18 березня 2021 року
м. Київ
Справа № 914/1359/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Волковицька Н. О. - головуючий, Могил С.К., Случ О. В.,
секретар судового засідання - Мельникова Л. В.,
розглянувши касаційну скаргу Заступника керівника Львівської обласної прокуратури
на ухвалу Господарського суду Львівської області від 04.11.2020 (Галамай О.З. - головуючий, судді Мазовіта А.Б., Яворський Б.І.)та постанову Західного апеляційного господарського суду від 23.12.2020 (Дубник О.П. - головуючий, судді Бонк Т.Б., Матущак О.І.) у справі
за позовом: Першого заступника керівника Городоцької місцевої прокуратури Львівської області в інтересах держави в особі
позивача: Львівського обласного управління лісового та мисливського господарства,
до відповідача 1: Товариства з обмеженою відповідальністю "Керамбуд,"
до відповідача 2: Державного вищого навчального закладу Національний лісотехнічний університет України в особі структурного підрозділу Страдчівський навчально-виробничий лісокомбінат Державного вищого навчального закладу Національний лісотехнічний університет України,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача: Міжнародна благодійна організація Екологія-Право-Людина,
про визнання недійсним договору.
(У судове засідання з'явилася прокурор Біньковська А.В.)
1. Короткий зміст і підстави позовних вимог
1.1. Перший заступник керівника Городоцької місцевої прокуратури Львівської області звернувся до Господарського суду Львівської області 09.06.2020 з позовом в інтересах держави в особі Львівського обласного управління лісового та мисливського господарства до відповідача 1: Товариства з обмеженою відповідальністю "Керамбуд" та до відповідача 2: Державного вищого навчального закладу "Національний лісотехнічний університет України" в особі структурного підрозділу "Страдчівський навчально виробничий лісокомбінат" за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Міжнародної благодійної організації "Екологія-Право-Людина" про визнання недійсним договору № 58/275 від 04.10.2019 про строкове користування на безоплатній основі лісовою дорогою, яка розташована між кварталами 14,15,16 Великопільського лісництва Яворівського району Львівської області, приблизною протяжністю 2 300,00 м та шириною до 6 м.
Мотивуючи своє право на подання позову, прокурор зазначає, що порушенням інтересів держави, на його думку, є те, що оспорюваний договір щодо користування лісовою дорогою створює загрозу нецільового використання лісових ресурсів, що призведе до руйнування захисних властивостей лісів, а також створить несприятливі умови для їх охорони та використання лісів державою та громадянами. Прокурор вважає, що у даному випадку наявний як державний, так і суспільний інтерес.
Підставами звернення до суду із зазначеним позовом в інтересах держави саме в особі Львівського обласного управління лісового та мисливського господарства є, на думку прокурора, те, що визначений ним позивач - це єдиний державний орган, який наділений повноваженнями щодо здійснення державного контролю за додержанням законодавства при наданні у користування лісових ресурсів та на звернення до суду з цих питань відповідно до пунктів 4.3, 4.12, 4.26 Положення про Львівське обласне управління лісового та мисливського господарства.
Проте, позивач у відповіді від 21.05.2020 № 713/02 на запит прокуратури від 18.05.2020 № 1992 вих-20 зазначив, що перевірка з даних питань не проводилась жодним органом; обласне управління жодних погоджень на вилучення земельної ділянки - лісової дороги не надавало. Крім того, дані земельні ділянки не перебувають у підпорядкуванні Львівського обласного управління лісового та мисливського господарства.
Враховуючи невжиття Львівським обласним управлінням лісового та мисливського господарства належних заходів до усунення зазначених порушень в межах своїх повноважень (прокурором самостійно виявлено порушення), у тому числі шляхом звернення до суду, прокурором подано цей позов.
