Міністерству закордонних справ довести до відома іноземних дипломатичних представництв в Україні, а також закордонних дипломатичних установ України інформацію про тимчасове обмеження перетинання державного кордону відповідно до цього розпорядження.
4. Міністерству охорони здоров'я разом з Адміністрацією Державної прикордонної служби до 3 квітня 2020 р. внести в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України пропозиції щодо необхідності продовження тимчасового обмеження перетинання державного кордону.
Саме пункт 1 Розпорядження Кабінету Міністрів України від 14 березня 2020 року № 287-р і є предметом оскарження позивачем у даній справі.
В той же час, колегія суддів звертає увагу, що оскаржуване в частині Розпорядження Кабінету Міністрів України від 14 березня 2020 року № 287-р, втратило чинність 13 червня 2020 року на підставі переліку актів Кабінету Міністрів України, що втратили чинність, затверджених пунктом 2 постанови Кабінету Міністрів України від 12.06.2020 № 477 «Про внесення змін у додаток 1 до розпорядження Кабінету Міністрів України від 13 березня 2020 р. № 288 та визнання такими, що втратили чинність, деяких актів Кабінету Міністрів України».
Таким чином, ще на момент розгляду справи судом першої інстанції, спірне в частині пункту 1 Розпорядження Кабінету Міністрів України від 14 березня 2020 року № 287-р втратило чинність, на підставі іншої постанови відповідача від 12.06.2020 № 477.
У Рішенні від 03 жовтня 1997 року № 4-зп Конституційний Суд України надав роз'яснення стосовно порядку набрання чинності нормативно-правовими актами. Конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному; звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього; загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше, тобто діє правило Lex posterior derogat priori - «наступний закон скасовує попередній».
Одна норма може спричиняти недійсність іншої; в цьому випадку «недійсна» норма втрачає чинність остаточно, вона залишається нечинною навіть після втрати чинності норми, яка її «витіснила» (Р. Ціппеліус. Юридична методологія. - Чернівці; "Рута", 2003. - С. 23.).
Крім того, чинне законодавство України не передбачає жодних випадків поняття «відновлення» в силі нормативних актів Уряду, які у встановленому порядку втратили чинність.
Відтак, як станом на сьогодні, так і на час прийняття рішення судом першої інстанції Розпорядження Кабінету Міністрів України від 14 березня 2020 року № 287-р, в тому числі і оскаржуваний пункт 1, був нечинним.
Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб'єктів владних повноважень визначені статтею 264 Кодексу адміністративного судочинства України.
Відповідно до частин першої-третьої вищевказаної статті, її правила поширюються на розгляд адміністративних справ щодо:
1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України (крім рішень Кабінету Міністрів України, визначених частиною першою статті 266-1 цього Кодексу), постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим;
2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб'єктів владних повноважень.
Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.
При цьому, приписами частини другої статті 265 КАС України визначено, що нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.
Таким чином, колегія суддів звертає увагу, що процесуальним законодавством чітко регламентовано порядок втрати чинності нормативно-правового акту в разі визнання його протиправним - з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.
Зважаючи на такі приписи законодавства, нормативно-правовий акт втрачає чинність з моменту набрання законної сили судовим рішенням, в той же час, як вже було встановлено судом, оскаржуваний пункт 1 та в цілому Розпорядження Кабінету Міністрів України від 14 березня 2020 року № 287-р вже втратило чинність на підставі іншої постанови відповідача від 12.06.2020 № 477.
Отже, положення процесуального законодавства містить імперативне положення, яким по суті визначено повноваження суду при розгляді справи про визнання протиправним та скасування нормативно-правового акту та яке передбачає, що відповідний нормативно-правовий акт може бути визнаний нечинним лише з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.
З огляду на вищевказане імперативне положення Кодексу адміністративного судочинства України, суд не наділений повноваженням визнання нормативно-правового акту нечинним з моменту його прийняття, зокрема, й з огляду на те, що останнє може порушувати принцип правової визначеності.
Окрім того, колегія суддів зазначає, що поняття «юридичного спору» має розглядатися не суто технічно, йому слід надавати сутнісного, а не формального значення.
Конституційний Суд України в пп.3.6 п.3 Рішення від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 (у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес)) зазначив, що системний аналіз, який провів Конституційний Суд України, свідчить, що поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «права» має один і той же зміст.
