Справа № 826/11289/17 Суддя (судді) першої інстанції: Григорович П.О.
15 березня 2021 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого-судді Парінова А.Б.,
суддів: Беспалова О.О.,
Ключковича В.Ю.,
розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Антимонопольного комітету України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 листопада 2020 року у справі за адміністративним позовом приватного акціонерного товариства "Страхова Компанія "Крона" до Антимонопольного комітету України, треті особи: Публічне акціонерне товариство "Центренерго", ПрАТ "СК Арсенал Страхування" про визнання протиправним та скасування рішення від 29.08.2017 № 5912-р/пк-пз в частині, зобов'язання вчинити дії, -
До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулось приватне акціонерне товариство "Страхова Компанія "Крона" з позовом до Антимонопольного комітету України, в якому просило суд:
- визнати протиправним та скасувати рішення Постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель від 29.08.2017 № 5912-р/пк-пз в частині залишення скарги без розгляду;
- зобов'язати Антимонопольний комітет України повторно розглянути скаргу Приватного акціонерного товариства «Страхова компанія «Крона» від 23.08.2017 вих. № 23 (номер скарги, присвоєний в електронній системі закупівель під час її подання, № UA-2017-08-16-000933-а.с2), та прийняти за результатами її розгляду вмотивоване рішення по суті порушених у скарзі питань. У разі неможливості усунення порушень, що виникли через виявленні порушення законодавства з питань публічних закупівель - зобов'язати відмінити процедуру публічних закупівель - відкриті торги ДК 021:2015 - 66510000-8 - Страхові послуги (Добровільне медичне страхування).
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оскаржуване рішення відповідача є протиправним, оскільки, скаргу подано у межах встановленого строку на оскарження та наведено обґрунтування наявності порушених прав ПАТ "Страхова Компанія "Крона".
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 листопада 2020 року позовні вимоги задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано рішення Постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель від 29.08.2017 № 5912-р/пк-пз. В решті позову відмовлено.
Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням, Антимонопольний комітет України подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне з'ясування всіх обставин справи та невідповідність висновків суду обставинам справи, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує зокрема, тим що судом першої інстанції не враховано, що позивачем подано скаргу з порушенням встановлених ч. 1 статті 18 Закону України «Про здійснення державних закупівель» вимог, що є підставою для залишення скарги без розгляду. Разом з тим, апелянт вказує, що позивач зазначив про обмеження участі у торгах "значного кола страхових компаній", а не безпосередньо ПАТ "Страхова Компанія "Крона". Крім цього, посилається на те, що Колегія не має досліджувати питання доцільності встановлення замовниками тих чи інших умов у документації конкурсних торгів. З огляду на зазначене апелянт стверджує, що оскаржуване рішення є правомірним, оскільки було прийнято в межах повноважень та у спосіб, що встановлені нормами чинного законодавства.
За наведених у апеляційній скарзі доводів відповідач вважає рішення суду першої інстанції є незаконним та відповідно до приписів ст. 317 КАС України підлягає скасуванню.
Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 грудня 2020 року відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Антимонопольного комітету України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 листопада 2020 року та на підставі п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України призначено справу до апеляційного розгляду у порядку письмового провадження.
Відзивів на апеляційну скаргу до суду не надходило.
З метою повного та всебічного встановлення обставин справи, колегією суддів ухвалено рішення про продовження апеляційного розгляду даної справи на строк, що не перевищує п'ятнадцяти днів.
Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, колегія суддів виходить з наступного.
Як було встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, Приватне акціонерне товариство «Страхова компанія «Крона» виявивши намір прийняти участь у процедурі публічних закупівель - відкриті торги ДК 021:2015 - 66510000-8 - Страхові послуги (Добровільне медичне страхування), Замовник закупівель - Публічне акціонерне товариство «Центренерго», після ознайомлення з документацією конкурсних торгів, прийшло до висновку про порушення Замовником норм Закону України «Про публічні закупівлі» при складанні тендерної документації.
