31 березня 2021 року
м. Київ
справа № 640/17408/19
провадження № К/9901/4496/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Кашпур О. В., Шевцової Н. В.
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом Акціонерного товариства "Нікопольський завод феросплавів" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, за участю третьої особи - Приватного акціонерного товариства "Національна енергетична компанія "Укренерго", про визнання протиправною та скасування постанови, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Акціонерного товариства "Нікопольський завод феросплавів" на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 лютого 2021 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Черпіцької Л. Т., суддів: Пилипенко О. Є., Собківа Я. М.
І. Суть спору
1. У вересні 2019 року Акціонерне товариство "Нікопольський завод феросплавів" (далі - АТ "Нікопольський завод феросплавів") звернулось до суду з адміністративним позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі також - НКРЕКП, Регулятор), за участю третьої особи - Приватного акціонерного товариства "Національна енергетична компанія "Укренерго" (далі - ПАТ "НЕК "Укренерго"), в якому просить:
1.1. визнати протиправною та скасувати постанову НКРЕКП від 01 серпня 2019 року № 1622 "Про встановлення тарифу на послуги з диспетчерського (оперативно-технологічного) управління ДП "НЕК "Укренерго";
1.2. зобов'язати НКРЕКП утриматися від вчинення дій з прийняття постанов про встановлення тарифу на послуги з диспетчерського (оперативно-технологічного) управління.
2. В мотивування позову позивач зазначив, що тариф, який встановлений постановою НКРЕКП від 01 серпня 2019 року № 1622, є складовою витрат АТ "Нікопольський завод феросплавів" на придбання електроенергії, а тому збільшення тарифу, що відбулось на підставі оскаржуваної постанови може призвести до необґрунтованого збільшення собівартості готової продукції АТ "Нікопольський завод феросплавів" і, як наслідок, враховуючи існуючі ринкові умови, до зменшення або навіть до відсутності попиту на готову продукцію підприємства, з огляду на значне перевищення ціни продукції позивача над ціною конкурентів, як у межах України, так і за її межами.
Позивач зауважує, що порядок формування тарифу на послуги з диспетчерського (оперативно-технологічного) управління, затверджений постановою НКРЕКП від 22 квітня 2019 року № 586 "Про затвердження Порядку формування тарифу на послуги з диспетчерського (оперативно-технологічного) управління", встановлює період, на який здійснюється розрахунок тарифу, тривалістю у календарний рік.
Однак, оскаржуваною постановою тариф на послуги з диспетчерського (оперативно-технологічного) управління затверджено не на календарний рік, а на значно менший період, враховуючи, що таку постанову прийнято 01 серпня 2019 року.
Крім того, оскільки Державне підприємство "НЕК "Укренерго" 29 липня 2019 року припинено шляхом реорганізації (перетворення) у Приватне акціонерне товариство "НЕК "Укренерго" відповідно до наказів Міністерства фінансів України від 29 липня 2019 року № 321, від 15 лютого 2019 року № 73 та розпорядження Кабінету Міністрів України від 22 листопада 2017 року № 829-р, що підтверджується даними Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, позивач вважає, що НКРЕКП: не мала права встановлювати тариф на передачу електричної енергії особі, яка на момент прийняття оскаржуваної постанови вже була припинена; не мала права встановлювати тариф на передачу електричної енергії юридичній особі, яка не мала, відповідно до вимог статті 31 Закону України "Про ринок електричної енергії" відповідної організаційно-правової форми, до прийняття остаточного рішення про сертифікацію такого оператора відповідно до цього закону та до отримання ним після цього відповідної ліцензії на провадження діяльності з передачі електричної енергії; не мала права враховувати у тарифі оператору системи передачі витрати на "відрахування частини чистого прибутку", які стосуються лише унітарних підприємств.
Позивач стверджує, що Регулятором протиправно включено витрати на "податок на прибуток" до складових формування тарифу.
Вважаючи, що НКРЕКП не має повноважень щодо формування та реалізації цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг, оскільки Конституційним Судом України встановлено невідповідність повноважень НКРЕКП Конституції України щодо повноважень формування та реалізації цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг, АТ "Нікопольський завод феросплавів" звернулось до суду з вимогою про скасування постанови від 01 серпня 2019 року № 1622 "Про встановлення тарифу на послуги з диспетчерського (оперативно-технологічного) управління ДП "НЕК "Укренерго".
