04 березня 2021 року
Київ
справа №640/13788/19
адміністративне провадження №К/9901/25747/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Губської О.А.,
суддів: Білак М.В., Жука А.В.,
розглянув у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції справу
за позовом Громадської організації "Всеукраїнське об'єднання "Автомайдан" до Національного агентства з питань запобігання корупції, за участю третьої особи: ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Громадської організації "Всеукраїнське об'єднання "Автомайдан" на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 вересня 2020 року, ухвалену у складі колегії суддів: Мєзєнцева Є.І. (доповідач), Земляної Г.В., Файдюка В.В.
І. Суть спору
1. Громадська організація "Всеукраїнське об'єднання "Автомайдан" (далі - позивач) звернулася до суду з позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції, за участю третьої особи: ОСОБА_1 про визнання протиправними та скасування рішення від 12.04.2019 №1053 "Про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2016 рік, поданої ОСОБА_1 , суддею Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ".
2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначає, що оскаржуване рішення є протиправним, оскільки висновки Національного агентства, викладені у цьому рішенні суперечать фактичним обставинам справи, що засвідчує неналежніть перевірки декларації за 2016 рік, поданої ОСОБА_1 , а відтак є необґрунтованим та таким, що зроблені у спосіб, який не відповідає Закону, а тому підлягають скасуванню.
3. Національним агентством з питань запобігання корупції подано заяву про визнання позову із зазначенням того, що при прийнятті оскаржуваного рішення відповідачем не було надано оцінку інформації, яка стала підставою для повної перевірки декларації ОСОБА_1 .
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
4. 28.08.2017 Громадська організація "Всеукраїнське об'єднання "Автомайдан" звернулась до Національного агентства з питань запобігання корупції із повідомленням про декларування недостовірних відомостей суддею Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ ОСОБА_1 .
5. Зокрема, у вказаному повідомленні були наведені факти, які свідчать про внесення суддею Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ ОСОБА_1 недостовірних відомостей до декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2016 рік.
6. Рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції від 28.09.2017 №822 "Про проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2016 рік, поданої ОСОБА_1 , суддею Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ" було розпочато повну перевірку декларації зазначеного суб'єкта декларування.
7. Рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції від 24.11.2017 №1289 продовжено строк проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2016 рік, поданої ОСОБА_1 , суддею Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ, з 27 листопада 2017 року на 30 календарних днів.
8. 15.12.2017 Національним агентством з питань запобігання корупції прийнято рішення №1456 про проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2015 рік, поданої ОСОБА_1 , суддею Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ.
9. Рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції від 09.02.2018 №196 продовжено строк проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2015 рік, поданої ОСОБА_1 , суддею Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ, з 14 лютого 2018 року на 30 календарних днів.
10. 12.04.2019 Національним агентством з питань запобігання корупції було затверджено рішення № 1053 "Про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за 2016 рік, поданої ОСОБА_1 , суддею Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ".
11. Згідно з вказаним рішенням суб'єкт декларування при складанні та поданні декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2016 рік зазначив недостовірні відомості про: тип права на земельну ділянку, яка належить йому на праві власності, тип права на транспортні засоби, тип права на отримані ним та членом сім'ї (чоловіком) доходи, чим не дотримав вимоги п. 2, 3 та 7 ч. 1
12. Ознак правопорушень, передбачених ч. 4 ст. 172-6 Кодексу України про адміністративні правопорушення та ст. 366-1 Кримінального кодексу України, не виявлено. Точність оцінки задекларованих активів відповідає даним, отриманим з наявних джерел. Наявність конфлікту інтересів не встановлено. Правові підстави для встановлення ознак незаконного збагачення відсутні.
13. Вважаючи вказане рішення протиправним, позивач звернувся з позовом до суду.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
14. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 25 березня 2020 року адміністративний позов задовольнив.
15. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що Національним агентством з питань запобігання корупції всупереч положенням Закону України "Про запобігання корупції" та Порядку проведення контролю та повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування затвердженого Рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції 10.02.2017 р. № 56 не було належним чином враховано та надано оцінку матеріалам кримінального провадження, внесеного 20.09.2017 до Єдиного реєстру досудових розслідувань за №52017000000000634, щодо можливого вчинення суддею кримінального правопорушення, передбаченого ст. 366-1 Кримінального кодексу України. Це призвело до того, що при наявності фактів, які свідчать про недостовірність внесених суддею ОСОБА_1 відомостей до декларацій особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2016 рік у оскаржуваному рішенні зроблено висновок про відсутність таких фактів. Крім того, судом враховано заяву відповідача про визнання позову та визнання того, що при прийнятті оспорюваного рішення ним не було надано оцінку інформації, яка стала підставою для повної перевірки декларації ОСОБА_1 .
16. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 07 вересня 2020 року скасував рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 березня 2020 року та закрив провадження у справі на підставі п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України, вказавши, що цей спір не підлягає судовому розгляду.
17. Закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції, виходив з того, що у даному випадку позивач оскаржує рішення НАЗК №1053 "Про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2016 рік, поданої ОСОБА_1 , яке не стосується інтересів та не порушує прав позивача, а має безпосередній вплив лише на особу, щодо якої це рішення було прийнято, тобто є актом індивідуальної дії. Разом з тим, право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб'єкта владних повноважень надано особі, щодо якої воно прийняте або прав, свобод та інтересів якої воно безпосередньо стосується. Оскаржуваний акт для позивача не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для позивача, тому він не може бути предметом спору. Відсутність спору, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.
17.1. При цьому, суд апеляційної інстанції, пославшись на правову позицію викладену у постанові Верховного Суду від 15 березня 2018 року у справі № 800/414/17, постанові Великої палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року у справі №803/3/18 зазначає, що поняття «спір, який підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто поняття стосується як спорів, що не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду, відтак у даному випадку відсутня юрисдикція, до якої належить розгляд цієї справи.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
18. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить скасувати його рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
19. В обґрунтування касаційної скарги скаржник посилається на те, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду. Зазначає, що Верховний Суд розглядав схожу справу № 826/1160/18 за позовом громадської організації «Всеукраїнське об'єднання «Автомайдан» до Національного агентства з низань запобігання корупції про визнання протиправним Роз'яснення Агентства №1375, де суд оцінював наявність порушеного права громадської організації та права на її захист у суді. Постановою від 11 червня 2020 року суд визнав, що таке право існує та порушене, але прийшов до висновку, що воно було відновлене шляхом скасування Роз'яснення №1375.
19.1. Скаржник також зазначає, що ця справа має значний суспільний інтерес та істотну вагу.
19.2. При цьому, позивач посилається на те, що відповідно до прецедентної практики Європейського суду з прав людини громадські організації, яким стали відомі порушення діючого законодавства у галузі, що відноситься до їх статутної діяльності, мають усі підстави для представництва в суді суспільних інтересів з них питань.
19.3. Вказує, що законодавець наділив громадські організації правом ініціювати проведення Національним агентством з питань запобігання корупції повних перевірок декларацій суб'єктів декларування, якому кореспондує обов'язок суб'єкта владних повноважень провести таку перевірку відповідно до встановленого порядку. Очевидно, що порушення цього порядку є порушенням не абстрактного, а цілком конкретного права заявника на належний розгляд конкретної заяви та проведення на її підставі відповідної перевірки.
19.4. Позивач посилається, що оскаржуване рішення Національного агентства з питань запобігання корупції було винесене на підставі звернення громадської організації «Всеукраїнське об'єднання «Автомайдан» від 28 серпня 2017 року. Скаржник вважає, що порушення законодавства при розгляді такого звернення та прийняття необґрунтованого рішення за результатами його розгляду порушує права позивача на належний розгляд його повідомлення.
20. Ухвалою Верховного Суду від 03 грудня 2020 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Громадської організації "Всеукраїнське об'єднання "Автомайдан" на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 вересня 2020 року у справі №640/13788/19.
21. Третя особа у відзиві на касаційну скаргу вказує на її безпідставність і просить закрити касаційне провадження, відкрите за скаргою Громадської організації "Всеукраїнське об'єднання "Автомайдан" на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 вересня 2020 року з підстав, передбачених пунктом 5 частини першої статті 339 КАС України, оскільки правовідносини у цій справі та у справі №826/1160/18 не є подібними.
V. Оцінка Верховного Суду
22. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина перша статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).
23. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).
24. Підставою відкриття касаційного провадження з підстав, визначених пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, було посилання скаржника на неправильне застосування судами норм матеріального права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 11 червня 2020 року у справі №826/1160/18.
25. За змістом пункту 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках, якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.
26. Щодо визначення подібності правовідносин Верховний Суд звертається до правових висновків, викладених у судових рішеннях Великої Палати Верховного Суду.