2. Фактичні обставини справи, встановлені судами
2.1. Як установили суди попередніх інстанцій і свідчать матеріали справи, 04.10.2019 між Страдчівським навчально-виробничим лісокомбінатом Державного вищого навчального закладу "Національний лісотехнічний університет України" (Сторона 1) та ТОВ "Керамбуд" (Сторона 2) укладено договір №58/275, відповідно до п.1 розділу "Предмет договору" Сторона 1 надає Стороні 2 для здійснення господарської діяльності у строкове користування на безоплатній основі лісову дорогу, яка розташована між кварталами 14, 15, 16 Великопільського лісництва Яворівського району Львівської області, протяжністю 2 300,00 м та шириною до 6 м.
Відповідно до пункту 2 розділу "Предмет договору" земельна ділянка, на якій розташована лісова дорога між кварталами 14,15,16 Великопільського лісництва Яворівського району Львівської області, належить Стороні 1 на підставі Державного акта на право постійного користування (серія Б №040437), виданого Яворівською районною радою народних депутатів трудящих 1978 року.
Згідно з пунктом 1 розділу договір укладено на п'ять років.
Відповідно до рішення Порічанської сільської ради Яворівського району Львівської області "Про погодження ТОВ "Керамбуд" користування лісовою дорогою біля водойм с. Страдч" від 27.06.2019 №868 погоджено ТОВ "Керамбуд" користування лісовою дорогою біля водойм с. Страдч, що з'єднує с. Великополе, с. Поріччя і с. Страдч, яка проходить по території Порічянської сільської ради.
Рішенням Великопільської сільської ради Яворівського району Львівської області від 25.06.2019 № 403 погоджено надання дозволу на користування лісовою дорогою Страдчівського навчально-виробничого комбінату, яка проходить по території Великопільської сільської ради.
Відповідно до пункту 1 акта приймання-передачі від 04.10.2019 (додаток №4 до договору від 04.10.2019 №58/275) Сторона 1 передає, а Сторона 2 приймає для здійснення господарської діяльності у строкове користування на безоплатній основі лісову дорогу, яка розташована між кварталами 14,15,16 Великопільського лісництва Яворівського району Львівської області, приблизною протяжністю 2 300,00 м та шириною до 6 м.
18.05.2020 Яворівський відділ Городоцької місцевої прокуратури звернувся до Страдчівського навчально-виробничого лісокомбінату з листом № 1996вих20 про надання інформації та завірених копій документів щодо можливого незаконного використання земельної ділянки лісового призначення та проведення рубок, що у с. Страдч Яворівського району Львівської області (біля Страдецької Гори), зокрема у кварталах 14,15,16 Великопільського лісництва.
18.05.2020 Яворівський відділ Городоцької місцевої прокуратури звернувся до Львівського обласного управління лісового та мисливського господарства з листом №1996вих20, яким повідомляє, що в мережі Інтернет викладено інформацію щодо можливого незаконного використання земельної ділянки лісового призначення та проведення рубок, що у с. Страдч Яворівського району Львівської області (біля Страдецької Гори), зокрема у кварталах 14,15,16 Великопільського лісництва.
Прокурор просив в термін до 22.05.2020 надати наступну інформацію та завірені копії відповідних документів:
"чи перебуває в користуванні управління зазначена земельна ділянка, якщо так, то якого лісогосподарського підприємства;
чи виготовлено підприємством правовстановлюючі документи на зазначену земельну ділянку, яка перебуває в користуванні;
чи проводилась перевірка додержання вимог лісового законодавства під час вирубки деревини у вказаних кварталах. У разі не проведення перевірок додержання вимог лісового законодавства із наведених питань, пропоную вирішити питання про проведення таких перевірочних заходів, про результати яких повідомити місцеву прокуратуру".
20.05.2020 Страдчівський навчально-виробничий лісокомбінат Державного вищого навчального закладу "Національний лісотехнічний університет України" надав лист відповідь №212 від 20.05.2020 прокурору, в якому, зокрема, зазначив, що у його постійному землекористуванні на підставі Державного акта серії Б № 040437 1978 знаходиться лісовий фонд площею 6 742 га, які охоплюють площі лісового фонду Лелехівського, Великопільського та Страдчівського лісництв.