3. 15 жовтня 2019 року позивачем подано заяву про зміну предмета позову у зв'язку з прийняттям 10 вересня 2019 року постанови Регулятора № 1893 "Про внесення змін до постанови НКРЕКП від 01 серпня 2019 року № 1622", якою внесено зміни до постанови відповідача від 01 серпня 2019 року № 1622 "Про встановлення тарифу на послуги з диспетчерського (оперативно-технологічного) управління ДП "НЕК "Укренерго", зокрема, у пункті 1 цифри « 8,90» замінено цифрами « 8,04».
В обґрунтування заяви про зміну предмета позову позивач вказав, що постанова НКРЕКП від 10 вересня 2019 року № 1893 є невід'ємною частиною постанови відповідача від 01 серпня 2019 року № 1622, дію якої зупинено відносно АТ "Нікопольський завод феросплавів" ухвалою суду від 27 вересня 2019 року, внаслідок чого з моменту внесення відповідних змін постанова відповідача від 01 серпня 2019 року № 1622 починає діяти в новій редакції з урахуванням змін, внесених постановою відповідача від 10 вересня 2019 року № 1893.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
4. Пунктом 1 постанови НКРЕКП від 12 грудня 2018 року № 1905 "Про встановлення тарифу на передачу електричної енергії ДП "НЕК "Укренерго" на 2019 рік" установлено ДП НЕК "Укренерго":
1) тариф на передачу електричної енергії, включаючи плату за централізоване диспетчерське (оперативно-технологічне) управління об'єднаною енергосистемою України, на 2019 рік на рівні 5,926 коп./ кВт·год (без урахування податку на додану вартість) з розбивкою по кварталах: І квартал - 4,224 коп./кВт·год (без ПДВ); ІІ квартал - 7,103 коп./кВт·год (без ПДВ); ІІІ квартал - 5,740 коп./кВт·год (без ПДВ; IV квартал - 6,846 коп./кВт·год (без ПДВ);
2) структуру тарифу на передачу електричної енергії на 2019 рік згідно з додатком.
5. 22 травня 2019 року між АТ "Нікопольський завод феросплавів" (Користувач) та ДП "НЕК "Укренерго" (Виконавець) укладено договір № 0040-03032/1902921 про надання послуг з диспетчерського (оперативно-технологічного) управління та додаткову угоду від 22 травня 2019 року № 1902922 до цього Договору.
6. Відповідно до актуального витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань (далі - Реєстр) Державне підприємство "НЕК "Укренерго" (код 00100227) припинено 29 липня 2019 року, номер запису: 10741120195009282.
7. Наказом Міністерства фінансів України від 29 липня 2017 року № 321 створено Приватне акціонерне товариство "НЕК "Укренерго" шляхом перетворення Державного підприємства "НЕК "Укренерго". Затверджено Статут ПАТ "НЕК "Укренерго".
8. 01 серпня 2019 року НКРЕКП прийнято постанову № 1622 "Про встановлення тарифу на послуги з диспетчерського (оперативно-технологічного) управління ДП "НЕК "Укренерго", якою з посиланням на закони України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", "Про ринок електричної енергії", Порядок формування тарифу на послуги з диспетчерського (оперативно-технологічного) управління, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 22 квітня 2019 року № 586, Порядок формування інвестиційних програм ліцензіатів з передачі електричної енергії магістральними та міждержавними електричними мережами та з виробництва теплової та/або електричної енергії на атомних електростанціях, гідроелектростанціях та гідроакумулюючих електростанціях, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 30 червня 2015 року № 1972, яку зареєстровано в Міністерстві юстиції України 14 липня 2015 року за № 840/27285, установлено Державному підприємству "Національна енергетична компанія "Укренерго" тариф на послуги з диспетчерського (оперативно-технологічного) управління на рівні 8,90 грн/МВт·год (без урахування податку на додану вартість) та структуру тарифу на послуги з диспетчерського (оперативно-технологічного) управління згідно з додатком. Державне підприємство "Національна енергетична компанія "Укренерго" зобов'язане подати до НКРЕКП оформлені належним чином зміни до Інвестиційної програми ДП "НЕК "Укренерго" на 2019 рік. Визнано такою, що втратила чинність, постанова НКРЕКП від 07 червня 2019 року № 955 "Про встановлення тарифу на послуги з диспетчерського (оперативно-технологічного) управління ДП "НЕК "Укренерго" на II півріччя 2019 року".