Зокрема, під час ознайомлення з Тендерною документацією, затвердженою Протоколом тендерного комітету ПАТ «Центренерго» №106-В від 16.08.2017, а саме з Додатком № 5 до Тендерної документації - Технічні умови, ПрАТ «СК «Крона» виявило порушення принципу недискримінації, який на думку позивача полягає в наступному.
Додатком № 5 Тендерної документації (Технічні вимоги) передбачені вимоги до Учасників торгів, серед яких те, що Учасник відкритих торгів повинен надати наступні документи:
- довідка у довільній формі про те, що обсяг сформованих валових страхових резервів на 31.12.2016 року - не менше 300 млн. грн.;
- довідка у довільній формі про те, що обсяг чистих страхових платежів за 12 місяців 2016 року - не менше 500 млн. Грн;
- довідка у довільній формі про те, що обсяг чистих страхових премій по добровільному медичному страхуванню: за 12 місяців 2016 року - не менше 35 млн. грн;
- довідка у добровільній формі про те, що обсяг страхових виплат за договорами добровільного медичного страхування: за 12 місяців 2016 року - не менше 15 млн. грн.
При цьому, за вимогами Тендерної документації, вся інформація щодо запитуваних вимог до фінансово-господарської діяльності страховика повинна перебувати у відкритому доступі в періодичних аналітичних виданнях, профілем діяльності у яких є страхування (інтернет-сайт www.forinsurer.com, журнал «Insurance Top» - № 1(57) (2017).
ПрАТ «СК «Крона» вважаючи, що такі вимоги є протиправними та дискримінаційними і суттєво звужують коло учасників процедури закупівлі, на підставі ст. 18 Закону України «Про публічні закупівлі» подало скаргу до Антимонопольного комітету України у формі електронного документа через електронну систему закупівель.
Постійно діюча адміністративна колегія Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель 29.08.2017 року винесла оскаржуване рішення № 5912-р/пк-пз, яким Скарга ПрАТ «СК «Крона» від 23.08.2016 №UA-2017-08-16-000933-а.с2 залишена без розгляду.
Як вбачається зі змісту оскаржуваного рішення, підставою для залишення скарги без розгляду стало те, що скарга не відповідає вимогам ч. 1 ст. 18 Закону, а саме не містить обґрунтування наявності порушених прав та охоронюваних законом інтересів з приводу рішення, дії чи бездіяльності замовника, що суперечать законодавству у сфері публічних закупівель і внаслідок яких порушено право чи законні інтереси Скаржника, пов'язаних з участю у Процедурі закупівлі.
Не погоджуючись з прийнятим суб'єктом владних повноважень рішенням, позивач звернувся за захистом порушених прав та інтересів до суду з даним адміністративним позовом.
Приймаючи рішення в частині задоволення позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що у АМКУ не було підстав для залишення скарги без розгляду в зв'язку з відсутністю обґрунтування наявності порушених прав та охоронюваних законом інтересів позивача. З огляду на зазначене, Окружний адміністративний суд міста Києва визнав обґрунтованими доводи позивача про те, що оскаржуване рішення є протиправним та підлягає скасуванню.
Переглядаючи справу за наявними у ній доказами, перевіряючи законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів зазначає про таке.
Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об'єднаних територіальних громад визначає Закон України "Про публічні закупівлі" від 25.12.2015 № 922-VIII (далі - Закон №922-VIII).
Відповідно до статті 3 Закону України «Про публічні закупівлі» закупівлі здійснюються за такими принципами: добросовісна конкуренція серед учасників; максимальна економія та ефективність; відкритість та прозорість на всіх стадіях закупівель; недискримінація учасників; об'єктивна та неупереджена оцінка тендерних пропозицій; запобігання корупційним діям і зловживанням.
Згідно зі статтею 5 Закону України «Про публічні закупівлі» вітчизняні та іноземні учасники всіх форм власності та організаційно-правових форм беруть участь у процедурах закупівель на рівних умовах. Замовники забезпечують вільний доступ усіх учасників до інформації про закупівлю, передбаченої цим Законом. Замовник не може встановлювати дискримінаційні вимоги до учасників.