Договір від 04.10.2019 №58/275 було укладено Страдчівським навчально-виробничим лісокомбінатом, відповідно до діючого Положення, а також із дотриманням повноважень, передбачених довіреністю від 29.01.2015 №18 та норм чинного законодавства України.
На території 14,15,16 кварталів Великопільського лісництва Страдчівського навчально-виробничого лісокомбінату не ведеться жодного нового будівництва чи реконструкції автомобільної лісової дороги, а проводиться розчистка та ремонт існуючої з 1978 року лісової дороги, необхідної для забезпечення пожежної безпеки лісу та господарської діяльності Страдчівського навчально-виробничого лісокомбінату, яка здійснюється із дотриманням вимог чинного законодавства України.
Крім того, 21.05.2020 Львівське обласне управління лісового та мисливського господарства надало лист відповідь від 21.05.2020 №713/02 Городоцькій місцевій прокуратурі, в якому зазначено, що "земельні ділянки лісогосподарського призначення кварталів 14,15,16 Великопільського лісництва перебувають у постійному користуванні Страдчівського навчально-виробничого лісокомбінату Державного вищого навчального закладу "Національний лісотехнічний університет України", який не перебуває у підпорядкуванні Львівського обласного управління лісового та мисливського господарства. Обласне управління немає інформації щодо наявності правовстановлюючих документів у підпрпиємства. Обласним управлінням не проводилась перевірка Страдчівського навчально-виробничого лісокомбінату щодо додержання вимог лісового законодавства при проведенні рубок і заготівлі деревини у вищезгаданих кварталах Великопільського лісництва, оскільки повноваження державного нагляду (контролю) у сфері лісових відносин покладено на Державну екологічну інспекцію у Львівській області. Обласне управління жодних погоджень на вилучення земельної ділянки не давало".
Листом від 26.05.2020 вих.№ 05-25-2233вих20 відповідно до абз. 3 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", Городоцькою місцевою прокуратурою повідомлено Львівське обласне управління лісового та мисливського господарства про звернення з позовом до суду з метою здійснення представництва інтересів держави в особі Львівського обласного управління лісового та мисливського господарства до Страдчівського навчально-виробничого лісокомбінату Державного вищого навчального закладу "Національний лісотехнічний університет України" та ТОВ "Керамбуд" про визнання недійсним договору щодо надання в безоплатне користування лісової дороги.
Позов у справі № 914/1359/20 подано 09.06.2020.
3. Короткий зміст судових рішень у справі
3.1. Ухвалою Господарського суду Львівської області від 04.11.2020 у справі № 914/1359/20, залишеною без змін постановою Західного апеляційного господарського суду від 23.12.2020 позов залишено без розгляду на підставі пункту 2 частини 1 статті 226 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України).
Ухвала суду першої інстанції, з якою погодився апеляційний господарський суд, мотивована тим, що звертаючись з позовною заявою в інтересах держави, прокурором неправильно визначено позивача за заявленими вимогами. На підставі чинної на час укладення спірного договору норми частина 4 статті 18 Лісового кодексу України (далі - ЛК України) судами зроблено висновок, що належним позивачем у спірних правовідносинах повинен бути саме центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства, яким є Державне агентство лісових ресурсів України, а не його територіальний орган.
4. Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу
4.1. Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, Заступник керівника Львівської обласної прокуратури звернувся до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить ухвалу Господарського суду Львівської області від 04.11.2020 і постанову Західного апеляційного господарського суду від 23.12.2020 у справі № 914/1359/20 скасувати, справу направити для продовження розгляду до Господарського суду Львівської області.