9. 10 вересня 2019 року НКРЕКП прийнято постанову № 1893 "Про внесення змін до постанови НКРЕКП від 01 серпня 2019 року № 1622" (офіційно опубліковано в газеті "Урядовий кур'єр", 14 вересня 2019 року, № 176), відповідно до якої внесено до постанови Регулятора від 01 серпня 2019 року № 1622 такі зміни:
1) у назві та пункті 2 абревіатуру "ДП" замінити абревіатурою "ПРАТ";
2) у пункті 1 цифри «8,90» замінити цифрами « 8,04»;
3) у тексті слова "Державному підприємству" замінити словами "Приватному акціонерному товариству";
4) додаток викласти в новій редакції, що додається.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
10. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 січня 2020 року позовні вимоги задоволено частково.
10.1. Визнано протиправною та скасовано постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 01 серпня 2019 року № 1622 "Про встановлення тарифу на послуги з диспетчерського (оперативно-технологічного) управління ДП "НЕК "Укренерго".
10.2. Визнано протиправною та скасовано постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 10 вересня 2019 року № 1893 "Про внесення змін до постанови НКРЕКП від 01 серпня 2019 року № 1622".
10.3. В решті позову - відмовлено.
11. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що Порядок формування тарифу на послуги з диспетчерського (оперативно-технологічного) управління, затверджений постановою НКРЕКП від 22 квітня 2019 року № 586 "Про затвердження Порядку формування тарифу на послуги з диспетчерського (оперативно-технологічного) управління", встановлює період, на який здійснюється розрахунок тарифу, тривалістю у календарний рік. Однак, оскаржуваною постановою тариф на послуги з диспетчерського (оперативно-технологічного) управління затверджено не на календарний рік, а на значно менший період.
Разом з цим суд першої інстанції зазначив, що НКРЕКП не мала повноважень щодо формування та реалізації цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг, що узгоджується із правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у рішенні від 13 червня 2019 року № 5-р/2019 у справі № 1-17/2018 (5133/16), в якому Конституційним Судом України встановлено невідповідність повноважень НКРЕКП Конституції України щодо повноважень формування та реалізації цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг.
Також, оскільки Державне підприємство "НЕК "Укренерго" 29 липня 2019 року припинено шляхом реорганізації (перетворення) у Приватне акціонерне товариство "НЕК "Укренерго" відповідно до наказів Міністерства фінансів України від 29 липня 2019 року № 321, від 15 лютого 2019 року № 73 та розпорядження Кабінету Міністрів України від 22 листопада 2017 року № 829-р, що підтверджується даними Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, суд першої інстанції вказав, що НКРЕКП не мала права встановлювати тариф на передачу електричної енергії особі, яка на момент прийняття оскаржуваної постанови вже була припинена.
Крім того, судом першої інстанції враховано, що ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 червня 2019 року у справі № 640/11330/19 зупинено дію постанови НКРЕКП від 07 червня 2019 року № 955 «Про встановлення тарифу на послуги з диспетчерського (оперативно-технічного управління) ДП "НЕК "Укренерго" на ІІ півріччя 2019 року, якою установлено ДП "НЕК "Укренерго" на ІІ півріччя 2019 року тариф на послуги з диспетчерського управління на рівні 8,90 грн./МВт год (без ПДВ) та структуру тарифу на послуги з диспетчерського управління згідно з додатком. Водночас, як зазначив суд першої інстанції, під час чинності ухвали суду про забезпечення позову, НКРЕКП прийнято оскаржувану у справі № 640/17408/19 постанову від 01 серпня 2019 року №1622 ідентичного змісту постанові від 07 червня 2019 року № 955, що також на думку суду дає підстави вважати дії відповідача в частині прийняття оскаржуваної у цьому процесі постанови протиправними.