Аналогічна правова норма закріплена у ч. 4 статті 22 цього ж Закону, якою передбачено, що тендерна документація не повинна містити вимог, що обмежують конкуренцію та призводять до дискримінації учасників.
Законом України «Про публічні закупівлі» на Антимонопольний комітет України покладено функції органу оскарження.
Відповідно до ч. 3 ст. 8 Закону №922-VIII, Антимонопольний комітет України як орган оскарження з метою неупередженого та ефективного захисту прав та законних інтересів осіб, пов'язаних з участю у процедурах закупівлі, утворює постійно діючу адміністративну колегію (колегії) з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель. Рішення постійно діючої адміністративної колегії (колегій) приймаються від імені Антимонопольного комітету України.
Порядок діяльності постійно діючої адміністративної колегії (колегій) встановлюється відповідно до Закону України "Про Антимонопольний комітет України", якщо інше не встановлено цим Законом.
Порядок оскарження процедур закупівлі визначено статтею 18 Закону № 922-VIII (у редакції чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення).
Так, згідно ч. 1 ст. 18 Закону №922-VIII, скарга до органу оскарження подається суб'єктом оскарження у формі електронного документа через електронну систему закупівель. Після розміщення скарги суб'єктом оскарження в електронній системі закупівель скарга автоматично вноситься до реєстру скарг і формується її реєстраційна картка. Скарга разом з реєстраційною карткою в день розміщення суб'єктом оскарження автоматично оприлюднюється на веб-порталі Уповноваженого органу.
Скарга повинна містити таку інформацію:
найменування замовника рішення, дії або бездіяльність якого оскаржуються;
ім'я (найменування), місце проживання (місцезнаходження) суб'єкта оскарження;
підстави подання скарги, посилання на порушення процедури закупівлі або прийняті рішення, дії або бездіяльність замовника, фактичні обставини, що це можуть підтверджувати;\
обґрунтування наявності порушених прав та охоронюваних законом інтересів з приводу рішення, дії чи бездіяльності замовника, що суперечать законодавству у сфері публічних закупівель і внаслідок яких порушено право чи законні інтереси такої особи;
вимоги суб'єкта оскарження та їх обґрунтування.
До скарги додаються документи та матеріали в електронній формі (у тому числі у вигляді pdf формату файла), що підтверджують порушення процедури закупівлі або неправомірність рішень, дій або бездіяльності замовника, та документ про здійснення оплати за подання скарги до органу оскарження.
Відповідно до частини четвертої статті 18 Закону України "Про публічні закупівлі" орган оскарження залишає скаргу без розгляду в разі, якщо, зокрема, скарга не відповідає вимогам частини першої або другої цієї статті.
Як було встановлено судом, підставою для прийняття оскаржуваного рішення став висновок відповідача про невідповідність скарги ПАТ "Страхова Компанія "Крона" вимогам частини першої статті Закону України "Про публічні закупівлі", оскільки вона не містить обґрунтуванням наявності порушених прав та охоронюваних законом інтересів з приводу рішення, дії чи бездіяльності замовника.
Проте, колегія суддів зазначає, що наведені твердження відповідача цілком спростовуються змістом поданої позивачем скарги.
Як правильно було встановлено судом першої інстанції, позивач у своїй скарзі навів свої обґрунтування наявності порушених прав та охоронюваних законом інтересів з приводу рішення, дії чи бездіяльності Замовника. Зокрема, обґрунтовуючи скаргу позивач повідомляє про порушення Замовником порядку проведення процедури закупівлі, а саме, про встановлення Замовником дискримінаційних вимог у тендерній документації.