У касаційній скарзі скаржник стверджує, що єдиним уповноваженим державою органом, який наділений повноваженнями щодо здійснення державного контролю за додержанням законодавства при наданні у користування лісів на території Львівської області є територіальне управління Держлісагентства України - Львівське обласного управління лісового та мисливського господарства, а висновки судів попередніх інстанцій не відповідають висновкам, викладеним у постановах Вищого господарського суду України від 22.02.2017 у справі № 910/11728/16, від 17.02.2016 у справі № 910/13743/15, від 28.05.2014 у справі № 910/11729/13, Касаційного господарського суду у складі Верховного суду від 01.11.2018 у справі № 910/18770/17, якими, на його думку, підтверджується позиція щодо єдиного органу, уповноваженого здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
Заявник вважає, що суди попередніх інстанцій не взяли до уваги, що підставами звернення із позовом було невідповідність спірного договору вимогам статті 215 ЦК України, статей 18, 19 ЛК України, а не порушення порядку надання чи ненадання погоджень щодо користування лісами. Зокрема, оскаржуваним договором передано у безоплатне користування лісову ділянку для здійснення господарської діяльності, що суперечить вимогам ЛК України.
Скаржник зазначає, що у спірній ситуації необхідно виходити з того, що Державне агентство лісових ресурсів України реалізує безпосередньо та через свої територіальні органи державну політику у сфері лісового та мисливського господарства і здійснює державний контроль за дотриманням вимог нормативно-правових актів щодо ведення лісового господарства. За таких обставин, Львівське обласне управління лісового та мисливського господарства є саме тим територіальним органом, який має право реалізовувати повноваження агентства на території Львівської області.
Також у скарзі вказано на те, що перед пред'явленням позову місцева прокуратура зверталася до Львівського обласного управління лісового та мисливського господарства щодо можливого незаконного використання спірної ділянки лісового фонду, однак останній жодних дій не вчинив і повідомив, що відповідні питання не віднесені до його компетенції. Крім того, оскільки Управління фактично відмовилося реагувати на вказані порушення, помилковим є висновок судів попередніх інстанцій щодо недотримання розумного строку із зверненням із позовом після того, як відповідному органу стало відомо про можливе порушення.
4.2. У відзиві на касаційну скаргу ТОВ "Керамбуд" вказує на безпідставність доводів скаржника та просить залишити без змін рішення судів попередніх інстанцій.
5. Позиція Верховного Суду
5.1. Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши наведені у касаційній скарзі доводи, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами попередніх інстанцій норм процесуального права, Верховний Суд вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.
5.2. Відповідно до статті 300 ГПК України переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
5.3. Предметом позову у справі, яка розглядається, є вимога про визнання недійсним договору від 04.10.2019 № 58/275 про строкове користування на безоплатній основі лісовою дорогою.
5.4. За змістом положень статей 4, 42, 44, 46 ГПК України право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, є процесуальним правом.
Відповідно до частини третьої статті 4 ГПК України до господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
До таких осіб процесуальний закон відносить прокурора та визначає підстави участі цієї особи у господарській справі.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Тобто імператив зазначеного конституційного положення встановлює обов'язок органів державної влади та їх посадових осіб дотримуватись принципу законності при здійсненні своїх повноважень, що забезпечує здійснення державної влади за принципом її поділу. Як підкреслив Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 01 квітня 2008 року № 4-рп/2008, неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законів України забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в державі.
Законом України від 02 червня 2016 року № 1401-VIII "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)", який набрав чинності 30 вересня 2016 року, до Конституції України внесені зміни, а саме Конституцію доповнено статтею 131-1, пункт 3 частини першої якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Стаття 53 ГПК України встановлює, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
Відповідно до частини четвертої статті 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує: 1) в чому полягає порушення інтересів держави, 2) необхідність їх захисту, 3) визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає 4) орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру", який набрав чинності 15 липня 2015 року. Ця стаття визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу (частина третя). Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень (абзаци перший - третій частини четвертої). У разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов'язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження (частина сьома).
Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.
Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об'єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.
Верховний Суд України у постанові від 13 червня 2017 року у справі № п/800/490/15 (провадження № 21-1393а17) зазначив, що протиправна бездіяльність суб'єкта владних повноважень -це зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в нездійсненні юридично значимих й обов'язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб'єкта владних повноважень, були об'єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов'язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов'язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.
Однак суд, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи. Частиною сьомою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що в разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов'язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження. Таким чином, питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, суд буде встановлювати за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності. Господарсько-правовий спір між компетентним органом, в особі якого позов подано прокурором в інтересах держави, та відповідачем не є спором між прокурором і відповідним органом, а також не є тим процесом, у якому розглядається обвинувачення прокурором посадових осіб відповідного органу у протиправній бездіяльності.
Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов'язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з'ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Частина четверта статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачає, що наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб'єктом владних повноважень. Таке оскарження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва.
Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.
У Рішенні від 05.06.2019 № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Аналогічні правові висновки викладені Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.
5.5. Спірними у даному випадку є вірне визначення компетентного органу, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту можливих порушених прав, а також дотримання порядку звернення прокурора до відповідного органу до моменту звернення із позовом.
Прокурором при зверненні з позовною заявою в інтересах держави, визначено позивачем - Львівське обласне управління лісового та мисливського господарства, яке є територіальним органом Державного агентства лісових ресурсів України.
Суди попередніх інстанцій виходили з того, що погодження довгострокового тимчасового користування лісами державної та комунальної власності здійснюється за погодженням з постійними користувачами лісами та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства, яким є Державне агентство лісових ресурсів України, а не його територіальний орган та на підставі рішення відповідних органів виконавчої влади (обласних/районних державних адміністрацій) та органів місцевого самоврядування, прийнятого в межах їх повноважень.
Крім того, перед поданням позову прокурор звертався до компетентного органу, яким він визначив Львівського обласного управління лісового та мисливського господарства саме з питань рубок деревини у вказаних ним кварталах Великопільського лісництва, однак компетентним органом у такому випадку мала би бути Державна екологічна інспекція України. Водночас позов подано про визнання недійсним договору № 58/275 від 04.10.2019 про строкове користування на безоплатній основі лісовою дорогою, яка розташована між кварталами 14,15,16 Великопільського лісництва Яворівського району Львівської області і в такому разі компетентним органом є Державне агентство лісових ресурсів України.
Зважаючи на доводи скарги та на зміст позовної заяви та матеріалів справи, колегія суддів вважає вірними висновки судів попередніх інстанцій щодо залишення без розгляду позовної заяви з огляду на таке.
Оцінюючи доводи скарги щодо вірного визначення скаржником компетентного органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, важливим є врахування характеру порушень які визначені у позовній заяві та вказані як підстави для звернення до суду. Заявник у касаційній скарзі стверджує, що підставами звернення із позовом була невідповідність спірного договору вимогам законодавства, а не порушення порядку надання чи ненадання погоджень щодо користування лісами. Однак, як слідує зі змісту позовної заяви, прокурором заначено, що договір укладено без рішення уповноваженого органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, прийнятого в межах їх повноважень. Органом, який наділений повноваженнями щодо здійснення державного контролю за додержанням законодавства при наданні у користування лісових ресурсів та який погоджує виділення лісів у довгострокове тимчасове користування за висновками прокурора є Львівське обласне управління лісового та мисливського господарства.
Відповідно до статті 16 ЛК право користування лісами здійснюється в порядку постійного та тимчасового користування лісами.
Довгострокове тимчасове користування лісами - засноване на договорі строкове платне використання лісових ділянок, які виділяються для потреб мисливського господарства, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних, туристичних і освітньо-виховних цілей, проведення науково-дослідних робіт (частина 3 статті 18 ЛК).