При цьому суд першої інстанції визнав передчасними та відмовив у задоволенні позовних вимог про зобов'язання відповідача утриматися від вчинення дій з прийняття постанов про встановлення тарифу на послуги з диспетчерського (оперативно-технологічного) управління. Рішення в цій частині мотивоване тим, що на момент розгляду справи та вирішення спору по суті, Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX внесено зміни до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення конституційних принципів у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема, пунктом 10 цього Закону постановлено внести зміни у Закон України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг".
12. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 02 лютого 2021 року скасував рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 січня 2020 року й ухвалив нове рішення, яким в позові відмовив.
13. Суд у мотивувальній частині постанови виходив із правомірності оскаржуваної постанови, оскільки НКРЕКП утворено Указом Президента України від 27 серпня 2014 року № 694 "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" на виконання законів України "Про природні монополії", "Про електроенергетику", "Про державне регулювання у сфері комунальних послуг", а Верховною Радою України 22 вересня 2016 року прийнято Закон № 1540 "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" (далі також - Закон № 1540), яким визначено правовий статус НКРЕКП її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення. У межах вирішення питання наявності повноважень НКРЕКП щодо права приймати оскаржувані постанови, Конституційний Суд України, перевіривши вищезазначені положення Закону № 1540 на відповідність Конституції України дійшов висновку, що Конституція не передбачає існування Регулятора як незалежного державного органу, та не наділяє Президента України та Верховну Раду України повноваженнями щодо вирішення питання утворення НКРЕКП та формування її складу. Водночас норми Закону про НКРЕКП стосовно повноважень щодо здійснення державного регулювання, моніторингу та контролю за діяльністю суб'єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, Конституційним Судом не оцінювались та неконституційним не визнавались. Більше того, згідно з позицією Конституційного Суду визнання неконституційними окремих положень Закону про НКРЕКП жодним чином не перешкоджає функціонуванню та виконанню Регулятором своїх повноважень.
Разом з цим суд апеляційної інстанції вказав, що оскаржувану постанову від 01 серпня 2019 року № 1622 дійсно прийнято щодо ДП "НЕК "Укренерго", в той час, як на момент її прийняття "НЕК "Укренерго" змінено організаційно-правову форму на Приватне акціонерне товариство. Однак, факт реорганізації оператора системи передачі шляхом зміни організаційно-правової форми (перетворення) жодним чином не вплинув на можливість прийняття постанови НКРЕКП від 01 серпня 2019 року № 1622 та не перешкоджав реалізації її положень. Крім того, тариф на послугу з диспетчерського (оперативно-технологічного) управління встановлюється для оператора системи передачі незалежно від його організаційно-правової форми.
Суд апеляційної інстанції також вказав, що не може бути задоволена вимога про визнання протиправними та скасування оспорюваних постанов НКРЕКП з підстав їх прийняття під час дії ухвали Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 червня 2019 року у справі № 640/11330/19, якою зупинено дію постанови НКРЕКП від 07 червня 2019 року № 955 "Про встановлення тарифу на послуги з диспетчерського (оперативно-технічного управління) ДП "НЕК "Укренерго" на ІІ півріччя 2019 року, якою установлено ДП "НЕК "Укренерго" на ІІ півріччя 2019 року тариф на послуги з диспетчерського управління на рівні 8,90 грн./МВт год (без ПДВ) та структуру тарифу на послуги з диспетчерського управління згідно з додатком, оскільки ця ухвала прийнята у іншій справі відносно іншої постанови НКРЕКП.
IV. Касаційне оскарження
14. Позивач подав касаційну скаргу на вказане судове рішення з підстав, передбачених пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову апеляційного суду, а постанову суду першої інстанції - залишити в силі.
Так, автор скарги наголошує на відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме: стосовно прийняття Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг постанов про встановлення тарифу на послуги з диспетчерського (оперативно-технологічного) управління у період 2019 року за встановленими формулами розрахунку на період менше одного календарного року.