У розділі 2 «Обґрунтування наявності порушених прав та охоронюваних законом інтересів з приводу рішення, дії чи бездіяльності замовника, що суперечать законодавству у сфері публічних закупівель і внаслідок яких порушено право чи законні інтереси заявника» позивач зазначив, що передбачені Додатком 5 Тендерної документації (Технічними вимогами) умови щодо витребування у учасника документально підтверджених відомостей про обсяг сформованих валових страхових резервів у розмірі не менше 300 млн. грн, довідок про обсяг чистих страхових платежів у розмірі не менше 500 млн. грн, тощо, є дискримінаційними, оскільки суттєво звужують коло учасників відкритих торгів. Також, в скарзі позивач доводить до відома АМКУ, що згідно відомостей приватного журналу «Insurance Top», № 1(57) (2017), на який посилається Замовник в тендерній документації, критеріям, що висуваються замовником в Технічних вимогах відповідають лише 7 страхових компаній. Крім цього, ПАТ «Страхова компанія «Крона» посилається на те, що при складанні Тендерної пропозиції, Замовник встановив зависокі бар'єри (дискримінаційні вимоги) для участі у тендері для зазначеного кола страхових компаній, які мають можливість запропонувати кращу цінову пропозицію..., чим позбавив всі інші страхові компанії можливості участі у закупівлі.
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що повідомлена позивачем інформація очевидно свідчить про можливість порушення прав та охоронюваних законом інтересів позивача з приводу описаних в скарзі дій замовника, які перешкоджають можливості позивача взяти участь в процедурі закупівлі.
Таким чином, позивачем у повній мірі були виконані вимоги частини першої статті 18 Закону України "Про публічні закупівлі" та у скарзі до органу оскарження наведені обґрунтування наявності його порушених прав та охоронюваних законом інтересів, а тому, у відповідача були відсутні підстави для залишення без розгляду скарги з підстав відсутності у ній таких обґрунтувань.
Судом першої інстанції було вірно зазначено, що такі дії відповідача суперечать вимогам чинного законодавства України, оскільки визначення відповідача як органу оскарження та мети такого визначення, зобов'язувало Антимонопольний комітет України, за умови дотримання принципу належного урядування, розглянути скаргу по суті та прийняти рішення, надавши при цьому належну правову оцінку всім доводам позивача.
При цьому, колегія суддів наголошує, що висновок відповідача про відсутність у скарзі обґрунтування наявності порушених прав позивача є помилковим, оскільки зі змісту скарги вбачається, що позивач, як учасник процедури публічних закупівель, вважає, що Замовником встановлено дискримінаційні вимоги до учасників такої закупівлі та іншого кола осіб.
Разом з тим, посилання апелянта на відсутність у скарзі відомостей про порушення прав та інтересів безпосередньо позивача, як на підставу для залишення скарги без розгляду, колегія суддів визнає необґрунтованим, оскільки такі доводи не можуть слугувати підставою для відмови у розгляді скарги по суті та є формальними.
Доводи апелянта про те, що Колегія не має досліджувати питання доцільності встановлення замовниками тих чи інших умов у документації конкурсних торгів, спростовуються приписами ч. 9 ст. 18 Закону, де визначено повноваження органу оскарження.
Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для прийняття відповідачем оскаржуваного рішення про залишення скарги позивача без розгляду.
Доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують, оскільки ґрунтуються на невірному трактуванні фактичних обставин та норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини.
Підсумовуючи викладене, за результатами розгляду апеляційної скарги колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції прийняв правильне рішення в частині задоволення позовних вимог.
Відповідно до ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
Разом з цим, колегією суддів встановлено, що судом першої інстанції було у повній мірі встановлено обставини справи, яким надано належну правову оцінку з дотриманням діючих норм матеріального та процесуального права.
У свою чергу, вказані в апеляційній скарзі доводи відповідача не свідчать про наявність передбачених ст. 317 КАС України підстав для скасування рішення суду першої інстанції, зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують та не дають підстав вважати, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.
З урахуванням викладеного, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
За правилами ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст.ст. 242-245, 308, 311, 315-316, 321-322, 325, 328-329 КАС України, суд,-
Апеляційну скаргу Антимонопольного комітету України залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 листопада 2020 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.
Головуючий суддя А.Б. Парінов
Судді: О.О.Беспалов
В.Ю. Ключкович