Згідно з частиною 4 статті 18 ЛК довгострокове тимчасове користування лісами державної та комунальної власності здійснюється без вилучення земельних ділянок у постійних користувачів лісами на підставі рішення відповідних органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, прийнятого в межах їх повноважень за погодженням з постійними користувачами лісами та органом виконавчої влади з питань лісового господарства Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства.
Зміни до частини 4 статті 18 ЛК щодо погодження виділення лісів у довгострокове тимчасове користування саме центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства, внесено Законом України від 16.10.2012 № 5456-VI "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо оптимізації повноважень органів виконавчої влади у сфері екології та природних ресурсів, у тому числі на місцевому рівні", які набрали чинності 18.11.2012.
За попередньою редакцією частини 4 статті 18 ЛК відповідне погодження надавалося територіальними органами центрального органу виконавчої влади з питань лісового господарства.
Така правова позиція викладена у постанові Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 22.08.2018 у справі № 910/13094/15
Таким чином, після внесення змін до ЛК України центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства, яким є Державне агентство лісових ресурсів України, погоджується виділення лісів у довгострокове тимчасове користування. Тобто, у разі обґрунтування позовних вимог, у тому числі, відсутністю погодження виділення лісів у довгострокове тимчасове користування, не може бути визнаним компетентним органом, уповноваженим здійснювати функції держави у спірних правовідносинах територіальний орган - Львівське обласне управління лісового та мисливського господарства, яке не має повноважень на здійснення зазначеного погодження.
Крім того, увагу також необхідно звернути на те, що порядок, передбачений статтею 23 Закону України "Про прокуратуру" щодо звернення до відповідного компетентного органу до подання позову має на меті надати можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави. Тобто, у такому листі вказуються ті порушення, не реагування на які, в подальшому дає змогу прокурору самостійно звернутися із позовом.
Досліджуючи питання щодо дотримання зазначених вимог, суди встановили, що 18.05.2020 Яворівський відділ Городоцької місцевої прокуратури звернувся до Львівського обласного управління лісового та мисливського господарства з листом №1996вих20, яким повідомлено що в мережі Інтернет викладено інформацію щодо можливого незаконного використання земельної ділянки лісового призначення та проведення рубок, що у с. Страдч Яворівського району Львівської області (біля Страдецької Гори), зокрема у кварталах 14,15,16 Великопільського лісництва. Прокурор просив у термін до 22.05.2020 надати наступну інформацію та завірені копії відповідних документів: чи перебуває в користуванні управління зазначена земельна ділянка, якщо так, то якого лісогосподарського підприємства; чи виготовлено підприємством правовстановлюючі документи на зазначену земельну ділянку, яка перебуває в користуванні; чи проводилась перевірка додержання вимог лісового законодавства під час вирубки деревини у вказаних кварталах.
З наведеного слідує, що прокурором акцентовано увагу Львівського обласного управління лісового та мисливського господарства на додержанні вимог лісового законодавства під час вирубки деревини.
На вказаний лист Львівське обласне управління лісового та мисливського господарства надало відповідь від 21.05.2020 №713/02, про те, що земельні ділянки лісогосподарського призначення кварталів 14,15,16 Великопільського лісництва перебувають у постійному користуванні Страдчівського навчально-виробничого лісокомбінату Державного вищого навчального закладу "Національний лісотехнічний університет України", який не перебуває у підпорядкуванні Львівського обласного управління лісового та мисливського господарства. Обласне управління немає інформації щодо наявності правовстановлюючих документів у підпрпиємства. Обласним управлінням не проводилась перевірка Страдчівського навчально-виробничого лісокомбінату щодо додержання вимог лісового законодавства при проведенні рубок і заготівлі деревини у вищезгаданих кварталах Великопільського лісництва, оскільки повноваження державного нагляду (контролю) у сфері лісових відносин покладено на Державну екологічну інспекцію у Львівській області. Обласне управління жодних погоджень на вилучення земельної ділянки не давало.