15. Верховний Суд ухвалою від 17 лютого 2021 року відкрив касаційне провадження за скаргою Акціонерного товариства "Нікопольський завод феросплавів" на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 лютого 2021 року з підстав, передбачених пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
16. Представники НКРЕКП та ПАТ "НЕК "Укренерго" подали відзиви на касаційну скаргу, в яких, наполягаючи на безпідставності останньої, просять залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
17. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
18. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19. 11 червня 2017 року набув чинності Закон України від 13 квітня 2017 року № 2019-VIII «Про ринок електричної енергії» (далі - Закон № 2019-VIII у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), який визначає правові, економічні та організаційні засади функціонування ринку електричної енергії, регулює відносини, пов'язані з виробництвом, передачею, розподілом, купівлею-продажем, постачанням електричної енергії для забезпечення надійного та безпечного постачання електричної енергії споживачам з урахуванням інтересів споживачів, розвитку ринкових відносин, мінімізації витрат на постачання електричної енергії та мінімізації негативного впливу на навколишнє природне середовище.
20. За змістом частини першої статті 2 Закону № 2019-VIII, правову основу функціонування ринку електричної енергії становлять Конституція України, цей Закон, закони України "Про альтернативні джерела енергії", "Про комбіноване виробництво теплової та електричної енергії (когенерацію) та використання скидного енергопотенціалу", "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", "Про природні монополії", "Про захист економічної конкуренції", "Про охорону навколишнього природного середовища", міжнародні договори України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, та інші акти законодавства України.
21. Згідно з частиною першою статті 7 указаного Закону, на ринку електричної енергії державному регулюванню підлягають: 1) тарифи на послуги з передачі електричної енергії; 2) тарифи на послуги з розподілу електричної енергії; 3) тарифи на послуги з диспетчерського (оперативно-технологічного) управління; 4) ціни на універсальні послуги, ціни, за якими здійснюється постачання електричної енергії споживачам постачальником "останньої надії", в частині методик (порядків) їх формування; 5) ціни (тарифи) на послуги постачальника універсальних послуг, постачальника "останньої надії" у випадках, передбачених статтями 63 та 64 цього Закону; 6) ціни на допоміжні послуги у випадках, передбачених статтею 69 цього Закону; 7) ставки плати за приєднання потужності та ставки плати за лінійну частину приєднання; 8) "зелені" тарифи; 9) інші тарифи та ціни в рамках покладення спеціальних обов'язків для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку електричної енергії відповідно до цього Закону.
22. Відповідно до частини першої статті 6 Закону № 2019-VIII, державне регулювання ринку електричної енергії здійснює Регулятор у межах повноважень, визначених цим Законом та іншими актами законодавства.
23. У розумінні Закону № 2019-VIII Регулятором є НКРЕКП (пункт 72 частини першої статті 1).
24. В силу пункту 7 частини третьої статті 6 Закону № 2019-VIII, до повноважень Регулятора на ринку електричної енергії належать встановлення: цін (тарифів) на послуги постачальника універсальної послуги, постачальника "останньої надії" у випадках, передбачених статтями 63 та 64 цього Закону; тарифу на послуги з диспетчерського (оперативно-технологічного) управління; тарифів на послуги з передачі електричної енергії; тарифів на послуги з розподілу електричної енергії; алгоритму розподілу коштів з поточних рахунків із спеціальним режимом використання; граничних нижніх меж обсягів обов'язкового продажу та купівлі електричної енергії на ринку "на добу наперед" відповідно до цього Закону; економічних коефіцієнтів нормативних технологічних витрат електричної енергії в електричних мережах.
25. Частиною першою статті 1 Закону України від 22 вересня 2016 року № 1540-VIII «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (далі - Закон № 1540-VIII у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) обумовлено, що НКРЕКП (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб'єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
26. Мета, форми діяльності Регулятора та його основні завдання визначені у статті 3 Закону № 1540-VIII.
Зокрема, Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб'єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.
Основними завданнями Регулятора є: 1) забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 2) сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів; 3) сприяння інтеграції ринків електричної енергії, природного газу України з відповідними ринками інших держав, зокрема в рамках Енергетичного Співтовариства, співпраці з Радою регуляторів Енергетичного Співтовариства, Секретаріатом Енергетичного Співтовариства та національними регуляторами енергетики інших держав; 4) забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами; 5) сприяння транскордонній торгівлі електричною енергією та природним газом, забезпечення інвестиційної привабливості для розвитку інфраструктури; 6) реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг; 7) сприяння впровадженню заходів з енергоефективності, збільшенню частки виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії та захисту навколишнього природного середовища; 8) створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг; 10) інші завдання, передбачені законом.