27. Так, Велика Палата Верховного Суду виходить з того, що подібність правовідносин означає тотожність суб'єктного складу учасників відносин, об'єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). При цьому, зміст правовідносин з метою з'ясування їх подібності визначається обставинами кожної конкретної справи (пункт 32 постанови від 27.03.2018 у справі № 910/17999/16; пункт 38 постанови від 25.04.2018 у справі № 925/3/7, пункт 40 постанов від 25.04.2018 у справі № 910/24257/16). Такі ж висновки були викладені і в постановах Верховного Суду України від 21.12.2016 у справі № 910/8956/15 та від 13.09.2017 у справі № 923/682/16.
28. Під судовими рішеннями в подібних правовідносинах необхідно розуміти такі рішення, де подібними (тотожними, аналогічними) є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог і встановлені судом фактичні обставини, а також наявне однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин (пункт 6.30 постанови Великої Палати Верховного Суду від 19.05.2020 у справі № 910/719/19, пункт 5.5 постанови Великої Палати Верховного Суду від 19.06.2018 у справі № 922/2383/16; пункт 8.2 постанови Великої Палати Верховного Суду від 16.05.2018 у справі № 910/5394/15-г; постанова Великої Палати Верховного Суду від 12.12.2018 у справі № 2-3007/11; постанова Великої Палати Верховного Суду від 16.01.2019 у справі № 757/31606/15-ц).
29. У справі №826/1160/18, на яку посилається скаржник як приклад неоднакового застосування норми права у подібних правовідносинах, предметом розгляду спору є правомірність дій відповідача щодо прийняття рішення №1375 про затвердження Роз'яснення щодо застосування окремих положень Закону України "Про запобігання корупції" стосовно необхідності попереднього встановлення фактів порушення антикорупційного законодавства, а саме декларування недостовірної інформації та незаконного збагачення, Національним агентством з питань запобігання корупції у ході повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування для порушення кримінального провадження за ознаками кримінальних правопорушень, передбачених статтею 366-1 та статтею 368-2 Кримінального кодексу України.
30. У справі, що розглядається, предметом розгляду спору є правомірність рішення Національного агентства з питань запобігання корупції від 12.04.2019 №1053 "Про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2016 рік, поданої ОСОБА_1 , суддею Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ", тобто рішення, яке стосується прав та інтересів лише визначеної в ньому особи, тобто є актом індивідуальної дії.
31. Разом з тим, у справі №826/1160/18 спір стосувався рішення НАЗК, яке не було актом індивідуальної дії, а було актом роз'яснювального характеру, який стосувався необмеженого кола осіб та яке в подальшому було самостійно скасоване відповідачем окремим його рішенням. При цьому, Верховний Суд при ухваленні 11 червня 2020 року постанови у вказаній справі не констатував порушеного права позивача, оскільки не розглядав спір по суті, а закрив провадження виключно з процесуальних підстав.
32. Таким чином, з аналізу справи №826/1160/18 та справи №640/13788/19, колегією суддів Верховного Суду встановлено, що правовідносини, які вирішувалися у цих справах не є подібними.
33. За правилами пункту 5 частини першої статті 339 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції закриває касаційне провадження, якщо після відкриття касаційного провадження на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 цього Кодексу судом встановлено, що висновок щодо застосування норми права, який викладений у постанові Верховного Суду та на який посилався скаржник у касаційній скарзі, стосується правовідносин, які не є подібними.
34. Щодо посилання в ухвалі Верховного Суду від 03 грудня 2020 року про відкриття провадження у справі на підпункт "в" пункту 2 частини п'ятої статті 328 КАС України, Суд зазначає, що передбачена вказаною нормою обставина є лише передумовою перевірки вмотивованості підстав, визначених частиною четвертою статті 328 КАС України, та допуску до касаційного оскарження, проте не є самостійною підставою для касаційного оскарження.
35. Відповідно до частини другої статті 339 Кодексу адміністративного судочинства України про закриття касаційного провадження суд касаційної інстанції постановляє ухвалу.
36. Враховуючи вищевикладене, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про закриття касаційного провадження у справі в частині оскарження судового рішення з підстав, визначених пунктом 1частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, на підставі пункту 5 частини першої статті 339 Кодексу адміністративного судочинства України.
Керуючись статтями 327, 341, 343, 339, 355 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
Закрити касаційне провадження № К/9901/25747/20 за касаційною скаргою Громадської організації "Всеукраїнське об'єднання "Автомайдан" на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 вересня 2020 року у справі №640/13788/19.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддями та оскарженню не підлягає.
Головуючий О. А. Губська
Судді М. В. Білак
А.В. Жук