Відповідно до пункту 1 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 № 275, Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Згідно з підпунктом 5 пункту 4 цього Положення Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань, зокрема: звертається до суду із позовом щодо обмеження чи зупинення діяльності суб'єктів господарювання і об'єктів незалежно від їх підпорядкування та форми власності, якщо їх експлуатація здійснюється з порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, вимог дозволів на використання природних ресурсів, з перевищенням нормативів гранично допустимих викидів в атмосферне повітря забруднюючих речовин, впливу фізичних та біологічних факторів, лімітів скидів забруднюючих речовин; визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища.
Зважаючи на викладене, суд апеляційної інстанції вірно зауважив, що компетентним органом у разі обґрунтування порушень проведенням рубок деревини у вказаних кварталах Великопільського лісництва мала би бути Державна екологічна інспекція України, а не Львівське обласне управління лісового та мисливського господарства, до якого прокуратура звернулася із листом відповідного змісту.
Однак, позовні вимоги з якими звернувся перший заступника керівника Городоцької місцевої прокуратури стосуються невідповідності спірного договору вимогам законодавства та його укладення без рішення уповноваженого органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування. Тобто позивач не мав можливості відреагувати на можливі порушення, про які прокурор не зазначив у листі від 18.05.2020. У свою чергу, обґрунтовуючи позовні вимоги відповідними доводами щодо недійсності умов спірного договору і вказуючи на відсутність погодження виділення лісів у користування, прокурор мав звернутися до Державного агентства лісових ресурсів України, яке є компетентним органом щодо зазначеного питання.
Крім того, колегія суддів відхиляє посилання заявника на постанови Вищого господарського суду України від 22.02.2017 у справі № 910/11728/16, від 17.02.2016 у справі № 910/13743/15, від 28.05.2014 у справі № 910/11729/13, Касаційного господарського суду у складі Верховного суду від 01.11.2018 у справі № 910/18770/17, оскільки правовідносини у них стосуються надання у користування мисливських угідь, а також не містять правового висновку щодо застосування статті 18 ЛК України, стосовно визначення компетентного органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, відмінного від Державного агентства лісових ресурсів України у разі обґрунтування позовних вимог посиланням на неотримання погодження, яке надається зазначеним агентством. Крім того, у зазначених постановах не було предметом дослідження питання повідомлення органу, в особі якого подавався позов із доводами, зазначеними у самому позові.
Зважаючи на викладене, оскільки під час звернення із позовом не було дотримано вимог процесуального законодавства, у тому числі положень статті 23 Закону України "Про прокуратуру", колегія суддів не убачає підстав для скасування рішень судів попередніх інстанцій з огляду на недоведеність скаржником відповідних підстав.
6. Висновки за результатами розгляду касаційної скарги та норми права, якими керувався суд
6.1. За змістом пункту 1 частини 1 статті 308 ГПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої інстанції та апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.
6.2. Відповідно до частини 1 статті 309 ГПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 300 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
6.3. Ураховуючи викладене, зважаючи на зазначені положення законодавства, оскаржені у справі ухвалу і постанову необхідно залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
7. Розподіл судових витрат
7.1. Оскільки підстав для скасування рішень у справі та задоволення касаційної скарги немає, судовий збір за подання касаційної скарги необхідно покласти на скаржника.
Керуючись статтями 300, 301, пунктом 1 частини 1 статті 308, статтями 309, 314, 315, 317 ГПК України, Верховний Суд
Касаційну скаргу Заступник керівника Львівської обласної прокуратури залишити без задоволення.
Ухвалу Господарського суду Львівської області від 04.11.2020 і постанову Західного апеляційного господарського суду від 23.12.2020 у справі № 914/1359/20 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий Н. О. Волковицька
Судді С. К. Могил
О. В. Случ