27. Відповідно до частин шостої, дев'ятої статті 14 Закону № 1540-VIII рішення Регулятора не підлягають державній реєстрації Міністерством юстиції України. Відсутність державної реєстрації рішень Регулятора не є підставою для відмови суду у прийнятті заяви про їх оскарження. Регулятор веде реєстр всіх прийнятих рішень та забезпечує вільний доступ до них на своєму офіційному веб-сайті у затвердженому ним порядку.
Рішення Регулятора є обов'язковими до виконання суб'єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг.
28. Указом Президента України № 715/2014 від 10 вересня 2014 року затверджено Положення про НКРЕКП (далі - Положення № 715/2014).
29. Згідно з пунктом 3 Положення № 715/2014, основними завданнями НКРЕКП є, зокрема, забезпечення проведення цінової і тарифної політики у сферах електроенергетики, теплопостачання, централізованого водопостачання та водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів, у нафтогазовому комплексі, сприяння впровадженню стимулюючих методів регулювання цін.
30. Пункт 4 цього Положення передбачає, що НКРЕКП відповідно до покладених на неї завдань, серед іншого, установлює ціни (тарифи) на електричну енергію, тарифи на її передачу та постачання.
31. Пунктом 13 Положення №715/2014 визначено, що рішення НКРЕКП приймаються на засіданнях, які проводяться у формі відкритих або закритих слухань. У разі розгляду питань, що мають важливе суспільне значення, засідання проводяться у формі відкритих слухань, в яких беруть участь представники суб'єктів природних монополій та суб'єктів господарювання, що здійснюють діяльність на суміжних ринках, об'єднань споживачів і громадськості.
Рішення, прийняті НКРЕКП, оформлюються постановами і розпорядженнями.
Рішення НКРЕКП, прийняті у межах її повноважень, обов'язкові до виконання суб'єктами природних монополій.
Рішення НКРЕКП можуть бути оскаржені в установленому законодавством порядку.
Рішення НКРЕКП, які є нормативно-правовими актами, підлягають обов'язковій державній реєстрації в установленому законодавством порядку, за винятком рішень з питань установлення цін та тарифів (крім установлення цін та тарифів для населення) та рішень з питань функціонування оптового ринку електричної енергії.
Рішення НКРЕКП, які є нормативно-правовими актами, не потребують узгодження з іншими органами державної влади, крім випадків, передбачених законом.
VI. Позиція Верховного Суду
32. Зі змісту наведених правових норм вбачається, що рішення НКРЕКП з питань установлення цін та тарифів, у тому числі на послуги з диспетчерського (оперативно-технологічного) управління, є за своєю юридичною природою нормативно-правовим актом.
33. Так, предметом спору у цій справі є постанова НКРЕКП від 01 серпня 2019 року № 1622 "Про встановлення тарифу на послуги з диспетчерського (оперативно-технологічного) управління ДП "НЕК "Укренерго" та постанова НКРЕКП від 10 вересня 2019 року № 1893 "Про внесення змін до постанови НКРЕКП від 01 серпня 2019 року № 1622".
34. Аналіз змісту спірних постанов НКРЕКП свідчить, що ці постанови встановлюють тарифи на послуги з диспетчерського (оперативно-технологічного) управління, її норми поширюються на невизначене коло осіб та розраховані на неодноразове застосування, що в свою чергу дає підстави вважати, що дані постанови є нормативно-правовими актами.
35. У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов'язкове правило поведінки загального характеру (юридична норма). Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб'єктом за встановленою процедурою.
36. Загальний характер юридичних норм, встановлених або санкціонованих державою у нормативно-правових актах, полягає у тому, що ці норми розраховані на регулювання групи (виду) кількісно невизначених суспільних відносин, адресовані кількісно невизначеному колу неперсоніфікованих суб'єктів, не вичерпують свою обов'язковість певною кількістю її застосувань, тобто юридично діють безперервно, а їх чинність скасовується за спеціальною процедурою чи припиняється через настання певної події або дати.
37. Натомість індивідуально-правові акти, як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов'язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб'єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб'єктивні права та/чи обов'язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов'язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише у письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
38. З огляду на вказане нормативно-правовий акт містить загальнообов'язкові правила поведінки (юридичні норми), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акту стосуються всіх суб'єктів, які опиняються у нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб'єктам і створює права та/чи обов'язки лише для цих суб'єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид (групу) суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується, вичерпується у зв'язку з його застосуванням до конкретних правовідносин.