У вказаній справі Конституційний Суд України вирішив, що поняття «охоронюваний законом інтерес», що вживається в частині першій статті 4 Цивільного процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «права», треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо не опосередкований у суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.
Завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах, що звернулася до суду з позовом. Суд зазначає, що обраний позивачем спосіб захисту має бути спрямований на відновлення порушених прав і захист законних інтересів, і у випадку задоволення судом його вимог, прийняте судом рішення повинно мати наслідком відновлення тих прав, за захистом яких позивач і звернувся до суду.
З урахуванням викладеного, оскільки Розпорядження Кабінету Міністрів України від 14 березня 2020 року № 287-р вже втратило чинність на підставі іншої постанови відповідача від 12.06.2020 № 477, колегія суддів вважає, що відсутність предмету спору унеможливлює вирішення справи по суті незалежно від обґрунтованості позову, а відповідно і здійснення ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів осіб.
Аналогічна правова позиція була викладена у постанові Верховного Суду від 14 листопада 2018 року у справі № 826/24498/15.
Відповідно до частини п'ятої статті 242 КАС, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Так, при зверненні до суду позивачу необхідно обирати такий спосіб захисту, який міг би відновити його становище та захистити порушене, на його думку, право.
Застосування конкретного способу захисту права залежить як від змісту суб'єктивного права, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення.
З цією метою суд повинен з'ясувати характер спірних правовідносин сторін (предмет та підставу позову), характер порушеного права позивача та можливість його захисту в обраний ним спосіб.
Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект. Відтак, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.
Надаючи правову оцінку належності обраного позивачами способу захисту, слід зважати на його ефективність. У пункті 145 рішення від 15 листопада 1996 року у справі «Чахал проти Об'єднаного Королівства» (Chahal v. the United Kingdom, (22414/93) [1996] ECHR 54) Європейський суд з прав людини зазначив, що згадана норма гарантує на національному рівні ефективні правові засоби для здійснення прав і свобод, що передбачаються Конвенцією, незалежно від того, яким чином вони виражені в правовій системі тієї чи іншої країни.
Таким чином, суть цієї статті зводиться до вимоги надати заявникові такі міри правового захисту на національному рівні, що дозволили б компетентному державному органові розглядати по суті скарги на порушення положень Конвенції й надавати відповідний судовий захист, хоча держави - учасники Конвенції мають деяку свободу розсуду щодо того, яким чином вони забезпечують при цьому виконання своїх зобов'язань. Крім того, Суд указав на те, що за деяких обставин вимоги статті 13 Конвенції можуть забезпечуватися всією сукупністю засобів, що передбачаються національним правом.
Отже, ефективний засіб правового захисту у розумінні статті 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення саме порушеного права.
З огляду на викладене вище, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, обраний позивачем спосіб судового захисту не є ефективним, оскільки не здатен забезпечити відновлення порушених, на його думку, прав та інтересів.
Відтак, апеляційний суд дійшов висновку, що суд першої інстанції обґрунтовано врахував втрату чинності Розпорядження Кабінету Міністрів України від 14 березня 2020 року № 287-р та, відповідно, оскаржуваного пункту 1.
Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи, неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права, а відтак не є підставою для скасування рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 жовтня 2020 року.
Враховуючи вищевикладене, з'ясувавши та перевіривши всі фактичні обставини справи, об'єктивно оцінивши докази, що мають юридичне значення, враховуючи основні засади адміністративного судочинства, вимоги законодавства України та судову практику, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України про визнання протиправним та скасування розпорядження в частині.
Крім того, судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Згідно з положеннями статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідно до вимог статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Суд апеляційної інстанції зазначає, що рішення суду першої інстанції постановлене з додержанням норм матеріального і процесуального права, обставини справи встановлено повно та досліджено всебічно.
Заслухавши доповідь головуючого судді, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзиву на неї, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню.
Керуючись ст. 243, 315, 316, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 жовтня 2020 року - залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 жовтня 2020 року - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту прийняття та може бути оскаржена протягом 30 днів, з урахуванням положень ст. 329 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Повний текст постанови складено 02 квітня 2021 року.
Головуючий суддя Л.В. Бєлова
Судді В.О. Аліменко,
Н.В. Безименна