39. Аналогічна правова позиція міститься у постанові Верховного Суду від 14 грудня 2020 року у справі № 640/12695/19 та постановах Великої Палати Верховного Суду від 16 жовтня 2018 року у справі № 9901/415/18 та від 18 грудня 2018 року у справі № 9901/657/18.
40. Відповідно до статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
41. З огляду на приписи зазначеної норми процесуального закону, обґрунтованим визнається судове рішення, в якому повно відображені обставини, що мають значення для справи чи для вирішення певного процесуального питання, висновки суду про встановлені обставини є вичерпними, відповідають дійсності і підтверджуються належними і допустимими доказами, а рішення ухвалено із суворим дотриманням норм процесуального права.
42. Частина перша статті 4 КАС України надає, серед інших, такі визначення:
суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг;
нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;
індивідуальний акт - акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
43. Юридична ж наука визначає, що нормативно-правові акти - це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правові норми. Нормативно-правові акти містять адміністративно-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин, розраховані на тривале застосування. Вони встановлюють загальні правила поведінки, норми права, регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях і, як правило, розраховані на довгострокове та багаторазове їх застосування.
44. Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб'єктів владних повноважень врегульовано статтею 264 КАС України.
45. Встановлена цією статтею спеціальна процедура повідомлення про відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акту обумовлена необхідністю повідомлення про факт оскарження нормативно-правового акту всіх заінтересованих осіб.
46. Приписами частини другої статті 264 КАС України обумовлено, право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
47. Положеннями частин четвертої - шостої статті 264 КАС України визначено, що у разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов'язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.
Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи.
Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання, а у випадку, визначеному частиною десятою цієї статті, - у строк, визначений судом.
48. Відповідно до частини восьмої цієї ж статті якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі заінтересованих осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду.
49. Своєю чергою, постанова НКРЕКП від 01 серпня 2019 року № 1622 "Про встановлення тарифу на послуги з диспетчерського (оперативно-технологічного) управління ДП "НЕК "Укренерго" та постанова НКРЕКП від 10 вересня 2019 року № 1893 "Про внесення змін до постанови НКРЕКП від 01 серпня 2019 року № 1622" містять притаманні нормативно-правовому акту ознаки, а саме: встановлюють норми права, носять загальний характер (розраховано на необмежену кількість суб'єктів), а також підлягають довгостроковому та неодноразовому застосуванню.
50. Отже, під час відкриття провадження в адміністративній справі та її розгляду суд був зобов'язаний дотриматись вимог статті 264 КАС України.
51. Водночас, в ухвалі Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 вересня 2019 року про відкриття провадження у справі не зазначено зобов'язання Регулятора опублікувати оголошення про дату, час і місце судового засідання.
52. Також в матеріалах справи відсутній доказ опублікування такого оголошення.
53. Наведене свідчить про невиконання судом приписів статті 264 КАС України та, як наслідок прийняття судом рішення про права, інтереси та (або) обов'язки осіб, які не були залучені до участі у справі.
54. Таким чином слід зауважити на невиконання наведеної процесуальної норми Окружним адміністративним судом міста Києва, що є безумовною підставою для констатації порушення з боку судів норм процесуального права, що, в свою чергу, тягне за собою обов'язкове скасування судових рішень.
55. Своєю чергою Шостий апеляційний адміністративний суд не звернув увагу на вказане.
56. В силу частини третьої статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
57. Зважаючи на викладене та приписи статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
ІV. Судові витрати
58. Оскільки справа повертається на новий судовий розгляд, питання про розподіл судових витрат у порядку статті 139 КАС України не вирішується.
Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
1. Касаційну скаргу Акціонерного товариства "Нікопольський завод феросплавів" задовольнити частково.
2. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 січня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 лютого 2021 року скасувати, а справу № 640/17408/19 направити на новий судовий розгляд до Окружного адміністративного суду міста Києва.
3. Визнати ухвалу Верховного Суду від 10 березня 2021 року про зупинення дії постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 лютого 2021 року такою, що втратила чинність.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий М. І. Смокович
Судді О. В. Кашпур
Н. В. Шевцова